当前行政问责管理的漏洞与对策

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［摘要］伴随行政管理体制改革的深化，我国的行政问责制在理论、实践和制度化建设等方面均有了明显发展。推行行政问责制是深化行政管理体制改革、确立责任政府理念、正确履行政府职责的需要，也是坚持以人为本、执政为民、依法行政、牢固树立和落实科学发展观和正确政绩观的需要，更是构建社会主义和谐社会、建设服务型政府的需要。本文首先从行政问责制的由来出发，深入分析了当前行政问责制存在的主要问题，最后提出了相应的对策。

［关键词］行政问责；问题；对策

一、行政问责制的实施意义

（一）推行行政问责制是落实科学发展观的需要

按照现代宪政理论和主权在民的原则，人民给政府授权，政府给官员授权，官员对人民及其政府负责，政府通过官员向人民负责。我国采用人民代表大会制的政权组织形式，宪法明文规定：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，也受它监督。因此人大是各个由它选举产生的机关最重要的监督主体，人大通过行使质询权和特定问题调查权，以罢免和撤职的方式实施问责。建立行政问责制，就是坚持科学发展观和正确的政绩观，以人民利益为根本。依法行政是依法治国的重要组成部分，也是贯彻依法治国的重要途径和形式。依法行政的本质特征是行政权的形成和运用均受法治的支配，实现权、责、能的统一。

（二）推行行政问责制是建设服务型政府的需要

党的十六届六中全会通过的《决定》提出要“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。建设服务型政府，就要坚持一切从人民群众的根本利益和现实需求出发，全心全意为人民群众服务；就要以解决民生问题为根本着眼点和目的。各级政府拥有人民赋予的权力，掌握着大量公共资源，处于经济社会管理者的特殊地位，在构建社会主义和谐社会进程中承担着重要职责。建设服务型政府的重要内容就是要落实责任，为落实科学发展观、促进经济社会又好又快发展和人的全面发展、构建社会主义和谐社会提供重要责任保障。

（三）推行行政问责制是严格执行纪律、追究责任、提高政府执行力和公信力的需要

行政问责制实施是政治文明的一大进步，是我国行政管理体制的重大变革。从全国范围来看，近几年国家特别加大了对重特大安全生产事故的责任人，对违反财经纪律、组织人事纪律的责任人，对侵占群众利益的责任人，对弄虚作假的责任人的严肃查处。通过对这些问责案件的查处，加大了对官员的约束和监督，促进了官员真正对权力负责，减少了工作中的过错和失误，提高了各级政府的执行力和公信力。

二、行政问责制的由来

行政问责制是对国家公务员滥用职权、徇私舞弊或玩忽职守而使国家、法人或公民的利益遭受损失的行为进行责任追究的制度。2008年的“三聚氰胺”事件引发了国人关于行政问责制的关注。从西方国家看来，行政问责是一种公共问责、民主问责，其实质是政治权力控制的一种方法，就是让掌握公共权力的政府官员对其行动负责。行政问责的对象，从狭义上理解，是各级政府和政府的组成部门，以及各级政府和政府组成部门的授权部门；从广义上理解，行政问责的主要对象是国家公务员，即所有行使公共权力的组织与人员都应该成为行政问责的对象。

三、行政问责制的实施现状

（一）建国以来的问责实例

在中国，依照现代政治责任理念建立行政问责制，无疑将对传统的“官本位”观念和体制造成巨大的冲击。一般认为，我国大范围的行政问责始于2003年我国的“非典”危机。就行政问责制建立的目的来论，从时代背景上而言，则主要是出于民主政治建设的需要，出于树立和落实科学发展观、构建和谐社会的需要，同时也是出于完善市场经济体制、体现法治精神以及维护群众利益的需要；从行政问责功能上说，则大致可归纳为3个方面：一是事后惩戒；二是事前预防；三是警示教育。

（二）当前行政问责制中存在的问题

改革开放以来，伴随着行政管理体制改革的深化，我国的行政问责在理论、实践和制度化建设等方面均有了明显发展。尤其是近几年，随着“三个代表”“科学发展观”及“以人为本”治国思想的提出和实践，行政问责制从中央到地方依次展开，力度和范围逐级增大。不但中央制定了行政问责制的各种细则，很多地方政府也根据地方特色因地制宜地制定了行政问责的具体规则，并取得了一定的实践成效。但是，由于我国的各种制度尚处于完善阶段，行政问责制也不例外。因此，无论是法律规定还是具体实践，都还存在着一些突出的问题。

1.行政问责执行主体不够丰富

当前，行政问责主体主要是指行政系统的内部问责。主要局限于行政机关内部的纪检部门、监察部门、审计部门等上下级之间，在实践过程中难免会存在官官相护的现象，难以实现真正的问责。

2.行政问责监督主体没有真正落实

根据我国法律规定，政府的行政问责监督主体包括各级人大，各派，各家新闻媒体及人民大众。虽然法律赋予了上述主体行政问责监督的权利，但是从实际实施来看，很难真正落实。以人大对政府官员的问责为例，从法律角度而言，人大代表有宪政权威上的质询权，但在全国各地的政治实践中，官员的任命、行政部门的施政很少真正向人大负责。同时，人大行政官员的失职和违法行为也很难追究责任。

3.权责界定不明

由于种种原因，我国各级政府部门之间的部分职责划分不够清楚，权限或重叠或空缺，导致重大问题出现时，相关部门相互推脱责任，难以确定到底问谁的责。在部门内部，上下级之间及现部门和前部门之间的权利与责任也难以界定。而且，当前出现了“齐抓共管、集体决策”的现象，难以确定真正的责任承担者。

4.缺少法律细则支撑

我国的很多法律和制度还在不断完善，问责制在实践中还没有走上程序性问责的轨道，目前的问责制在某种程度上只是一种运动式的问责、政策性的问责和人治式的问责。

5.问责事项过于避轻就重

当前的行政问责事项主要集中在安全事故领域和重大经济责任领域的人命关天的大事、造成损失极为严重的明显过失和造成影响极其恶劣的事故，而对于那些损害政府声誉、破坏政府形象的行为很少问责。

6.问责信息不透明

政府信息透明化是一个民主政府的重要举措。随着民主进程的不断推进，我国政府也在尝试政务公开，但是绝大部分的信息是不透明的，导致搜集相关的问责信息变得非常困难。

四、完善当前行政问责制的建议

针对当前行政问责方面出现的问题，本文提出以下对策。

（一）完善行政问责法律和制度

行政问责制发挥应有的作用需要相应的法律保障，因为法律具有权威性和强制性，对权力进行监督一定要有法可依，这也顺应我国“依法治国”的治国理念。自从2003年发生“非典”以来，各级地方政府已经制定了相应的地方问责制度，而且很多地方执行的效果也令人满意。如天津市人民政府2004年1月13日施行的《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》，其问责方式是：责令作出书面检查；通报批评；责令辞职；给予行政处分；法律法规规定的其他方式。全国的其他地区如重庆市、海口市、大连市、深圳市、昆明市、长沙市等已经实施了地方问责制。在此背景下，应该组织法学界专家对行政问责制进行研讨，将行政问责制尽快上升为法律，发挥问责制的相应作用，为我国建立责任政府、构建和谐社会起到应有的作用。

（二）界定行政问责主体职权范围

政府责任的实现，必须建立在严格监督的基础上。而“问责制”的首要问题，就是要弄清主要由谁来发问、谁来监督。目前，我国行政问责主体的局限主要体现在单一的同体问责而缺乏有效的异体问责。因此，问责制除了要完善政府自身对自己进行问责（同体问责）外，更应该借助政府外部的力量来进行监督和制约（异体问责）。当前，问责主体虽多，但由于程序、责任、职权范围不明晰，造成了行政问责主体的实际缺损。因此，首先要规范问责主体及其权力，使问责主体各行其责、各安其分。即“党组织问其党员干部的责；政府问其有权处分的官员的责；人大问其任免的官员的责等。行政问责立法必须完善这些问责主体的权力，以确保问责到位、合法、有效”。其次，重要问责主体的界定应作为关键问题来加以解决。具体而言，人民代表大会作为我国的人民代表机关和权力机关，是最重要的问责主体，加强人大的刚性问责功能是我国行政问责制度设计的一个最为关键的突破口，更是行政问责制的核心内容。在行政问责中，人大不仅要强化宪法赋予的质询权、调查权、罢免权和撤职权，还可以考虑建立专门的问责委员会，对其提出的经政府采纳并纳入政府工作日程的提案进行监督问责。另外，我们可以发现，当前在对责任官员的问责中，往往伴随着党纪处分。在我国，党委执掌主要公共权力，各级领导班子中，党委书记是一把手，其他人员很难对其进行有效的问责，因此只有党内问责制度的实行，才能保证行政问责的真正落实。可以采取党的纪检部门在吸收政协成员的基础上组建党的问责专门小组进行问责。公民是行政问责的当然主体，也是问责的最大主体，由于程序、权力的严重缺失，其监督作用基本无法实现，因此，我们应加强市民组织的建设，使其更好地发挥问责作用。

（三）建立多元问责机制

单一主体问责无论在理论上还是实践中都已经无法使行政问责制真正起到作用，因此构建一个多元问责体制、全方位多角度进行行政问责更有利于提高制度的科学性。一般而言，关于行政问责制的主体，大概有7个方面：一是人大监督，即最高权力机关的监督；二是派的监督；三是司法监督；四是监察、审计部门的监督；五是内部监督，即党委纪检部门、行政主管部门的监督，也称自我监督；六是社会和群众监督；七是新闻媒体监督。综合归纳起来大致又可分为4个方面：一是人大问责（即政治问责），从目前我国的现行制度安排来看，各级人大及其常委会是权力机关和立法机关，启动各级人大及其常委会对政府官员的问责制是一条比较可靠的途径，而且也符合国际惯例。由于人大有着独特的政治优势，因而在多种问责的主体中，人大的问责是最具权威和最具效力的。二是系统内部问责（等级问责）。如对于党委系统的官员问责问题可以通过推行党内民主，强化各级党代表大会的作用来加以解决，或通过党的纪律检查委员会来行使问责权力；在行政系统则可以通过内部的监察部门以及上级对下级的等级制进行问责。三是司法问责（即法律问责）。司法机构依据各种法律法规对行政违法行为进行惩戒。四是社会问责（即民主问责）。社会公众通过公民参与、舆论监督等形式实施对国家公务员违法责任的追究。

（四）政务信息公开

行政问责制的启动源于政务信息公开。不知情就无法问责。政务信息公开的目的即在于明确问责内容。而政务信息公开所涉及的问责内容具体包括5个方面：一是涉及实施法律法规及人大议案和意见方面；二是涉及执行党的方针政策和决议、决定方面；三是涉及政府决定、规定、行政过错及造成各种损失方面；四是涉及社会诚信及公众影响方面；五是涉及工作状态及工作效果、效率方面等。责任追究制是一种过错追究，而行政问责制不仅仅是过错追究，还包括非过错追究。它不仅要对乱作为或作为不力进行问责，而且也要对无作为、不作为进行问责，即要治庸治懒。所以，政务信息公开可以让问责主体明辨是非，区别对待。2008年5月1日实施的《政府信息公开条例》将推动我国政务信息公开法制化、制度化，从而有利于行政问责制的建立与完善。

行政问责制在我国的发展尚处于初创阶段，必然有其不完善的地方，但它的实施可以说意义重大，行政问责制是中国政治体制改革的新亮点，其成功与否取决于一系列因素。当前，在我国建立科学健全的行政问责制，既需要突破诸多现有制度，同时，行政问责制的核心“问责”的落实更有赖于在政府官员和整个社会中形成一种问责文化的氛围。从近年来中央政府实行行政问责的坚定决心和有力措施以及各级地方政府纷纷出台有关行政问责的规定来看，我们有理由对我国行政问责的成熟与完善充满信心。