透视新公共管理对国内行政改革启发

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现代各国政府事实上都面临一种无法回避的挑战：社会公众一方面希望政府能提供更多更好的公共服务；另一方面又希望政府避免公共开支过大，在不加重税费的前提下提供更多更好的服务，这就对政府服务能力提出了更高要求。

近20年来，为迎接全球化、信息化、国际竞争加剧的挑战以及摆脱财政困境和提高政府效率，一股公共行政改革的潮流席卷了西方发达国家，几乎全世界都开始了一场轰轰烈烈的政府治道变革运动。在政府改革方面，主要趋向就是精简和重组政府机构、精简人员、转变政府职能、改变运作机制、还权于市场、公民组织与公民个人。在这一股公共行政改革的浪潮中，新公共管理（NPM:NewPublicManagement）的实践模式成为西方政府改革的最基本趋势。它是自20世纪70年代末80年代初以来，以经济学和私营部门管理为理论基础在西方公共管理学界形成的。这一管理思想对西方各国的政府实践产生了深刻的影响，掀起了一场声势浩大的“以市场机制改造政府、以企业家精神重塑政府”的公共行政改革浪潮，推动了传统的韦伯官僚制模式向以市场为基础的政府管理新模式的转变。新公共管理运动在西方国家的普遍展开，已经在相当程度上改变了英、美等许多西方发达国家的政府行政架构、管理理念和服务范式，在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平，大大促进了西方国家经济与社会的发展，满足了更多的公共服务需求，同时也增强了西方国家在国际社会中的竞争能力。不仅如此，新公共管理思想所形成的这股强大的公共行政改革力量，也正越来越多地影响到许多发展中国家的政府管理改革。

因此，总结我国行政管理体制改革的经验教训，发现其中存在的问题；同时，为了适应全球化发展进程，学习和借鉴西方国家公共行政改革的先进经验和先进思想——新公共管理模式，通过对新公共管理理论的理论基础分析，来不断地探寻未来行政改革的对策，从而进一步提高我国现阶段政府行政管理的绩效。

一、我国行政改革的历史沿革与发展

我国自建国以来，随着国家建设情况和国际形势的发展变化，其行政组织先后进行了多次改革。从整体上来看，这些改革基本上是围绕着调整中央与地方的关系，调整国民经济结构，调整社会管理的重点目标而展开的，其基本的形式也是世界通用的，如调整结构和精简人员，以及后来的转变政府职能等等。这些变革，反映了我国为了进行社会主义建设而对社会主义国家行政管理体制的不断认识和不断发展。但是，这些变革并未完全取得预期的成效，特别是1998年以前的数次行政机构改革，相反而在某些方面强化了行政管理体制上的某些弊病和不足，因而严重影响了国家行政管理职能充分而有效地发挥，并且不约而同地出现和形成了“精简——膨胀——再精简——再膨胀”、“合并——分开——再合并——再分开”和“权力上收——下放——再上收——再下放”的三个循环怪圈。因此，总结历史的经验教训，探索未来的发展模式，对于提高我国社会主义初级阶段政府行政管理的效能，深化改革开放，进而推进社会主义大业，是十分必要的。

1982年以前的多次行政改革是我国建国初期进行的，由于“抓革命，促生产”是这个时期党和国家工作的重心，所以行政改革都是在不触动高度集中统一的行政体制的前提下，围绕着政治运动和阶级斗争而展开的。这种高度集中统一的行政体制有三大支撑点，即工作重心以阶级斗争为纲、追求纯粹的公有制和计划经济体制。这三大支撑点不易被触动，改革也就根本没有涉及到政府职能转变和与其他改革配套进行等深层次的问题。所以，真正意义上的行政体制改革是从1982年开始的。1982年行政改革的任务主要是精简人员，要求干部年轻化、组织规范化，大量设立经济部门，逐步转向以经济建设为中心。但是1988年又发现，仅仅农村改革还不够，还要进行城市改革、政治改革，要将机构改革纳入政治改革之中。1992年，邓小平提出搞市场经济，随后的机构改革，特别强调的是政府的经济职能，完成从计划向市场的过渡。1998年的行政体制改革的力度是最大的，同时也是回潮最少的。因为我们逐渐摸索到了一些经验，考虑如何向国际规则靠拢，加速入世，这时将上一轮改革提出的政府职能转变当作核心要求，逐渐废除不合国际规则的做法，主要是调整经济职能部门，管产品管行业的部门放在国家经贸委和其他部门下面，直接的经济管理部门越来越少。同时加强国家宏观经济调控部门，加强调控力度。到2002年，从计划向市场转型的任务已经基本完成，政府的指导思想、部门设置、调控力度、运行方式基本上摆脱了传统计划经济体制的框架。2003年的改革与1998年改革的不同可能在于我们现在是在加入了WTO之后的改革。加入WTO，我国政府作了许多承诺，而要保证这些承诺到位，必须深入进行行政体制改革；更重要的不同在于，中共十六大的召开，明确地提出本世纪前20年建成全面小康社会，同时将政治民主化、政府法治化提出来，也提出了法治国家的要求。

但是，同世界上其他国家的改革相比，我国的行政改革还远没有达到预期的目标，已经取得的成绩也还是刚刚起步，要想把取得的成果落到实处，还有很长的路要走。同时，还有许多问题要我们去克服。

二、我国行政改革存在的主要问题

第一，机构膨胀与“吃饭财政”的问题。

经济学家们经常假设个人是以追求自身利益为最大目标，企业追求利润最大化，而官僚的行为追求的是什么目标最大化？尼斯克南认为，官僚竭力追求机构最大化，机构规模越大，官僚们的权力越大。正因为官僚机构以机构规模最大化作为目标，导致财政支出规模不断扩入，甚至财政支出规模增长超出了公用品最优产出水平所需要的支出水平。所以，任何全能政府都具有自我扩张的冲动，如果缺乏制度约束的话，政府机构将按照帕森斯定律而不断膨胀，直到财政资源难以为继而止。这不是说中国的财政能力已经走到了崩溃的地步，但不少地方政府的财政确实已经变成了纯粹的“吃饭财政”。在我国，各级政府长期以来都自觉或不自觉地扮演着全能政府的角色，加上预算约束与权力制约的双重不足，使得各级政府机构都陷入了人员膨胀的状况。改革开放20年来，中国党政机构膨胀问题积重难返，导致国家行政成本水涨船高，成为社会经济发展的绊脚石。1992年6月，在中央党校的讲话中指出，全国党政群机关及事业单位工作人员已达到3140万人，其中党政群机关906万人，事业单位2234万人。县以上各级党政机关超编约60万人，乡镇一级超编约216万人。因此，各级财政不堪重负，精兵简政刻不容缓。

随后，我国在1993年进行了一次较大规模的行政体制改革，但并没有实质性地改变“庙大菩萨多”的问题。朱镕基在当选总理后的记者招待会上公开抨击政府机关庞大、“吃饭财政”的流弊，要求三年内政府机构精简一半，这就是1998年开始的又一轮政府行政改革，这次改革的力度之大为历次改革所罕见。但是，到2000年，全国财政供养人口还是有4290万人，其中行政人员988万人，事业人员3292万人，按该年党政机关10043元的平均工资计算，一年的人头费就是4300多亿元，占当年财政收入13380亿元的32％。更严重的是，乡镇政府在国家编制规定外，还聘用了数百万公务人员，而他们全靠农民负担养活。如果再算上公款吃喝、公费旅游、公车私用及各项会议活动的铺张浪费，行政成本是相当惊人的。因此降低行政成本的问题，已经到了非痛下决心解决不可的时候了，否则，政府职能转变和行政体制改革将会变得毫无意义。

所以，以往的行政机构改革，从机构数量上看确实是大减，但从财政供养人的数量上看并没有大的减少，从政府机关“精简掉的人员”只是转移到了事业编制的单位，仍然吃财政饭；如果从行政支出看，不仅没有压缩反而与日俱增。

第二，改革缺乏法制保障，政府机构改革的规范化、法制化程度不高。

从制度层面和行政的角度看，中国政府机构的规范化、法制化程度不高，变化的随意性很大，人治色彩比较浓厚。所谓政府机构的规范化，即指韦伯所说“按章程办事的运作”，“受规则约束的运作”，它遵循“非个人的制度”，是“形式主义的非人格化的统治”，它“不因人而异”。反之，就会导致官僚的“任性专断”。

中国政府机构存在的问题之一就在于不按规章办事，尽管建国以来、尤其是改革开放以来制定了很多政府机构方面的规章制度，但在习惯上、现实生活中，人们并不按这些规范办事。表面上的行政法规约束不了现实中的官场逻辑，人们遵从领导个人的权威，人格权威大于机构权威和法律权威，领导者个人的言行、意志不受规章制度的限制。

建国以来，小规模的行政改革年年不断，大规模改革也有10多次，但是至今还没有出台一部“政府机构改革法”，也就谈不上“依法改革”了。令人难以想象的是，缺乏法制的改革怎么能改出依法行政的政府。例如，被迫下岗的干部如何安置，就缺乏相应的法律依据，如果依照《国家公务员法》进入政府的公务员，却不依法“出局”，那么公务员的合法权利又将如何维护？其次，设立和废除一个政府职能部门都应该经过严格的立法程序来确定，这样才能维护政府的权威性、政策的连续性。现在缺乏这样的改革法，导致改革本身无法可依。这种具有很大随意性的改革，不仅打击了公务员的士气，而且损害了政策的连续性。从建设社会主义市场经济的角度说，行政改革，实质上是调整政府与市场的关系。由于上层建筑最终受制于经济基础，调整政府职能及机构设置、运作方式是必然的选择，让市场来适应政府显然是不现实的，甚至会导致大的失误。如果说计划经济时代的行政体制改革始终未摆正政府与市场的位置，那么，改革开放以来的几次改革则是一次比一次有了突破。至于到底能否走出精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈，最佳的出路还是法制，机构编制必须立法，而且要依法办事，违法必究。政府的法制化程度关系到社会的法治化水平。我们寄希望于法治，即组织法定化、职能法定化、编制法定化、工作程序法定化。

第三，陈旧落后的官僚主义文化的影响阻碍了机构改革和公共管理的健康运作。

机构改革不仅是对权力结构和利益关系的调整，而且是一场深刻的思想革命和观念变革。没有观念的变革和思想的解放，就不可能有改革实践的飞跃，公共管理就不可能有效地发挥作用。文化观念因素对机构改革的影响是不可忽视的。在很长的一段时间内，如果一些陈旧的观念存在必然会对政府机构改革和公共管理产生不利影响。

官僚主义是世界性的问题，在中国则有更深厚的传统。无论是儒家推崇的“学而优则仕”，还是现在的“万般皆下品，唯有做官高”的官本位意识，都体现了一种官僚主义文化或“权力拜物教”。在“权力拜物教”的文化气氛下，要求进入党政机关的人员趋之若鹜，导致跑官、要官、卖官等官场腐败屡见不鲜。“权力拜物教”是导致官僚组织庞大、人员臃肿、鱼龙混杂的文化基因。

我国的高层领导人多次抨击党政机关的官僚主义。指责官僚主义者是“死官僚”，希望以群众运动的严厉形式整肃官僚主义。邓小平则希望以改革的方式来消除官僚主义。而无论是群众运动还是体制改革，都没有清除官僚主义的文化基因。在十五大报告中更严厉地抨击了官僚主义，他说道：“机构庞大、人员臃肿、官僚主义严重，直接阻碍改革的深入，影响党和群众的关系。”

第四，没有充分认识到中国政府机构改革的核心问题是权力问题。

美国现代政治学家诺顿·E.朗指出：各种行政管理机构由于其所处的政治环境的影响，都在不断地为政治生存而斗争。官僚们为维持其组织的生存，竞相向下属团体、立法机构、执行机构以及一般公众争夺有限的权力源泉。中外行政管理和实践一再证明：“行政管理的生命线就是权力”。这说明了行政权力之于行政管理不仅在诸因素中居于极为重要的地位，而且权力因素极容易被误解，“权力因素在理论上不受重视，而在实践中这又是一个最危险的”。总之，当代中国的政府改革的核心问题是国家行政权力的重新定位与划分问题。在我国政府的历次改革中，往往没有充分认识到这一问题，这是改革不彻底，没有取得应有效果的原因之一。事实上，不作一定政治权力的转移与调整，政府机构改革是很难取得实质性进展，获得长期稳定的社会效应。

政府职能转变，就是从重塑国家和社会间的权力关系的角度，实现政府逐步放权于社会，强化社会权力和自治能力，从而实现管理的高效。而政府职能问题又是行政改革的核心问题，它决定着机构的设置和人员的编制。

以上就是我国建国以来历次行政体制改革中存在的主要问题，当然，找到和发现问题不是我们的目的，我们的目的是在找到和发现问题以后，怎样针对这些问题来寻求解决和根治这些问题的方法，从而为我国的行政改革寻求良好的对策，使我国的行政改革能够顺利有序地开展下去。

三、新公共管理视角下我国行政改革的主要对策

从20世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效的传统公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息社会和知识社会的环境，其赖以建立的两大理论基础—威尔逊与古德诺的政治——行政二分论和韦伯的科层管理理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难，导致公众对政府能力失去信心。

正是在这样的历史背景下，80年代的英美两国产生了一种新的公共行政理论、管理模式—新公共管理，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是一场追求“三E”（Economy,EfficiencyandEffectiveness，即经济、效率和效益）目标的管理改革运动，是对传统的公共行政模式的一种根本性变革。

这次改革打破了传统理论和管理模式的束缚，尝试用新的理论对行政管理进行根本性或方向性调整，体现为从传统行政模式向新的行政模式的转换，被形象地称之为“政府重塑”、“治道变革”、“政府再造”等等。所以，必须学习和借鉴现代社会的先进管理思想和理念，依此来形成新的对策和思路，来促进和加快我国的行政改革。正如邓小平同志所讲的：“社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果，吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代化生产规律的先进经营方式、管理方法”。

我国是世界上最大的发展中国家，正在进行着举世瞩目的社会主义市场经济建设。我们应该积极认识和分析以市场化为导向的新公共管理思想对我国行政改革的借鉴和指导意义，主要是指将西方的新公共管理思想和我国的基本国情结合起来，从实际出发对我国的公共行政体制进行改革，逐步建立起具有新公共管理思想内涵和中国特色的公共管理新模式。

1.适应市场经济发展的需要，加快行政组织结构变革。

行政组织结构是行政组织各组成部门的关系形式，是多种结构有机结合形成的统一整体。科学合理的组织结构必须体现管理对象的要求并与管理环境相适应。我国原来的行政组织结构是依据传统的层级模式，在计划经济体制下形成的，随着社会主义市场经济体制的建立，为了与全球化、信息化相适应，必须对正在改革中的行政组织结构予以调整，建立与市场经济体制相适应的、新的行政组织结构，也就是说要加快行政组织结构的变革。

新公共管理模式非常注重政府内部管理的变化，包括普遍采用私营部门的管理方法，如分权、赋予管理者责任、推行绩效管理、解除管制等等，这些都带来了政府行政组织结构的变化，如扁平化、分散化等等。同时，新公共管理还特别强调行政管理的效率，而行政组织的改革作为政府管理制度的创新，其重要的目标就是通过克服行政机关中严重的官僚主义现象，提高行政工作的效率。

2.营造新型的以顾客为导向的公共行政文化。

新公共管理认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务，政府服务以顾客或市场为导向，只有顾客驱动的政府才能满足多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高。“市场不仅在私营部门存在，也在公共部门内部存在。当市场在公共部门出现时，我们通常称之为系统，如教育系统、职业训练系统、心理卫生系统，但它们都是市场，就同金融系统、银行系统和保健系统一样都是市场。如果我们把市场的导向思想应用到我们的公共系统上去，我们就能取得伟大的成就。”“顾客导向”的行政文化正是“市场导向”思想的体现。具体说来，就是通过调查，倾听顾客意见，建立明确的服务标准，向顾客做出承诺以及赋予顾客选择“卖主”的权利，以实现改善公共服务质量的目的。新公共管理改变了传统公共行政的政府与社会之间的关系，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负责任的企业家，公民则是其“顾客”或“客户”，拥有更多的选择权，有机会来评价政府工作效果。因此，“顾客驱动”机制，将是一个推动政府改善服务质量的良好机制。

我们党在很早就提出来人民公仆要有“为人民服务”的精神，公务员作为人民公仆，其天职是为人民服务，是维护人民的公共利益，并且应当以此为荣。由于受传统观念与现实的体制、观念等影响，形成了与现代社会不相符合的官僚行政文化，严重损伤与人民的感情，脱离了群众，也严重妨碍了社会主义市场经济的健康发展。

吸收先进的新公共管理思想，形成有中国特色的公共行政价值观。建设先进的行政文化的关键是树立先进的行政文化价值观。行政文化价值观作为行政文化的灵魂，是我国社会主义市场经济建设必不可少的组成部分，是广大公务员必须具备的品质，同时也是广大群众强烈渴望和深切呼唤的。

3.重新界定政府的角色与作用，切实转变政府的职能。

重新界定政府的角色和作用，这是政府对自身地位的重新审视和定位，即重新认识政府的职能和政府在社会生活中所扮演的角色。在传统观念中，政府是一个国家社会生活的权力中心，政府是全能的、无所不知的。政府理所当然扮演着社会管理者和控制者的角色。我国正处于计划经济向市场经济的转型时期，这是我国公共管理目前所处的最主要的国内环境。因此，在原来高度集中的计划经济体制下，我国在政府公共行政方面，长期奉行社会主义制度和计划管理体制必须对政治、经济、文化和社会生活都实行高度集中管理的指导思想，政府职能无限制地膨胀和社会职能极度地萎缩，政府包揽了一切社会事务，政府权力渗透到了社会生活的每一个角落。按小平同志的话说，就是政府管了许多“不该管、管不好、管不了”的事。事实证明这种全方位的政府管制导致了社会资源的浪费和效率的低下，同时也造成了社会生活的僵化和政府官员腐败。

要真正实现政府角色的界定和转换，简而言之，就是要还权于企业，还权于社会，还权于市场。即一是与企业合理分权，实行政企分开，来解决“不该管”的问题；二是与社会进行合理分权，培养和发展社会中介组织，形成政府权威组织、市场交换组织、社会中介组织三种相对独立而又相互支持的组织，来解决“管不好”的问题；三是政府内部的合理分权，自上而下，将部分行政审批权和社会事务管理权下放给地方政府和社会中介组织，建立行政审批服务中心，实行“小局大中心”的新型组织机构模式，来解决“管不了”的问题。政府行政改革就是要调整政府与社会的关系还权于社会，真正实现有能力、有效率的政府与充满生机和活力的社会的和谐与统一。

4.强化政府责任，建设服务型政府。

按照依法行政的要求，强化政府责任是当今世界行政改革潮流的几大趋势之一。政府责任是指在政府滥用权力以及没有履行或者没有很好地履行服务义务时所应承担的责任，主要包括道德责任、行政责任和法律责任。政府责任是公民监督政府并最终有效控制政府的重要手段，如果政府不需负责任，那么公民的监督和控制就失去了意义。在以往权力高度集中的行政体制下，政府权力与其责任严重脱节，甚至可以说严重失衡，往往是强调权力的配置而忽视追究责任，重视权力的行使而忽视承担责任。现阶段推行依法行政的关键，在于强化政府责任，使权力和责任挂钩。对责任制的建设，邓小平在1978年就曾指出，“在管理制度上，当前特别要注意加强责任制。现在，各地的企事业单位中，党和国家的各级机关中，一个很大的问题就是无人负责……所以急需建立严格的责任制，列宁说：“借口集体领导而无人负责，是最危险的祸害。”可见，邓小平将责任制作为体制改革的基本原则。所以，在现代民主法治社会，没有政府责任，行政权的运用就没有了制约，公民权地行使就没有了保障，违法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正得到推行，同时也就不可能把我们的政府建设成为真正全心全意为人民服务的政府——服务型政府。因为服务型政府是以“服务”为核心的，是致力于社会公正和社会发展的责任政府。