城市人本管理和谐寓意

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当下，人本管理是个热门话题。各行各业都争先恐后推出人本管理，以示对人的重要性的高度重视。然而，究竟何为人本管理，为什么要实行人本管理，怎样实行人本管理，却并不是每一个管理者都心中有数并能真正贯彻执行的。故此，人本管理就极有可能成为装饰门面的招牌而已。城市人本管理亦复如此。因之，如何转换管理理念，真正落实城市人本管理，不仅是一个重要的理论问题，也是一个重大的现实问题，值得我们去深入研究和探讨。

一、城市管理的人本转向

从人本的“本”的本意来看，它既有本体、本源、本根之意，也有本质、本真、本纲之意，由此观之，所谓人本管理就是高度的关心人、重视人、尊重人，以至将其提升到世界之本的地位。当然，这些只是从哲学的角度进行关照的，具体到管理思想发展史而言，人本管理的出现，是伴随着管理思想的两次转变而出现的，即从客体至上的效率哲学到主体至上的行为哲学再到主客体统一的系统哲学的管理思想的转变而出现的，它标志着管理者被管理者之间新颖关系的诞生。从这种新颖关系来看，人本管理不仅仅是要求管理者把被管理者当作人来看待，也不仅仅限于重视人、关心人、尊重人、依靠人、激发人的热情；更不局限于做好人的思想工作，调动人的积极性和协调好人际关系；同样，它也不仅仅就是人力资源的开发，对人力资本的重视和运用……等等。它的新颖之处在于它是对旧的管理关系的颠覆。在这种新颖的关系中，管理者的权力与被管理者的权利被进行重新审视，这就意味着管理者权力的合理性及合法性需要进行重新塑造。当然，这种塑造是需要条件的。就行政管理而言，人本管理的出现是伴随着权力的人民性的出现而逐渐发展起来的，它标志着管理权力的合理性与合法性已经实现了转换，即由注重单一的工具合理性或价值合理性向工具合理性与价值合理性的和谐统一转变，权力的来源由魅力型、传统型向法理型的转变。管理的重心由权力本位向权利本位转变。管理目标由注重效率向注重效益转变。最终，它是以谋求管理的高效率和高效益为直接目的，以人的身心健康、人与人的平等、人与社会和人与自然的和谐为旨归，以人的全面自由发展为最终目的。这即是说，在人本管理中，人不仅是实现管理目标的手段，而且是管理的目的所在。管理的一切工作，最终都需落脚到每一个人的全面自由发展和环境的可持续发展上来。“城市管理(UrbanManagement)，又称城市社会事业管理……城市管理是从市政那儿分离出来的，到目前为止，城市管理与市政在许多方面有重叠部分。城市管理与市政不同的地方是，市政包括城市政治过程、经济行政、行政组织，……城市管理是指城市中非政治、非经济的公共社会事务的管理活动。”203由此可见，城市管理属于城市公共社会事务管理（即公共管理）。虽然城市管理不能等同于行政管理，但是在目前，世界各国政府仍是城市管理的核心主体。就中国而言，更是如此，因为我国公民社会还不发达，因此，绝大部分城市公共社会事务都还由政府各职能部门来承担。从此意义上说，城市管理仍然属于行政管理（夏书章教授就认为狭义的公共管理是指政府对社会公共事业的管理（即狭义的行政管理）。57而马克思也曾指出：城市一出现，就需要有公共的政治机构。30当然，问题的重心并不在于城市管理是否是行政管理，而在于如何实现管理创新，即把城市管理从单一管理主体变成多元管理主体，从注重以事务为主、以政府为本位的管理行政向以人为本的服务行政转变，这才是贯彻实施好城市人本管理的关键。

二、以人为本是城市管理发展的必然

城市人本管理的出现，并不是突如其来的，而是有着深刻的历史渊源和现实缘由的。首先，从城市的起源来看，城市是人类社会发展到一定阶段的产物。城市作为一个客观实体存在，已有5000多年的历史。从城市这个词的起源来看，城市起初是分离的。城和市最初是两个不同的概念。城是一种防御设施，是奴隶制国家为了军事防御而建造的，它四周围以城墙，扼守交通要冲。《墨子·七患》中说，“城者所以自守也”，“城郭沟池以为固，筑城以卫君，造郭以守民”。而市则指商品交换的固定场所。我国古代有“日中为市，致天下之民，聚天下之货，交易而退，各得其所”（《周易·系辞》）之说。这说明最初的市是在一定地域内固定的、集中商品交易场所。它是人类历史上第二次社会大分工（手工业、商业从农业中分离出来）的产物。城与市结合起来既反映出了城市的起源，又反映出城市的两种最古老的功能——卫君守民和商品交换。可见，城市从它建立的那一天起，就寄寓着淡淡的人本情怀。

随着城市的发展，城市的数量不断增多，城市的规模不断扩大，城市的人口不断增加，城市的功能也越来越丰富。城市已发展成为集政治、经济、文化、科技、教育、娱乐、金融、贸易、旅游、信息、服务等功能于一体的人类活动中心。城市的发展与发达程度，已成为一个国家现代化程度的重要标志。然而，不管城市如何发展，人始终是城市的创造者，城市也始终是人为了满足自身的需要而建造的。没有人的存在，没有人对于自身居住环境的需要，也就无法论及城市的产生。因此，城市从本质上说，“是人类为了满足自身生存和发展需要而创造的人工环境。城市物化环境的背后是人类社会的存在，而人类的需要又是人创造城市的动力之源”3。可见，城市终究不过是人类需要的产物。离开了人类的需要，城市也就失去了它存在的价值，而且很快就会衰败。在历史上，这种例子是不少见的。至此，我们认为，只有人才是城市的主体，城市是为人的生存、自由和发展而存在的。当然，是为多数人存在还是为少数人存在，则不仅反映出一个社会的文明程度和民主程度，也决定了城市管理能否真正实行人本管理。这表明，城市的属人性并不意味着城市管理天然就是人本管理，历史的事实是：在奴隶社会和封建社会，城市管理只是奴隶主阶级和地主阶级奴役人民的手段。只有到了资本主义社会，城市人本管理才作为理念第一次被提了出来。但是在资本主义社会，管理只是有钱人与有权人的游戏，对于广大民众而言，他们无权无钱，因而是极少有机会参与到城市管理的事务中来的，就此而言，城市人本管理只不过是资本家及其代言人装点门面的一出“好”戏而已。是不可能真正实现的。只有到了人民当家作主的社会主义社会，城市人本管理才有可能变成现实。

其次，城市管理能否实行人本管理取决于城市管理者的权力来源。这就是说，权力是否属于人民决定了城市管理者能否真正实行人本管理。资本主义社会也声称权力属于人民。但我们知道，在资本主义社会，权力在本质上源于钱，而不是源于人民，权力总是被掌握在少数有钱人及其代言人的手中。因此，权力属于人民只不过是一个骗人的幌子而已。我国是一个社会主义国家，我国宪法规定：国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方人民代表大会。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。国家行使行政权的国家机关是国务院和地方各级人民政府。1999年宪法修正案又明确规定我国实行依法治国、建设社会主义法治国家。宪法的这种规定，标志着我国权力的合法性已从魅力型、传统型向法理型转变。这即是说，人民的权力通过法律的形式授予政府，政府依法进行管理。可见，城市管理的实质就是城市管理者为它的委托人即为人民而管理。正是由于人民权力对于城市管理权的源生性，使得城市管理者在城市管理中所做的一切都必须以人民的权利为依归。舍此，管理者的管理权就失去其合理性与合法性。虽然，到现在为止，我们还做不到全体人民直接参与管理城市的各种事务，并且在实际管理中，广大人民群众也常常是处于被管理者的地位。但是，既然我们宪法已确认了国家的一切权力属人民，那么就必然决定了城市管理者手中的管理权只能是为了人民的利益服务的。这一点是任何一位城市管理者都必须清楚的，只有这样，城市管理者在进行城市管理时，才能做到一切为了人民。也只有这样，在进行管理时，才会做到“动之以情，晓之以理，齐之以法”，文明管理。由于人民群众不仅是管理者权力的源泉而且也是他们的衣食父母，因而在城市管理过程中，对于那些违章占道、摆摊、乱倒垃圾、乱排污水等少数违章者（人民也是有缺点和错误的），城市管理者要从思想上使他们认清他们的所作所为的危害性，以便自觉地做到以后不再重犯；对屡犯者，也要用制度进行管理，做到让他们受罚也罚得心服口服，而不是一身的怨气。更为重要的是，要从人民群众的切身利益上去设身处地地为他们着想。人民总是由一个个个人组成的，他们在社会中分为不同的阶层和阶级，他们中总是存在着各种各样的弱势群体，特别是那些下岗职工、残疾人员，文化水平较低，家庭经济困难，社会关系单一，谋生技能较弱。作为城市管理者，最重要的是要想方设法为他们排忧解难，而不是简单粗暴地对待他们，或者一罚了事，而是要本着人民权力为人民的原则，认真细致地做好服务工作。总之，只要这些做法是以人民群众的利益为依归的，都会最终取得人民群众的信任和理解而能把问题妥善地解决的。人民不是“刁民”，人民是城市管理者的服务对象。只有明白这一点，才会切实做到总书记所说的“三个为民”，即“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。而这，又怎么检验呢？答案很简单，那就是：人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应。唯有如此，才能使城市管理者化管理为服务，才能发展好、维护好人民群众的利益，才能做到人民的权力为人民，也才能真正实现城市人本管理。

再次，执政党的性质也在很大程度上决定了城市人本管理能否真正实行。现代政治，绝大多数都是政党政治。与世界其它国家的执政党相比，惟有中国共产党把全心全意为人民服务定为自己的宗旨。立党为公，执政为民，是中国共产党永远不变的誓言。“人民是我们国家的主人，是决定我国前途和命运的根本力量。党的全部任务和责任，就是为人民谋利益，团结和带领人民群众为实现自己的根本利益而奋斗，在任何时候任何情况下，党的一切工作和方针政策，都要以是否符合最广大人民群众的利益为最高衡量标准”2，这就为城市管理定下了人本的基调。党的十六届三中全会又明确提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。这表明，人本管理已成为中国共产党的一项重要的战略决策。在我国，城市管理主要是党领导下的人民政府的具体职能部门所行使的职责，它理应把党为人民服务的宗旨贯彻落实到城市管理工作中去。因此，在管理过程中，首先应该树立平等意识和服务意识，即在人格上，管理者与被管理者人格是平等的；管理者没有丝毫的特权，相反，手中的权力是为被管理者服务的。其次，应树立法治意识，即手中的权力是由法律规定和赋予的，不能超出法律之外。再次，应该有高度的效率和效益意识。因为城市管理工作的好坏，与城市管理效率的高低是有着密切联系的。只有提高城市管理的效率，消耗最低的成本为人民群众做出最好的服务时，才算实现管理的高效益，可见，管理上的高效益其实就等于减轻了人民的负担和资源的压力。更为重要的是，“‘以尽可能少的消耗获取尽可能多的产出’的催化剂和推动力，从本质上说，就是人类通过学习和实践所获得的智力的进化和因智力进化驱使的对物质资源利用效率的提高。在生存空间有限、资源稀缺和人口迅速膨胀的今天，为满足民众日益增长的物质和文化的需要，经济增长和社会发展赖以持续的基础就是人类自身智力的进化以及控制资源配置效率的能力提高在内的整体素质更为全面的发展和完善”126。如此看来，人本管理的实行不仅是中国共产党战略决策的落实，也是通向节约型社会、和谐社会以及实现人的全面自由发展的必由之路。最后，在利益问题上，应做到始终代表最广大人民的根本利益。这就决定了城市管理者的一切工作是为了广大市民营造一个工作、学习、生活的良好环境而不是为己谋私利的。也只有这样，才会无愧于党全心全意为人民服务的宗旨。

三、彰显人本管理，引导城市和谐

城市管理如何实现人本管理？首先，必须走法治与德治相结合之路。当前，我国宪法已经规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法制国家”。依法治国基本方略的确定，为依法治市明确了方向。行政管理“从本质上讲，是一种法律管理。这种法律管理包括两个方面的内容，一方面，国家行政工作要以法管理，用法律手段去管理相对人及行政事务。另一方面，国家行政要依法管理，不实行法律管理，行政管理就无法进行，也无法存在”31-32，因此，在城市管理中，首先应是依法管理、依法治市。我国是一个有着二千多年封建历史的国家，“人治”观念根深蒂固。人治，本质上就是专制，人民的利益从根本上说是不在统治者的考虑之内的。现在，“人治”这种封建流毒还依然存在，轻“法治”，重“人治”，长官意志较浓，有法不依，执法不严，违法不究等现象还比较突出，各种人为干扰因素还比较大。究其原因，这许多都是与领导者和主管部门法治意识不强，违法操作造成的，而其实质，则是领导和主管行政部门的自身利益在做祟。社会主义的建立，就是为了消除这种只顾私利而不顾人民大众的利益的做法。同时，这也是与“三个代表”中代表最广大人民的根本利益相违背的。因此，必须切实走到依法治市的法治轨道上来。法治，从其根本上说就是：“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律，又应该本身是制订得良好法律”192。在我国，法律是体现人民的根本意志和利益的，它是实现人民当家作主的根本保证。因此，在城市管理中，只有走法治之路，才能更好地维护好和发展好最广大人民的利益，才能更好地规范城市管理中权力的运行，将权力置于法律之下。也只有这样，才能最大限度地减少城市管理中的腐败现象，使城市管理更加文明。当然，光靠法治也是不行的，因为法律重在治“标”，是一种事后的“惩”治。德治，则强调思想道德的防范作用，它重事前的说服与劝导，是一种“治本”的方式。我国有着重视道德教育的光荣传统，把依法治国方略与以德治国思想结合起来，不仅能充分发挥我们的特长，而且，可以弥补我国缺少法治传统的不足，做到两手抓，两手都要硬，从而最大限度地维护好人民群众的根本利益，真正做到以人为本。

其次，扩大城市管理中广大人民群众的民主参与度，使“人本”回到“本人”，这既是实现城市人本管理最重要的基础，也是城市人本管理的内在要求，更是权力向其主人——人民回归的表现。如果说“任何一种解放都是把人的世界和人的关系还给人自身”[9]443的话，那么，从终极意义上说，任何城市管理都是把管理城市公共社会事务的权力还给市民，任何人本管理都是把人的管理还给人自身。从唯物史观来看，国家是从社会中产生出来的，即“在经济发展到一定阶段必然使社会分割为阶级时，国家就由于这部分分裂而成为必要了”[10]170。国家权力向社会的回归，正说明“社会把国家权力重新收回”、“变成社会本身的生命力”[11]95。当然，在现阶段，这种理想还不可能实现。但是，既然城市管理是公共管理（虽然也是行政管理，并且管理主体是政府），那么城市管理的主体也就应该是多元的。即城市管理主体由政府单一主体向政府、市民、社会中介组织等多元主体转变。这种转变意味着城市管理权力向公民社会的逐渐回归，因而也势必要求精简政府机构、转变政府管理城市社会公共事业的职能，将其中的政府管不了、管不好的事情交给社会中介组织，逐渐使城市社会公共事业市场化和社会化。而城市管理社会化的结果又会使市民的管理能力得到锻炼和提高而最终促成公民社会的成熟。当这种共同管理达到一种和谐状态时，就意味着城市管理逐渐走向了善治。从善治的本质上看，“善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府但更离不开公民。从某个小范围的社群来看，可以没有政府统治，却不能没有公共管理。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政而不会有善治。所以，善治的基础与其说是有政府或国家，还不如说有公民或民间社会。从这个意义上说，公民社会是善治的现实基础，没有一个健全的公民社会就不可能有真正的善治。”[12]195而且，走群众路线、依靠广大群众，历来是我们党的优良传统。人民群众作为城市的主人不仅是城市的管理对象，更是城市管理的积极参与者。他们依法有权参与城市管理决策、实施、监督的全过程。从现实上看，以人为本的城市管理的任何一项活动都离不开人民群众的积极参与。首先，人民群众作为城市的主人和城市生活的主体，他们依法有权参与城市的管理。而只有这样，才能真正体现主体的权利。其次，人民群众的充分参与是保障其利益实现的有效途径。人民群众是城市管理最直接的利害者，把城市建设管理好，其根本目的是改善人民群众工作、学习、生活环境，提高人民群众的工作、学习生活质量。人民群众作为城市管理的“用户”，是检验城市管理是否以人为本的最终评判者，必然对其“产品”的质量最为关心，在这一“产品”的生产过程中，他们就会自动地进行质量把关，严格要求。再次，人民群众的积极的参与是城市管理民主化科学化的必然要求。现代城市是一个大系统，涉及到多部门、多学科。现代城市管理包括许多方面的内容，我国颁布的《城市容貌标准》中规定的城市管理包含四个方面九项内容，即市政设施管理、园林绿化管理、城市道路、建筑物、公共设施，园林绿化、环境卫生、广告设置、各类标志、贸易市场、公共场所等。这说明城市管理内容的构成是多要素的统一。仅以市政设施管理中的城市规划的为例，它涉及到技术、行政、经济、社会等多个学科、多部门、多主体的认可和协作，即使仅就规划技术而言，也涵盖了规划理论，工程技术，空间美学等内容，任何规划师竭尽毕生精力，也不可能成为规划全才、通才，就专业和社会角色局限，编制规划的规划师团体也无法客观独立地处理好影响规划的方方面面的复杂因素。因此，应吸收多学科专家、多层次、多部门人士参与规划，为规划献计献策，集思广益，这一方面可以避免规划脱离实际而造成的判断失误，使规划结果更为科学与合理。

再次，加强广大市民的自我管理是城市人本管理的核心。如果说城市人本管理是城市管理权力向人民群众回归的话，那么，自觉实行自我管理就是城市人本管理对人民群众的必然要求。自我管理的本质特征是个人的自我管理。自我管理是指广大人民群众对自己本身，对自己的思想、心理和行为表现进行的管理，所谓全面发展的人就是能够有效管理自我的人。在这种情况下，广大人民群众就理所当然成为自我管理的主体，而广大市民在实行自我管理时，其自我本身又成为自我管理的客体。这种管理及其管理中的角色转换是以往管理中不被重视或没有的。但在人本管理中，这种自我管理是必不可少的，也是极为重要的。缺了自我管理这一环，就等于放弃了让广大市民主动地配合和参与到人本管理中的机会，就容易重蹈以往管理中管理对象消极地接受管理，管理主体一厢情愿地进行管理的覆辙。人本管理的宗旨就是要激发广大市民的主动性、积极性和创造性和参与性，自我管理就是这样一种有效地体现人本管理宗旨的管理环节和手段。广大市民通过自我管理，可以主动而积极地参与到城市人本管理的一切工作中去，既可在工作中发挥其聪明才智和创造性，也可以在管理中锻炼其管理的能力。更为重要的是，当这种管理成为他们的生活与工作的一部分时，就能使他们各方面的能力都能得到有效的锻炼，久而久之，就可逐渐导向全面自由的发展。当然，要广大市民做到自我管理，首先要唤醒他们的主体意识和自我意识，使他们能对自己本身、自己的思想和行为有一个客观的清醒认识，并能以城市管理的规范要求相对照，在自我评价和自我反省的基础上，调整或修正自己的行为方式。

总之，城市人本管理是一项复杂的系统工程，要实行好，就必须做到法治与德治相结合；并切实转换管理理念，化管理为服务，实现管理者与广大民众的良性互动。只有这样，才能促进城市的和谐发展，才能实现城市人本管理。