土地储备当前风险问题探究

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摘要：本文运用风险理论，对城市土地储备所面临的风险进行了深入探讨，提出城市土地储备风险管理的策略。

关键词：城市土地储备风险管理

1.城市土地储备所面临的风险

1.1t政府的过度干预

(1)运用行政手段强制土地收购储备机构收购一些土地。一些地方政府为确保一方稳定，解决国企解困和清算破产等问题，对一些国企用地不论位置、面积、规划用途和潜值高低，运用行政手段强制要求土地收购储备部门收储。如此被动盲目的收储行为势必给土地收购储备机构带来巨大风险。

(2)以土地储备为名大量套用挪用银行资金。目前，有些地方政府为解决财政赤字、城市基础设施建设资金匾乏等问题，以土地收购储备为名从银行套取大量资金，还款的责任转移给了土地收购储备机构。

(3)土地收购储备机构对土地出让价款没有支配权。目前，城市土地收购储备资金的作模式通常是土地收购储备机构投入大量资金，通过收回、收购、置换和征收等方式取得土地后，直接或进行前期开发后出让，但出让收入必须直接上缴财政专户，政府财政审核土地收购储备机构项目成本报表后，核拨相关成本费用，政府在这个环节很可能挪用土地出让价款，这就使作为借款人的土地收购储备机构失去了对土地出让收入的支配权，自身不拥有第一还款来源，从而面临无法按时偿还银行贷款的风险。

1.22土地收购和开发风险

在土地收购时，土地收购储备机构可能对原用地单位存在明显的信息不清。土地收购储备机构如果对预购地块的产权归属情况、地下设施、地块周边环境和地理结构了解不充分，就可能遇到不必要的法律纠纷(比如建筑已被抵押、查封，或存在复杂的历史遗留问题等)，另外，复杂的地理结构和不合理的地下结构会极大的增加开发成本。这些不利的信息有可能被原用地单位有意隐瞒，这就使土地储备工作面临种种潜在风险。

土地储备开发整理的过程是使生地变为熟地，从而使土地增值的过程。在此过程中，分别存在开发风险和储备风险。开发风险是指土地收购储备机构将收购的“生地”

开发为“熟地”的开发成本过高，造成资产的流失。由于土地具有固定性的特征，一旦将资金投入，就很难转移，加上投资资本的数量大，投资资本的回收期长，变现能力差，即产生沉淀成本。因此，对存储土地进行科学合理地开发就显得尤为重要。如果投资不合理，盲目开发，不但会影响到存储土地的出让，而且有可能导致收不抵支。另外，土地收购储备机构将开发整理工程发包给施工企业时，不能科学有效地控制工程造价、控制施工进度和工程质量，这也可能直接或间接地提高工程成本。

1.32利率和财务风险

利率是资金的成本，它的任何变化都必然对投资的价值产生影响。利率风险是指市场利率的调整或变动给土地储备制度运行中的融资成本及土地收益的不利影响。首先，利率的上调将增加融资成本，加重储备机构还本付息的压力。其次，利率的调整将通过影响市场平均投资收益率从而影响土地储备的投资收益。由于利息是职能资本家让渡给借贷资本家的一部分利润，从长期看利润又具有平均化趋势，因此当市场利率下调时，社会平均投资收益率也将下调。土地储备作为一种投资类型，也必将受到平均收益率下降的影响。

引起利率风险和财务风险的直接原因主要有两个:一是投资收益率(就是全部资金利润率)与负债利息率之间的对比关系。当投资收益率大于负债利息率时，经营处于盈利状态，此时如果土地基金从事某些收益的同时获得一部分额外的财务收益:相反，当投资收益率小于取得负债的活动，就会在承担经营性亏损状态，此时若土地基金从事负债的活动，就会在承担经营性亏损的基础上，承担一部分额外的财务性亏损。二是负债与所有者权益之间的比例关系，即负债比率。这实际上就是财务杠杆。当投资收益率大于负债利息率时，负债比率越高，土地基金获得的额外收益越大:相反，当投资收益率小于负债利率时，负债越高，土地基金所承担的额外财务性亏损越大。以上这种效果称为财务杠杆作用。由此可见，引起财务风险的原因有层次之分。投资收益率与负债利息率的对比关系属第一层次，是产生额外财务性收益或额外财务性损失的基础原因;负债与所有者权益的比例关系属第二层次，是决定额外财务性收益或者额外财务性损失大小的关键性原因。

2.城市土地储备的风险防范策略

2.1调整和规范政府职能与行为

政府在城市土地收购储备中的职能主要是制定有关法规，并赋予土地收购储备机构一定的政府职能、行政权力，宏观地间接地调控土地储备整个过程。也就是说，政府要减少直接的行政干预与微观控制，应以市场经济为基础，通过财政、货币、价格、投资等经济杠杆将政府决策转换成各种经济信息输入市场，由市场去引导经济主体的行为。当然，这也需要相关的法律去规范与保障。这样，通过调整政府职能、规范政府行为就能大大减少由于政府不当干预所带来的土地储备风险。

一是科学评估宗地价格。要根据宗地调节和评估技术要求，对宗地进行公正、客观、科学评估，广泛调查收集资料和信息，科学预测需求市场，为政府调控资源提供有效依据。

二是合理调节土地供给，对不同用地对象实行不同的收费政策。对符合当地产业发展政策的重大产业化项目如招商引资项目用地，在收费政策上给予一定优惠；对房地产、商业和服务业等经营性用地则采取纯市场化方式供地；对限制发展的产业或项目确定相对较高的出让底价。

三是设定土地最低保护价。以设定土地最低保护价的形式，限制土地利用量，对土地实行“价、量”双保政策。

2.2建立城市土地储备的市场化运作机制

从总体上讲，城市土地储备运行机制必须符合市场化操作的基本原则。建立城市土地储备运行机制，首先必须明确其运行主体的性质及职能。城市土地的收购、储备、出让是政府行为，但又不同于政府对土地的管理职能.据调查，各国政府在实施土地收购和开发储备中所采用的做法大体相同:或者设立专门的土地发展公司，或者授权企业化运作的土地开发机构，来政府行使城市土地储备的有关经营职能。建立建全土地交易市场，充分发挥市场优化配置资源的作用。建立成熟的土地交易市场，促使其公开、公正、透明，让市场彰显土地价值。完善市场运行制度，公开土地需求信息、审批结果、价格水平、登记资料等，接受社会公开查询，充分发挥市场在资源配制中的基础性作用。

对经营性基础设施用地、工业用地全部实行招拍挂供应。

2.32建立和完善土地储备财务管理运行机制

一是建立财务管理领导机制，建立和完善有政府分管领导和财政、国土资源等部门领导成员组成的土地储备财务管理的领导机构。这是土地储备财务管理的核心部分，负责其土地储备财务管理工作的领导，编制计划、审批土地、审核财务收支，并组织实施。

二是建立和完善成本控制机制，加强土地补偿性成本、土地开发性成本、税费、其他不可预见成本的控制。其中以合理确定土地补偿标准为关注的焦点。

三是优化收土地收购储备机构。除了加大对其财政拨款，增加资本金外，政府有必要授权土地收购储备机构，运作土地出让，土地出让收入缴库时按国家规定比率计提国有土地收益基金，国有土地收益基金留存在土地收购储备机构，专账核算，以增强土地收购储备机构资金积累能力。这样随着土地出让的逐渐增多，国有土地收益基金的资本金就会迅速扩大，以增强其风险防范能力。