健全政府公共危机监管制度思索

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1背景介绍

一场近年来罕见的雨雪冰冻灾害使刚进入2008年的中国各级政府面临了严峻的挑战。根据国务院新闻办公室的消息，截至2月12日，雨雪冰冻灾害灾情波及21个省(区、市、兵团)，因灾死亡107人，失踪8人，紧急转移安置151.2万人，累计救助铁路公路滞留人员192.7万人;农作物受灾面积1.77亿亩，绝收2530万亩;森林受损面积近2.6亿亩;倒塌房屋35.4万间;因灾直接经济损失1111亿元。最后我们取得了抗灾的胜利。但这并不是抗击这次灾害本身的带给我的伟大意义，而真正的意义更在于全社会对这次雪灾的深刻反思，特别是作为公共危机治理和公共产品提供的主角的各级政府，更应当从这次灾害中获得经验，体会教训。华东师范大学危机管理研究所所长陈洁华教授在《2008年雪灾连锁危机对中国的十大考验》一文中指出我国危机管理的十大不足。主要包括：①国民普遍缺乏对“非传统危险”的警惕;②气象预报预警的时间太短，同时基层也未能有效地利用预警时间;③预警信息未能有效;④生活方式有待调整;⑤地方“两会”恰逢危机高发期;⑥国民素质有待提高;⑦救灾的力量和资金单一;⑧环境污染严重;⑨危机管理设备严重缺乏;⑩缺少危机后的问责机制。中国社会科学院减灾中心主任王昂生指出：“从这次应对突发灾难的情况看，南方城市的预案考虑不够充分、细致，在抗灾能力建设的成本与应对突发灾难的措施之间需要平衡考虑，对那些多年难得一遇，灾害后果又会太严重的自然灾害应该以周密的应急预案来对付”。

2综合上述，笔者认为从这次冰雪灾害中暴露当前政府在社会公共危机应急管理中的不足主要有

2.1部分党政领导干部对突发性社会公共危机的认识不足、处理公共危机的应急管理知识和应变能力的缺失。

从历史的角度来看，建国以来的一段时期内，我们一度经历了“1957年的反右倾扩大化”、“十年”、“89政治风波”等一系列带有一定政治色彩的社会危机，而今天我们是在相对稳定和繁荣的历史时期所经历的诸如：洪涝、海啸、SARS、禽流感、雪灾等一系列的突发性的社会公共危机，也有学者称其为“非传统危险或非传统危机”。特别是在改革开放30年以来我们在政治、经济、文化等方面取得了显著成就，各级党政领导干部积累了丰富的“和平、繁荣环境下的建设发展经验”，而缺乏关注社会公共危机的意识，实质是“习惯性地维护既有权威与惯常政府形式相关的公共事业感的结果”①。

2.2部门条块分割，职责不明，协调不足。

从现状来看，虽形成了较为完备的垂直的行政管理体系，但是部门、地区横向之间的职责分工并不明确;从危机应急管理体系上看，部分地区政府部门都已经建立了自己的应急管理机制及其信息系统，有的已经相当先进和完善，但是一旦危机爆发需要跨部门，跨地区合作时却显得“事倍功半”，始终没有形成规范化，制度化的应急机制;从现实的应急处理过程来看，部分主管应急管理的地区和部门时常感觉救灾资源短缺，而部分主管应急管理的地区和部门的救灾资源却没有“用武之地”，因而建立统一、协调的应急管理机制已成为政府加强应急管理和完善公共危机治理中亟待解决的问题。

2.3信息沟通不畅。

2.3.1政府内部各地区，各部门之间信息沟通和共享机制欠缺。主要表现在：一方面，灾害信息报告的标准、程序、责任不明、缺乏统一的标准和要求，而在实践中，部分地方政府瞒报、缓报、漏报现象十分严重;另一方面，缺乏综合性的信息平台，各地区、各部门的应急信息系统相互分割，无论在信息收集汇总，还是在综合评估和预测预警方面，都有所欠缺。

2.3.2缺乏与公众的有效沟通，以至公众了解灾情的信息严重滞后。

“当时衡阳和株洲已经完全停电，并且不知道何时可以修复电路，已经可以预见未来几天开不了车了，铁道部门却还在卖票。本来农民工到火车站上不了车就回去了，可铁道部一声恢复运力，害得农民工又涌到广州火车站。”

2.4救灾力量单一，社会抗灾力量缺乏与政府对接平台。

发达国家应对社会公共危机的经验告诉我们，NGO在社会公共危机事件中比政府反应更灵活，更迅速，更易反映公众的利益诉求。而长期以来我们习惯地依赖于以政府牵头的军队、武警、公安、消防为主力队伍的救灾力量;在此次的抗灾的主战场之一的广州火车站，虽有诸如“狮子会”、“广州青年自愿者”、“基督教青年会”、“麦田计划”等社会组织的参与，但其正在的作用也显得十分有限。以至出现了这样的尴尬：“有1000多万人口的广州并不缺乏义工，不缺乏热心的志愿者，缺的是政府对义工有针对性的管理，这是中山大学社工教研中心主任罗观翠教授的观点。”“另一种争议存在于义工组织之间。由于包括广州青年志愿者、狮子会、基督教青年会、麦田计划等在内的各种民间组织常常在同一区域工作，隶属不同团体的义工很容易互相观察。既有动员人数多、但管理松散，缺乏凝聚力的团体，也有理性沉稳、具备一定应急专业性的组织。②”3当前完善政府公共危机治理的建议

3.1转变观念——各级党政领导干部及其工作人员要彻底转变观念，加强对社会危机意识的培养和应急应变知识与能力的学习。“思想路线决定后，干部就是决定因素，中国特色的社会主义事业的成功关键在党，关键在人。”只有领导干部树立了公共危机意识和具备了处理危机的应变能力，才能在第一时间把握主动权，减少灾害扩大所带来的损失;同时也才能正确的理解和把握公共危机背后隐藏的“机遇”：2003年5月23日至25日，南京大学社会学系与南京舆情调查分析中心对北京等5大城市进行了“非典”舆情调查的结果显示：74.1%的受访者表示，非典危机的背后也隐藏着机遇。68%的受访者认为，非典流行有助于健康生活方式的形成。56%的受访问者认为，非典流行将迫使人们对以往所推行的公共政策进行必要的检讨，研究对付这种疾病的方法与措施，从而有助于推动公共政策，包括公共卫生政策的完善和医学科学事业的发展。此外，在回答“非典虽然是灾难性事件，但还存在积极一面”的受访者中，分别有24%、22%、9.8%的人认为，非典事件有利于公民意识的提高、政府形象的改善、新闻媒体改革步伐的加快等。(人民日报2003年6月3日第五版视点新闻)。

3.2制度安排——完善危机管理离不开制度性和法制性的保障，积极推进“领导坐阵指挥型公共危机应急模式”向“制度型、法制型模式”转化。“制度型、法制型模式”应急管理体制的建设并不是否认“领导坐阵指挥型公共危机应急模式”的“历史合理性与历史必要性”，而是完善我国公共危机治理法制化和当前应急管理制度化的现实需求。加强中央政府对重大突发事件预防处置的统一领导，总体上协调职能并在组织上加以落实，是学术界比较一致的意见③。另外逐步完善和落实突发事件应对的相关法律法规进一步促使突发事件管理进入法制化管理轨道，为突发事件应对和公共危机治理提供法律保障。

3.3加强社会控制。社会公突发事件本身是具有“非常态”性质的事件，因而一定的社会控制也是必要的，此时社会控制的主要目标是通过规范的体系和方式约束人们的行为，并保障公民利益免受侵害，或最低限度的少受侵害，而不是传统意义上的采用政治高压的手段对民意的压制和信息的封锁。社会控制手段的运用必须要以合法性和合理性为前提，以政府紧急状态下的政策的可行性为载体。

3.4信息沟通。

首先，政府应急治理应当制定统一的、标准化的应急管理专业术语和相关定义，为应急信息的传输提供专业的信息支持;其次，各政府与各部门之间彻底转换政府管理职能，建立信息共享的、互助协调的信息平台和联动机制;第三，完善政府与公众的交流平台，建立及时、透明的信息披露制度，满足公众知情权，如“非典”期间的“一日一报的信息披露制度”;另外，防止国外媒体蓄意借公共危机事件大肆渲染，避免媒体新闻大战，而加剧社会恐慌和危机蔓延。

4社会能力的发挥

此处社会能力泛指除政府公共部门以外的其它社会力量，主要包括NGO，社会公众，企业，新闻媒体。发挥社会能力的重要意义在于——社会力量更具有信息优势。社会力量能够在现实的、频繁的交往中最易甄别出现实中最需要帮助的对象，反映其利益诉求并与之形成较为紧密的关系;而政府公共部门多是采用宏观调控的手段难以满足公共危机状态下公众的微观需求，且公共资源是有限的，而在实践的操作中信息搜集的成本过高。

当前社会力量中应主要注意以下几个方面：第一、NGO积极加强自身组织规范化建设，在提高自身实践能力的同时不断寻求与各政府合作的对接平台;第二、社会公众应当加深对公共安全知识的了解，以便在公共危机事件中增强自救能力;第三、新闻媒体积极做到：有效地沟通信息、客观地传播真相、积极的社会动员等。

总之，政府危机治理不仅需要转变政府公共危机治理的传统观念，推进公共危机治理制度建设还需要社员力量的广泛参与和社会能力的充分发挥。