完善国内政府采购管理有效对策

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一、我国政府采购制度的建设与发展

我国的政府采购实践是1995年从上海市开始的。这项工作虽然起步晚，但发展迅速，成效显著。政府采购规模和采购范围都增长很快。截至1999年，我国已有30个省、自治区、直辖市和计划单列市开展了政府采购试点工作。1998年全国政府采购规模只有30多亿元，2003年已经达到了1660亿元。2003年1月1日《政府采购法》正式实施，标志着我国政府采购步入依法运行、快速发展的新阶段。随着政府采购工作的深入开展，改革成效逐步扩大，政府采购制度的积极作用进一步得到体现：一是节约了资金，提高了资金使用效益。通过政府采购制度的实施，根据各地的经验，每年采购资金节约率都在10％以上，据测算，2003年全国通过实施政府采购共节约资金近200亿元。2001年到2003年，通过政府采购节约的资金至少在400亿元以上。二是规范了采购行为，促进了廉政建设。在贯彻落实《政府采购法》的过程中，依法行政、依法管“采”的思想观念和工作作风正在形成。具体操作日益规范，随意干预政府采购活动的行为逐步减少。政府采购规范化运作机制在一定程度上遏制了违规违纪行为的发生，促进了廉政建设。三是维护国家利益和社会公共利益的作用开始体现。政府采购制度的政策功能逐渐得以发挥，许多地区在采购的具体活动中，有关支持国内企业和购买国货的条款越来越多，国货意识、政策目标意识在采购活动中越来越强。

建立规范的政府采购制度，是加强财政支出管理的必由之路，是我国经济融入世界经济的客观要求，是反腐倡廉和整顿财经秩序的重要配套措施。当前，我国政府采购制度的建立正处于由初创阶段向全面发展阶段转变，政府采购制度改革工作虽然取得了较大进展，但是政府采购制度建设是一项复杂的系统工程，要做到既规范采购，又体现效率，就必须从我国国情出发，按照国际惯例，借鉴国外成功经验，不断推进我国政府采购制度趋于完善与成熟。当前，我国政府采购制度建设的经济和社会形势与政府采购制度刚建立时相比已发生了很大变化，政府采购制度在具体实施过程中暴露出的许多问题已成为制约我国政府采购制度建设与发展的障碍。一是政府采购管理规范化建设滞后，现行的“统一采购”的政府采购管理模式造成了政府采购效率低下和政府采购管理上的许多漏洞与混乱。二是电子化政府采购是政府采购制度改革的必然趋势。目前，国际上许多国家都已开展了电子化政府采购的实践，与国际接轨，加强电子化政府采购的研究，开发电子化政府采购系统，提高政府采购效率，尽快实现我国政府采购方式的转型，是推进政府采购制度改革过程必须完成的一项大的工程。三是我国已加入了WTO加入《政府采购协议》也迫在眉睫，从政府到企业如何积极应对政府采购市场对外开放的挑战，也是一个不可回避的现实问题。四是由于政府采购违规处罚力度较弱，缺乏正常有效的监督检查制度，政府采购仍未真正实现从源头上防治腐败的“阳光采购”。策略

二、规范与完善我国政府采购制度的有效

1、在明确政府采购模式的同时，强调政府采购管理模式的转变。目前，国际通行的政府采购模式主要有三种：集中采购、半集中采购、分散采购。结合我国的具体情况，其采购模式的选择宜采用集中和分散相结合，以集中为主的模式。随着集中采购范围和规模的扩大，政府采购的管理模式必须由“统一采购”模式向“分类采购”模式转变。政府采购的统一采购模式，指的是政府对于需要采购的商品和劳务，不区分其性质类别而按照统一的程序和方法(通常为公开招标)进行采购和管理的模式；分类采购则相反，它是将政府需要采购的商品和劳务先按照其性质分为不同的类别，然后再分别以不同的采购程序和方法进行采购和管理的模式。

先从国外来考察，美国是采取分类采购模式的典型国家。美国的联邦政府采购基于采购性质的不同，形成了民用部门采购和军事部门采购两大类别，并且两大类别的政府采购有着不同的立法体系、管理体系和采购方法。从立法体系来看，军事部门的采购活动依据的是武装部队采购法和武装部队采购条例，而民用部门的采购活动依据的则是一般性的政府采购法律；在采购主体方面，军事部门采购的主体是美国国防部，而民用部门采购的主体则是美国财政部；在采购的方式方法上，军事部门的采购有一个显著的特点，即出于国防安全的考虑倾向于采用谈判而不是公开招标的方式，而民用部门的采购则大都采用公开招标的方式。另外，美国的州政府和地方政府(都没有军事产品的采购活动)，在采购商品和劳务的过程中，也是要将采购的商品和劳务区分为“政府使用”、“社会福利”、“市场设施”等几大类别，由政府的相关采购部门分别进行采购和管理。分类采购的好处是可以依据采购商品的不同性质进行不同管理，从而提高了政府采购工作的效率和管理水平。

与美国相比较，我国正在建立的政府采购制度所采用的是统一采购模式，使得不同性质的商品和劳务的政府采购工作揉在一起。从中央政府的采购工作来看，由于现行的相关法律法规并不适用于军事采购，造成了我国目前军事部门的采购工作在法律上仍是一项空白，这就违背了政府采购制度法制化的根本要求，也就无法对中央政府采购的商品和劳务进行分类采购和管理；再从地方各级政府的采购工作来看，同样没有对政府采购的商品和劳务进行分类采购和管理。所以今后一段时期，对于中央政府的采购制度而言，应该加快进行军事采购的立法工作，赋予军事采购应有的法律地位；而地方各级政府的采购工作也应逐步按照“行政采购”、“教科文卫采购”、“社会福利采购”和“市场采购”等几方面进行分类采购和管理。通过一系列的努力，早日实现我国政府采购制度由“统一采购”模式向“分类采购”模式的转变从而大幅度提高我国政府采购工作的效率和水平。

2、逐步推进电子化政府采购建设，提高政府采购效率。政府采购的工作效率在很大程度上依赖于采购手段是否先进和能否掌握足够信息以形成竞争。目前，预算单位提出的采购物品的多样性与政府采购希望品牌、规格相对统一以形成批量的矛盾比较突出，由于没有统一的政府采购信息管理系统，采购中心难以掌握足够信息，在采购中没有足够的选择余地，不能形成充分的竞争，在价格、质量、服务方面难以达到最佳效果。

电子化政府采购是以信息技术为支撑的政府采购新方式。其核心内容是打破了传统采购方式的时间和空间障碍，增强采购信息透明度，实现政府采购管理和操作的电子化。为此，一方面要充分利用信息网络技术为采购信息透明化、扩大采购规模、实现规范化管理等提供技术支持；另一方面要逐步建立全国统一的政府采购信息系统，电子化政府采购系统通常由信息系统、电子招标系统、电子订货系统、电子合同系统、电子支付系统、供应商注册系统等组成。它的主要优势是，在经济效益方面，可以降低价格和管理成本，缩短了招标准备时间，减少了人为因素，增强了采购及时性，提高了采购准确性和质量，健全完善了统计体系。在监督管理方面，实现了全过程的公开透明，减少了纸质文件容易出现的错误和人为因素，方便监督。同时还可以打破地域限制，特别是为中小企业提供平等竞争机会。目前，国际上许多国家都已开展了电子化政府采购的实践。国际发展趋势增强了我国建立电子化政府采购系统的紧迫性。开发电子化政府采购系统，可逐项、逐级建立，先进行区域网络建设，待条件成熟时再实现全国乃至国际联网。

3、立足于适度保护民族工业，做好政府采购的开放准备。政府采购被认为是对国内市场进行保护的最后保留地，各国政府都尽量通过对本国采购市场进行保护、鼓励，在政府采购中优先购买本国产品，以促进本国民族工业的发展。我国《政府采购法》第十条明文规定：“政府采购应采购本国货物、工程和服务”。保护民族工业，并不是狭隘的民族主义，而是出于对国家整体利益和长远利益的考虑；支持国有经济，也不是人为地厚此薄彼，而是完善和巩固社会主义经济制度的需要。

但是，我们也必须清楚地认识到，中国政府采购最终将走向国际化。我国加入世贸组织时承诺，在政府采购中遵循透明度和最惠国待遇原则，并在加入后成为《政府采购协议》的观察员，一旦条件具备，将尽快开始签署《政府采购协议》的谈判。目前，我国入世已经3年了，欧美国家对我国履行人世承诺，尽快启动谈判非常关注。因此，从维护我国政府信誉看，启动谈判工作不会拖得太久。所以，做好政府采购的开放准备，充分利用从现在到正式开放政府采购市场的时间差锻炼和培训国内企业，逐步适应国际惯例，以开放的姿态迎接国际挑战，也是有必要的。

所以，对民族工业的保护只能是适度的保护，而不是完全的保护。必须严格区分保护民族产业和地方保护主义，反对不正当竞争。在开放政府采购市场时采用非歧视性原则，一方面有利于扩大我国的对外贸易；另一方面，对国有企业和民族经济也会形成一定的压力，促使其面向市场，不断改进技术和加强管理，进行战略性改进，从整体上提高国有经济和民族经济在国内外市场上的竞争力，从而在世界经济竞争中占据一席之地。因此，对民族产业进行保护的时候要从全局出发，择优保护，避免地方保护。该开放的一定要开放，该保护的才保护，通过规范政府采购市场秩序，反对不正当竞争，促使我国政府采购制度进一步趋于健全和完善。

4、强化制约机制，防范和抑制政府采购中的腐败现象。政府采购被称为从源头上防治腐败的“阳光采购”。之所以天然具有防腐功能，原因首先在于采购主体分权制衡，存在互相监督制约的机制；其次在于公开信息，公平竞争，无法暗箱操作；三是在于严格按程序运作，按标准衡量取舍，从而保证了公平公正。以上三方面应当是一个有机整体，互相牵制，互相弥补，可以说缺一不可。但我国目前政府采购的制度设计，还远远没有达到这个境界。依靠政府采购来遏制公共支出腐败，目前还有许多工作要做，首先应当解决好权力过于集中、有法不依和监督不力的问题，否则，政府采购可能成为由“许多人的小腐败变成少数人的大腐败”。一是应当进一步改革机构设置，形成管理、执行、监督机构互不隶属、没有其他制约关系的分权格局，以使各个部门、机构地位平等，互相之间敢于开展监督，从而确保制约有力，监督到位，避免一权独大。二是应当强化法律的严肃性，对有法不依等违法行为不论是否造成后果，都要认真查处，不能因为没有后果而姑息迁就。具体到政府采购问题上，当前要突出强调程序的严肃性，对违反程序的行为，无论后果如何，都要按违法行为严肃处理。通过维护程序的严肃性，保证政府采购的公平和公正。三是要加强监督力量。政府采购发生腐败行为，最终损害的是纳税人的利益，广大群众作为纳税人，应当成为最认真的监督者。但监督作为一种有风险的劳动，不能总是动员群众义务奉献，而应当采用重金奖励等方式发动群众进行监督举报。四是应当适当采用举证倒置。当投标人举出可以成立的疑点后，法庭应当责成招标方拿出能够澄清疑点的证据；如果证明不了，就要对其深究或判其败诉。