合理行政与政府能力建设探究

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理性的制度安排和合理的政府行政是构建和谐社会的重大现实课题。在新的历史条件下，合理行政对政府能力提出了极高的要求。政府能力日益成为国家间、区域间、城市间的竞争实力的重要组成部分。在推进依法行政的历史进程中，如何在现有法律的框架下合理行使自由裁量权，这是宜昌市政府能力建设无法回避的现实课题。

一、大力推进合理行政是新的历史时期构建和谐宜昌的现实需要

（一）大力推进合理行政是实施依法行政的重要保障。迄今为止，依法行政已经成为人们熟知的政府战略。然而，从依法行政的实效来看，“法律机械主义”与“法律虚无主义”倾向仍然存在，一个重要的原因是政府对如何依法行政准备不足、能力不强。也就是说，合理行政的能力不强，而没有合理行政，依法行政也就失去了保障，因为依法行政最难把握的就是自由裁量权的合理行使。由于法律调整社会关系的滞后性以及地方情况的差异性，法律框架下自由裁量权的大量存在是现代行政的基本特点。对行政自由裁量权的控制主要有行政合法性原则和行政合理性原则两种。行政合法性原则主要审查行政自由裁量权行使是否合法，如行政自由裁量权的行使是否超越了法定的幅度范围等等，这是必要的，但仅此是不够的。而行政合理性原则主要审查在法定幅度范围之内行使行政自由裁量权是否行使得合理适当，如是否违反法定的原意或出于不正当的动机，是否将相关因素纳入考虑，自由裁量权的行使是否符合自然公平公正的要求等等。由此可见，推进依法行政不仅要坚持合法性原则，更要坚持合理性原则。相比之下，行政合理性原则对行政自由裁量权的行使提出了更高的要求。因此，国务院《全面推进依法行政实施纲要》专门将合理行政列为依法行政的基本要求之一，以防止因行政不合理妨碍行政法治。但是长期以来，我们似乎只知道要依法行政，而对合理行政认识不足，而问题又恰恰出现在这里，对此我们应当高度警觉。

（二）大力推进合理行政是贯彻落实科学发展观的现实需要。相当一部分同志简单化地理解所谓“依法行政”就是依据业已制定的法律和政策来行政。然而，一旦我们在操作法律或政策的时候碰到“法律盲区”怎么办？碰到“法律冲突”怎么办？碰到法律模糊不可操作又怎么办？我们到底应当依据什么标准来行使自由裁量权？要不要根据制定法律或政策的初衷来解释法律或政策？合理行政应当倡导什么样的行政理念？是以人为本还是以物为本？是违背现代行政理念机械地“抠”法律的字眼，还是考虑行政成本注重综合行政效能？等等。在切实贯彻科学发展观的背景下，法律或政策操作者们要正确把握依法行政的精髓，既要严格执法，又要防止“法律机械主义”倾向；要深刻认识到合理性原则的“理”应该是立法精神、法律原则、制定政策的初衷以及公共政策善良风俗和以人为本的行政理念；要大力倡导合理行政。可见，合理性原则所涉及的是更深层次的合法与否的问题，是对行政法治以及法律或政策的操作者们素质和能力提出的更高要求。

合理行政的紧迫性可以从近年发生的一些信访事件或群体性事件中得到启示。比如我市前年宜棉技校教师信访事件曾作为市长批示件交有关部门协调处理。为剥离企业办社会职能，有关文件规定：“企业所办中小学校移交地方管辖”。结果，宜棉所办中小学校全部按政策移交地方管辖，其教师待遇也相应有所上扬，唯独丢下宜棉技校（从字面来看的确不属于中小学校）。随后，宜棉民营化改制，这样一来宜棉技校教师不仅待遇不涨，反而生活失去保障。剖析这一个案，从表面上看，政策操作者不过是严格按文件办事没有错。但是从合理行政的高度来要求差距就很明显。如果政策操作者从政策制定的初衷和以人为本的行政理念出发来解读政策，而不是“抠”政策字眼，宜棉技校教师的处境就大不一样，信访事件就可能会避免。好在《教师法》明确规定：“中小学校”包括“职业技术教育”，最终为处理这一问题提供了法律依据。此外，香港衡锋公司关于返还定金的信访件等一些市长批示件所反映的问题几乎都涉及到合理行政这一课题。

（三）大力推进合理行政是针对我市政务环境特别是行政执法现状必须作出的战略选择。政务和谐是社会和谐的关键，打造和谐宜昌首先必须打造一个和谐的政务环境和发展环境。一个城市政务环境如何，取决于政府的行政理念、行政作风、行政效能和行政环境等等。所有这些都涉及到行政合理性问题。总体来看，我市政务环境是好的，推进合理行政的基础是不错的。但也确实还存在一些不容忽视的问题，有的还比较严重。表现在：行政执法队伍的整体素质和少数领导干部行政能力仍需进一步提高，行政理念亟待创新；行政执法人员还存在着行政水平不高、业务不熟、不文明执法等问题，个别人员还存在徇私枉法、营私舞弊等行为；“依法行政、合理行政、程序正当、诚实守信、高效便民、权责统一”的依法行政良性格局还未能形成。从更大范围来看，行政决策程序和机制以及对行政行为的监督制约机制还有待进一步完善，行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不完全适应。这些问题在一定程度上损害了人民群众的利益和政府的形象，妨碍了经济社会的全面发展。打造和谐宜昌，必须下大力气全面推进合理行政，不断优化我市的政务环境和发展环境。

二、政府能力建设是推进合理行政的一个紧迫课题

（一）合理行政对政府能力提出了极高的要求。政府能力就是政府在特定的环境和制度下，通过获取、配置和整合各种资源而形成独特的组织行为模式，提供公共产品与服务，并制定和执行公共政策、维护社会秩序的能力。政府能力运用的结果就是输出公共产品和服务（包括各种公共物品、政策法规的制定和执行等）。政府要提供良好的公共产品并营造良好的行政氛围，就必须不断提升其行政能力。进入新的世纪，随着社会民主法制意识普遍觉醒，人们对政府能力的期待值明显提高。新形势下依法行政要求政府人员不再满足于机械地照搬法条的字句来行使行政自由裁量权，而是必须透过字句寻求更高的行政理念。这就对政府整体行政水平提出了挑战，也对政府的公共政策能力、公共服务能力、资源获取能力、资源配置能力和资源整合能力以及自我控制能力等等提出了挑战。

（二）要站在创新政府战略管理的高度深刻认识加强政府能力建设的重要性和紧迫性。政府能力的强弱直接关系到行政权力的合理行使，关系到地方政府的凝聚力、公信力和资源整合力。在新的历史条件下，政府能力是构建和谐社会不可或缺的重要资源，政府能力弱化和政府公共政策质量走低是导致经济发展乏力和地区间经济差距扩大的主要原因之一。20世纪80年代“新公共管理运动”以来，英、美等国的地方政府纷纷将政府能力规划、评估和建设纳入到政府整体战略管理模式之中，已经产生了许多可资借鉴的实践经验。宜昌是三峡工程所在地，又集“老、少、边、库、穷、坝”于一体，在改革进入攻坚阶段、发展进入敏感阶段的历史关口，宜昌市政府维护改革发展稳定大局的任务更重、责任更大。从我市政府能力建设所面临的行政环境与实际行政效能现状来看，政府能力建设不仅必要而且紧迫：一是从行政环境来看，区域壁垒日益消解后，区域竞争和政府间竞争的一个结果就是资源要素的流动加快。在这种情况下，地方政府所拥有的资源基础也日益进入竞争的范围。未来竞争的不确定性明显加强。二是提高政府行政效能的任务依然繁重。行政不计成本，行政决策机制、监督机制、服务机制和激励机制有待进一步健全，部门保护与行业分割等问题依然存在。此外，诸如社会中介组织发育不良、政府公共管理中的危机管理能力缺乏、行政创新动力不足、公共信用不足等问题仍然存在。因此，我们应当把加强政府能力建设作为创新政府战略管理的重大问题抓紧抓好。

（三）提升政府能力必须凸显“三性”。一个政府能否获得合理制定和执行政策的势能和效力，必须凸显政府能力的“三性”。一是权威性。根据资源基础理论和动态能力理论，组织间的异质性以及组织赢得竞争优势的基础，在于组织内部特异的、难以模仿的资源和能力。与企业能力相比，政府赖以存在的合法性基础在于它的公共性和权威性。权威性是政府能力的首要价值，是政府能否适应服务环境并实施有效管理的基础。比如，以政府的政策意志力以及有效的应变能力、适应环境创新发展的能力为基础的公共政策能力就必须凸显权威性，否则就难以合理调整经济增长与社会均衡发展以及改革、发展、稳定等一系列重大关系。二是有效性。有效性既是政府能力的核心概念，也是检验政府行政是否合理、是否获得预期的行政效能的重要标准。政府实施公共行政管理的过程，就是政府通过有效行使行政行为实现既定公共政策目标的过程。当前突出存在的诸如政策执行的意愿走低、政策执行的能力乏力、公共行政管理滞后、失效甚至无效等问题，都表明了有效性作为政府能力价值目标的重要性。三是适应性。适应性是对政府能力的基本要求。国家法律和法规的调整、社会环境的变迁和公众意愿的改变等等，都是对政府反应能力和适应能力的考验。

三、推进合理行政与加强政府能力建设的对策思考

（一）创新政府行政理念。政府创新有赖于“政府自觉”。提升政府能力首先必须实施行政人员“洗脑”工程。这就要求所有政府公务人员特别是领导干部切实以科学发展观为指导，不断创新行政理念。一是要通过自省牢固树立“以人为本”的行政理念。要学会按合理行政的要求来正确行使自由裁量权。既要恪守法律以防止“法律虚无主义”倾向，又要学会用全新的理念来解读和操作法律以防止“法律机械主义”倾向。二是树立行政效能的理念。改变过去只讲行政投入不讲行政产出、不求有功但求无过的陈腐观念。破除行政机构本位主义和只是对上级机关、立法机关、利益集团负责的传统思维定势，确立本地区纳税人是政府及各行政机构客户的观念，把为公众提供适合其需求或可选择的服务摆在重要位置。三是树立“能力本位”理念。要摒弃“官本位”意识，努力树立“能力本位”的观念，最大限度地释放人的潜力，借助个人能力的充分发挥和不断提高，使行政效益最大化。

（二）全面加强政府人员职业化建设。政府人员的职业化程度是衡量一个政府能力强弱的重要标准。公务员能力是一个动态概念，不同历史发展阶段对公务员能力要求有所不同。同样，公务员能力建设也是一个动态的、与时俱进的过程。因此，要根据新形势新任务的要求，认真摸底、科学论证、全面规划政府人员职业化建设。一是改革公务员的选拔机制。要从公务员队伍的“入口”入手，建立一套能吸引人才、发现人才、任用人才的选拔机制；对于担任领导责任的公务员选任要把委任制和选任制、考任制结合起来，不拘一格选人用人，努力营造一个透明的、公正的用人环境。二是改革公务员的考核机制。要把公务员绩效评价的权力交给公众和服务对象，让他们成为公务员绩效评价不可或缺的主体，并将这种评价结果作为公务员升迁奖惩的依据。同时要创新考核指标体系和考核办法，以保证考核的科学性、真实性和可靠性。三是改革公务员的激励机制。除了政治上的荣誉、精神上的鼓励外，要探讨有效的分配激励制度。四是改革公务员的监督机制。要突出对公务员履行职责能力的监督，要把提高政府人员履职能力作为能力建设的突破口，不断提高其依法行政与合理行政的本领。五是改革公务员的培训机制。要改革公务员的培训机制，努力造就既能精通各方面专业知识，又有较强行政管理能力的新型行政管理人才队伍。要发挥电子政务在提升政府公务员管理能力方面的作用，促使公务员的工作逐步从事务操作型向知识智能型转变，从职能分工型向多能综合型转变，从划分职责为主向更多的团队合作转变。

（三）整体跟进政府体系综合创新。一是要创新行政决策机制和行政决策服务体系。要着力探讨并健全重大疑难问题的决策机制和信息反馈机制以及突发应急事件的处理机制，避免“散”、“乱”、“软”、“缓”的问题。在优化政务环境和发展环境方面，要针对部门保护与行业分割，建立党委领导、人大监督、政府主管、各部门齐抓共管以及全社会共同参与监督的格局。二是创新行政方式，努力形成合力。政府要从“唱独角戏”的工作模式中解放出来，充分利用本地区的各种资源，与私人公司、金融机构、非赢利组织以及各基层组织或个人等建立伙伴关系，通过多种合作方式，如制定有关政策、财政补贴、特许经营、合同承包、股权投资等，为公众提供有效服务。并在公共事务的管理中适当运用市场机制，以市场机制为主配置社会资源，实现从单纯的行政管理到社会综合服务的转变。三是进一步理顺各种关系。要进一步理顺政资关系、政企关系、政事关系、政社关系以及党政职能关系，避免权力交叉、职能重复和机构重叠；要进一步明确政府公共管理和利益边界，用规范性文件的形式进一步规范政府的行为。

（四）全面优化行政生态环境。美国学者里格斯以生态学的理论和方法来研究行政系统，把行政现象和行政行为与行政的社会背景、文化背景、意识形态背景等联系起来考察，从而探讨行政环境和行政管理之间的关系，首先确立了行政生态学的基本思想，开创了行政管理的一个新途径。在行政管理领域，行政系统与其周围行政环境之间的有机联系便构成行政生态环境。任何一级地方政府所处的行政环境都是极其复杂的、具体的，甚至是不确定的、变化着的。行政环境所具有的这些特点构成该地方政府独特的行政生态系统。地方政府的实际行政能力的形成和发挥有赖于地方政府行政过程与行为与这种独特的行政环境的平衡。否则，将会严重扼制其能力的发挥。因此，我们应当向重视自然生态环境一样高度重视行政生态环境建设。要把行政心理、行政理念、行政资源、行政对象、行政主体以及行政措施等等联系起来研究，整合起来运用，用过硬的政府能力来锻造行政生态，用最优的行政生态来检验政府能力。