以人为本构筑责任政府

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摘要：责任政府，是现代政府建设中一种重要的政府理念，它强调每个政府都是要对人民负责的政府，人民是政府的委托人。然而，政府却又处在个各种各样的责任冲突之中，这些冲突总起来说就是权力冲突、角色冲突与利益冲突，其中利益冲突是政府的这些冲突中的根本冲突。本文分析了这三种冲突，指出构建责任政府应该树立以人民利益为重的执政理念，在整个政府的服务和治理过程中都要确立以人为本——这个责任政府构建的基点。

关键词：责任政府以人为本权力冲突利益冲突

在现代的政府理念中，责任政府是一种重要的政府建设理念。它强调政府要具有责任，而这种责任主要是针对民众的，即对民负责。这种政府建设理念是在现代社会发展中所形成的，它不同于以往君主专制时期的政府统治理念。在以往的君主专制时期，政府虽然也强调责任，也强调“父母官”，但那时是对皇帝负责下的政府责任，是对一人负责的责任政府理念。而现代责任政府则是强调，政府作为人民的者，应该对人民负责，而不是对上级负责。

一、责任政府是什么

所谓责任，就是占据一定位置或承担某种角色的主体必须满足的要求或理应完成的任务①。比如市场中的买卖双方在进行交易时，卖方收了买方的钱就有向买方提供商品的责任，如果卖方没有或拒绝提供商品就有承担惩罚的责任。而政府，作为人民的者，在整个契约社会中具有社会管理和公共服务职能，行使人民赋予的公共权力。法约尔说过，“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充。凡有权力的地方，就有责任。”因此，政府行使公共权力，就必须要承担相应责任。

所谓责任政府，就是政府作为人民权利的者，在行使公共权力，进行社会管理和提供公共服务中，作为和不作为所要承担的结果，实现其职能和未实现其职能所要承担的后果。

二、政府中的责任冲突

一个国家只有一个政府，而政府具有不同的层次，这是出于管理和服务的职能范围不同所决定的。不同层级的政府具有不同的责任。中央政府有中央政府的责任，地方政府有地方政府的责任。责任政府就是从中央到地方建立起一个明确的责任体系，使各个层级的政府各司其职，各担其责。然而，由于现实社会环境的复杂性，政府往往面对着各种各样的责任冲突，概括起来主要有三种：权力冲突、角色冲突和利益冲突。

权力冲突，就是指自身权力与外部权力、正式权力与非正式权力之间的冲突。每一级政府或工作人员都处于自身权力与外部权力的冲突之中，这些外部权力主要包括上级权力、平级权力和下级权力。权力行使者一般处于这些权力冲突之中，不仅要遵守上级权力、协调下级权力和指导下级权力，还有考虑到那些非正式权力的影响。比如，一名公务人员，他的权力是法律赋予的，应该遵从法律，可是他又处于上级的权力控制之下。而这两种权力并非总是一致的，有时这两种权力往往互相冲突。此外，一些从政府机关退休的高层人员，也往往具有很大的权力影响力，这些外部的权力更多的时候会干涉法律赋予给工作人员的合法权力。因此，这两者之间也经常发生冲突。权力之间的冲突往往会导致决策难以执行，或者决策偏离应有的轨道，使政策执行走样，从而无法实现政府目标。

角色冲突，就是指政府工作人员处于不同角色之间时的冲突，以及由于一人扮演多重角色时而导致的冲突。一个人在社会中往往不只是具有一种角色，而政府工作人员在具有社会角色的同时还具有了一种作为国家公务人员的角色。当一个人从公民角色转化为公务员角色时,就会发生角色冲突；而公务员在同时承担着政府雇员、公民以及其他角色等多重角色时，也会产生的角色冲突。每个政府中的工作人员都具有多种复杂的角色，而角色的复杂化往往会导致思想冲突和行为冲突。比如一名政府工作人员，去处理行政事务。当这个行政事务又与其自身利益相关时，他就处于一种角色冲突中。因为这时他既是一名工作人员又是一个利益相关者。这些角色冲突会导致公务人员迷失自己真正的角色，从而有意或无意地做出错误的决策和行为，阻碍了政策的制定和执行。

利益冲突，就是指政府中的工作人员作为个体的自身利益与作为公务人员的公共利益之间冲突，以及政府中的部门利益与公共利益之间的冲突。其实，无论是权力冲突，还是角色冲突，归根结底都是利益冲突。政府作为国家权力的拥有者和唯一合法使用者是建立在人民的基础上的，而这种权力的本质是维护广大人民的公共利益。然而，在中央政府与地方政府之间、政府的各个部门之间、个人利益与公共利益之间，都存在着广泛的利益冲突。这些利益冲突既有物质利益如金钱，也有精神利益如名誉、地位等，它们都在不同程度上侵蚀着人民公共利益这个政府赖以存在的基础。有些地方，在地方部门利益的促使下，盛行地方保护主义；有些个人则在个人私利的刺激下，以公谋私，大肆地贪污受贿。这都是政府及其工作人员在利益冲突中的扭曲。这些利益在很大程度上限制了公共利益的实现，阻碍了人民福利的提高。

三、以人为本——构建责任政府的基点

构建责任政府应以一条主线贯穿起来，这条主线就是人民利益，即以人为本。以人为本就是指政府要将人民利益放在首位，将政府的一切活动都要放在人民的角度去考虑，以人民满意不满意、人民同意不同意、人民高兴不高兴作为政府建设的标准。从政府的起源来看，它是人类文明社会的产物，是建立在人民一致同意的基础上的。政府的建立是为了保护人民不受集体或个人的侵害，增进人民福利。因为个体的人民只有在政府的组织下共同联合起来才能抵制自然灾害和免受个体之间的相互侵害。因此，政府应以整体的人民利益为建立基础。

卢梭在《社会契约论》一书中提出，政府与人民之间的关系是一种——委托关系。政府是者，人民是委托人。政府在人民的委托下行使管理职能和服务职能。因此政府的各种作为与不作为也都要以人民的利益为重。就如主人和仆人的关系一样。主人委托仆人管理自己的事务，而仆人只是主人意志的者，这个仆人作为和不作为都要体现、维护主人的利益。一个有责任的政府必定是一个人民利益重于山的政府，一个视人民利益重于山的政府也必定是一个以人为本的政府。因此，构建责任政府，就要从以人为本这个基点出发。

以人为本，就是要在政府的自身权力与外部权力、正式权力与非正式权力之间的冲突中将人民利益置于首位。这些权力冲突的原因就是的权力来源的多元化，而最根本的还是权力背后的利益多元化。每种权力都有其自身的利益诉求在后面支撑，这些利益诉求往往也是不一致的。不同的权力的行使会导致不同的利益的实现，每种权力都想获取自身背后最大的利益（可他们都有一个共同点，就是都打着人民利益这个旗号）。如何才能解决权力冲突？只有明确权力背后的根本利益，才能解决这些权力之间的冲突。政府权力产生的源泉是人民，因此政府权力背后的根本利益应该是人民利益。各级政府都应将人民利益置于首位，用人民利益来拷量权力的遵从与否。如果上级权力与人民利益相背离，违背亦是正当；如果平级权力与人民利益相违背，不协调也是正确；如果下级权力与人民利益相违背，就要及时改正其权力行使方向；如果其他非正式权力与人民利益相背，则可视之不见。正确行使政府权力，是责任政府的有效保障；而权力只有将人民利益置于首位才能保证不被滥用。

以人为本，就是要在角色冲突中把人民利益放在首位。其实角色冲突的根源也是利益，每种角色都是不同利益的代表。父亲的角色就是保护子女，警察的角色就是保护人民，政府的角色就是提供公共服务和进行社会管理。作为政府工作人员，处于政府角色与社会双重角色之间，要处理好政府中的角色冲突，就必须建立一种以人民利益为核心的政府价值观，以这个价值观去确定政府角色——人民公仆。当各种不同的角色发生冲突时，政府要把人民利益为主的角色摆在中心，把人民利益守护者的角色作为第一认同的角色。而在工作中，一旦与人民利益守卫者这个角色发生冲突，就要抛弃其他的角色。只有正确的政府角色定位才能构建责任政府，而正确的角色只能是从人民利益这个价值观出发。

以人为本，就是要在利益冲突中将人民利益高悬于心中。没有人民，就没有政府存在的必要性；没有人民利益就失去了政府存在的价值。政府的责任就是维护广大人民的整体利益，使其免受任何侵害。如果一个政府背离人民利益，必定是一个无责任的政府，最终也将消失。因此，一个责任政府应该是一个以人民利益为重的政府。现代政府，作为一个建立在人民一致同意上的政府，必须要将人民利益放在政府政策制定、实施的首位。这就要求政府的每项政策都以人民利益为出发点，政府的政策执行都是对人民利益和福利的提高，至少不应侵害人民利益。人民利益是一把双刃剑，你维护它时它会用剑刃来保护你；而你一旦侵害它，它就会露出剑刃，伤你于剑下。只有时刻将人民利益这把剑悬于头上，政府才能牢记自己的责任，才能久存于人民之中。

总之，维护和增进人民利益是现代责任政府建设的目标，以人为本是现代责任政府构建的基点。只有树立以人为本的执政理念，才能保证增进人民利益目标的实现。一个有责任的政府必定是事为民所想、利为民所谋、情为民所系的政府。政府的作为和不作为不以个人和部门政绩为中心，而以人民为中心。凡是对人民有利的，就应该去做；凡是对人民没有好处的，应该做的也不能做。这就是一个以人为本的政府。