公民行政参与和信息公开启示

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20世纪80年代以来的发展表明：看一个政府的民主化程度，不仅要看其代议制的发展状况，更要看其行政民主化的发展状况和公民直接参与行政的程度。真正民主的公共行政是以公众的知情权为前提，以参与为主导，以监督为保障的现代政府治理模式。历史和现实都证明，如果没有公民参与，公共权力的运行就可能偏离社会公共目标，甚至导致公共权力的异化现象。公民行政参与和信息公开密切相关，信息公开是公民行政参与的当然要求和必要前提，没有信息公开，公民的行政参与也仅是一句空话。从管理学上看，通过积极、主动的信息公开，可以有效提升民众对政府管理的认同程度，扩大民众参与度，增加政府与民众行为取向的一致性。

一、公民参与是现代公共行政发展的大趋势

公民参与是现代民主政治制度下公民所具有的一种普遍性和广泛性的行为，也是现代民主的重要表征之一。在西方，参与被认为是公民传递其利益要求的渠道，是社会不满情绪的有效释放机制，是衡量政策是否合乎民意的晴雨表。公民参与既指政治参与，还包括行政参与。公民政治参与亦称“参与政治”或“民主参与”，一般认为是指公民通过合法途径和方式，对国家的政治构成、政治运作、政治决策、政治结果的关心、利益表达和施加影响的行为及过程。萨缪尔·亨廷顿和琼·纳尔逊认为，政治参与“是指平民试图影响政府决策的活动”。公民行政参与是公民政治参与的当然内容，亦称参与型行政或互动型行政，是指行政过程中的公民参与。当今社会，已由同构型相当高、变化缓慢的单元化社会转变成异质性相当高、变化快速的多元化社会，民主是公众的天然权力，世界民主运动的新趋势表现为公民作为国家权利主体要求全方位地参与国家事务的管理，直接表达自己的意愿。而并不仅仅满足于过去的选举权、罢免权、复决权等参政方式。在现代社会生活中，社会公众积极参与公共管理事务和活动已变得越来越重要，它已经成为公共管理的基本原则和方法。行政参与是民主宪政对新时期行政发展的特殊要求。政府行政，是政府行使权力或履行义务过程中的活动。行政机关实施行政管理的过程不仅是一个处理行政事务的过程，而且是一个影响公民权益的过程。公民行政参与对于公共利益的体现和政府治理绩效具有积极意义，是建立良性的公民与政府关系的重要渠道，有助于行政民主性的增强，可以有效提升行政与公民之间关系的和谐度，参与的广度和深度体现了一国公共行政民主化和有效性的程度。从现代行政法的角度来分析，行政相对人参与行政程序的重要意义就在于，行政相对人参与是程序公正的一个重要因素，可以保障行政相对人的合法权益，使行政权的行使更具有正当性，在一定程度上有利于行政法规、行政政策的施行。公民行政参与的宪法或行政法基础是公民的行政参与权。行政参与权即公民依法参与国家行政管理活动的权利，具体包括：直接参与管理权、了解权、听证权、行政监督权、行政协助权等。公民行政参与的途径通常包括两种形态：一是在具体的行政过程中的参与，二是通过自己信任的团体组织与行政机关一同处理公共事务，甚至直接取代行政机关来行使具体的公共行政职能。行政参与贯穿于行政过程的始终，一般情形下，凡是公共行政部门实施的影响公民权益的行政活动，公民都有权参与，较为突出的是公民参与有着天然民主亲和力的行政立法(此处的立法是广义上的，包括行政机关制定的行政法规、规章、规定等行政规范的行为)、行政决策领域以及具体的行政执法和监督领域。

公民行政参与的历史，可以追溯到英国普通法上的“自然公正原则”即“任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见”。不过，直到20世纪中后期，公众参与才被广泛应用于公共行政领域，甚至改变了公共行政的运作模式——由行政主导演变为公民参与主导。自上世纪70年代以来，世界范围内的公共行政改革普遍体现出市场化、分权化、民主化、放松规制等趋向，它以公共行政权力的下放和外放为主要方式，以充分调动市场的力量为主要手段，充分展示了公共行政发展的基本走向——民主行政。民主行政是一种开放型的公共行政管理模式。如果说行政分权与制衡是民主行政的必要形式，那么行政参与则是行政民主的真正内容。行政民主是行政机关与行政相对人之间的一种良性互动，要求为行政相对人参与行政管理过程提供更多机会。从西方政治实践看，新政府的产生，国家重大决策的出台，政府官员行为的评定，公民均可以一定的方式参与。在一些国家，公民参与已扩大到规制活动领域，例如在美国有“规制谈判”制度，听证权在行政规制谈判过程中具有重要的政治意义。在法国和英国，80年代出现了“公共质询”制度。民主行政是世界性潮流，目前，公民参与正在成为新时代全球性的公共管理改革的发展趋势。之所以如此，主要的背景是：第一，现代信息技术尤其是网络技术的发展和广泛应用为公民参与带来了前所未有的技术支持，有可能解决过去参与民主的“屋子装不下”的小国寡民问题。信息技术的发展及其在行政领域的应用，一方面为扩大行政民主创造了良好的条件。因为以互联网技术为重要基础的电子政务具有多中心、开放式的特征，一些非政府公共部门、私营机构、志愿者组织和专家组以及普通公众，都可以通过电子政务平台直接或者间接地参与政府决策和其他政府管理活动。同时，它对社会公众独立、自主、平等、参与等民主意识的启发与培养也有着不可忽视的功能。第二，在知识经济和信息时代的今天，伴随着非政府组织(NGO)的广泛兴起，世界大多数国家和地区公民社会异常发达和活跃。公民社会是指独立于国家但又受到法律保护的社会生活领域及与之相联的一系列社会价值或原则。公民社会与传统臣民社会的一个重要不同之处在于公民政治参与水平大大提高，从而有可能从根本上改变国家与社会、政府与公民的关系。公民社会的核心要素是各种非政府组织。从20世纪后半期开始，民间非营利、非政府组织以惊人的速度蓬勃兴起，形成了一场全球性的“结社革命”，无论是发达国家还是发展中国家，非政府组织的发展都非常迅速。随着公共管理实践正由传统的政府为本位的政府统治型向以社会本位的社会治理型转变，非政府组织在各国社会事务管理中地位和作用日显重要，公民开始越来越多地借助于自己信任的团体组织，进入公共政策制定、执行以及社区公共事务的管理过程。长期以来，公民参与以个人的参与为主，缺少社会层面大规模的组织参与。实际上，组织参与的影响更大，毕竟单个人的力量给国家权力形成的压力不如个人的联合。第三，现代国家，政府行政的职能不再局限于消极保障人民不受国家的过度侵害之自由的“夜警国家”，而在于要求国家相应地转向为公民谋取各种福利，提高生活质量的“福利国家”。这种性质的国家职能的实现必须接受公民的参与，听取他们的意见，获得他们的信息与信任。因为缺乏公民广泛参与的公共权力，很难从根本上解决服务动力不足的问题，也很难从根本上对政府的服务质量形成有效的监督机制。因此，参与行政也是实现国家职能的需要。

二、信息公开程度低是影响我国公民行政参与的重要因素

(一)信息公开是公民行政参与的当然要求和必要前提

政府信息公开，是指政府机构通过多种方式公开其政务活动，公开有利于公民实现其权利的信息资源，允许用户通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等形式，依法利用各级政府部门所控制的信息。政府信息公开是人民主权的内在要求，是现代政府的一项职责和义务。政府信息公开的实质，从政府角度而言，就是提供信息服务；从公民的角度而言，就是实现其知情权利。政府信息公开是现代法治国家确认并从法律上接济“知的权利”(知情权、信息权)的结果。信息公开法律制度是基于公民享有知情权而建立的，信息公开制度是对知情权的具体化。在国外，政府信息公开不仅是一项法律、一项制度，更是一项基本的原则。

公民行政参与与信息公开密切相关。一方面，从行政程序上讲，如果没有参与，公开充其量只是让行政相对人知晓而已，行政相对人还只是“可知而不可为”，其民主权利依然无法真正实现。另一方面，公开政府信息，是实现公民行政参与的必要途径，是公民行政参与权利落实的必然要求。同时，它也是行政合同、行政奖励、行政给付等新型行政方式运用的前提和基础。没有政府信息公开，不可能有公民参与，什么事情都“暗箱操作”，公民想参与也很难。美国司法部长克拉克说过：“没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。”参与的前提是了解，公民只有在充分、确实了解政府活动的基础上才能有的放矢，有效参与国家和社会事务的管理，使自己的主体地位得到彰显，使自身的利益得到维护和增进。无论是为了有效地参与行政管理，还是为了保护自己的合法权益，公民都需要了解行政机关的情况，特别是行政机关内部规章制度的信息和涉及本人切身利益的资料。而公民对政府的了解程度以及参与行政的程度，在很大程度上则取决于政府公开化的程度。因为政府掌握着主要信息传播渠道并基本垄断信息来源，公民很大程度上只能获得经过过滤和处理的信息，这必然在一定程度上限制了公民的认知和判断。政府信息的客观、公正以及尽可能充分地公开可以帮助公民对行使行政权的整个过程予以全面监督和客观评判，化解公共利益与公民利益的冲突，同时更有助于与公民进行对话，做出价值偏好性的选择，激发公民积极参与行政的热情。

(二)信息公开不够制约公民行政参与在我国的发展

虽然这些年来我国公众行政参与有了长足的发展和进步，但是就整体上来说，现阶段我国公民行政参与远未适应公共管理发展的客观需要，具体表现在以下几方面：公民参与的必要性还远未能达成共识；真正出于自主意识自愿参与的公民参与率低，且现有的公民参与行为具有随大流的从众性；公民行政参与的广度和程度均有限，公众参与的效果几乎完全取决于掌握公共管理权限的主政者的价值取向和综合素质；公众参与的机制不够完善，还缺乏公众参与的制度化，即程序化、组织化和法定化，公民参与往往流于形式；公民参与的能力不足等。从目前参与的特点来看，社会性或问题性参与居多，高层次的政治参与较少；动员性参与较多，自主性参与较少；手段性参与多，目标性参与少；行政决策过程参与较少，行政实施过程参与较多。当代公民的民主参与存在着诸多障碍，马塞·哈尔指出公民缺乏教育、公民冷漠以及公民与代表之间的断裂是阻碍民主参与的三大障碍。而对于当代中国的国情而言，公民行政参与的困境除了来自一些社会条件的限制，比如经济、文化发展水平相对滞后，公民参与物质条件差；我国公民社会的发展尚处于萌芽状态之下，自治组织程度低；公民文化缺失，公民缺少正确的政治主体意识和当家作主的参与意识等，在很大程度上则是由于制度、法律保障的严重不足，其中就包括政府信息公开法律制度的缺失。目前阻碍公民行政参与的重要因素之一是公民与政府之间的信息不对称，导致公民与政府间缺乏信任。公民参与应当是在信息公开基础上的自愿参与。笔者认为，就政府方面来看，政府信息公开不够是造成我国公民行政参与不足的一个重要原因。

在我国，政府信息公开的实践始于政务公开。自1978年经济体制改革与经济开放以来，中国社会整体日趋开放。伴随政务公开在我国全面展开，行政公开和行政参与的理念正在逐渐渗透到我国立法、司法和行政实践之中，政务公开已经成为各级政府提高行政管理水平、改善服务的重要内容。近些年来，我国社会基层普遍实行了以公开办事制度为重点的政务公开、村务公开、检务公开、警务公开、审务公开等。政府信息公开是政务公开的核心内容。中央政府部门和地方党政机关在政府信息公开工作中相继开展了不少成功的实践，出台了一系列法规文件，并在实践中积累了有益的经验。资料显示，到2005年12月全国已累计有28个不同层级的地方政府制定了政府信息公开方面的规定，还有不少地方政府正在制定过程之中，如浙江省、陕西省等。实践中已经或正在推行政府信息公开的具体做法也很多，如新闻发言人制、听证制、公示制、通知制等等。但是，就总体上而言，政府信息公开情况并不尽如人意。目前存在的问题主要是：(1)绝大多数地方对政府信息公开的要求还处于政策层面，信息公开程度不高。实际上，政府及其工作部门所掌握的信息只有一小部分向社会公众公开，绝大部分都是普通人一辈子都看不到的东西。有关资料表明，政府信息中的80％尚处于非公开状态。(2)信息公开的随意性较大，缺乏连续性，赶场、走形式问题较为严重。有些地方政府网站或政务公开栏，全是“政策法规”、“办事程序”等，甚至用“会议通知”、“报纸摘要”来充数，即使公开了一些“财务支出”、“重点事项”等，也是无关痛痒的部分，对老百姓极为关注的重点、热点问题，则一概回避。(3)信息公开多以行政权力为主导，而不是以信息权利需求为主导。想公开什么就公开什么，想啥时公开就啥时公开，行政部门和主管部门执掌着信息公开的主动权，广大人民群众只是政务信息公开的被动接受者。(4)信息公开的渠道单一、单向、质量不高，适用信息不多。多数地方和部门的信息公开只是事务性、程序性的公开，办事结果的公开多，办事过程、决策程序的公开少；事后公开多，事前、事中公开少；无关痛痒的内容公开多，民众真正关心的信息公开少。不少地方的信息公开是单向公开，没有与群众建立起互动关系。公开栏上不见监督电话，政府网站上不设回复信箱，群众对公开内容有意见没法提。(5)公开与保密的关系难以把握。由国家保密局完成的一份调研材料称，现阶段政务信息公开与保密存在三大问题：一是信息公开范围窄但保密范围偏宽；二是有的部门具体保密范围修订不及时，一些明显不属于国家秘密信息，仍然在保密；三是在执行具体保密范围时，随意扩大范围，把不应当确定的事项确定为国家秘密。(6)获取信息代价较高，甚至出现行政信息商业化现象。(7)信息公开各自为政，政府各部门间缺少一个主管和协调的机构。

目前我国在推行政府信息公开的道路上，面临三大潜在阻力。第一，政府部门体制尚未完全理顺。部门割据、个人利益至上，现在不光是不愿意透露给公众，就是部门之间的信息都达不到有效的沟通。政府信息资源的公开实质上是利益的共享与转移，公开必然触及一些人的利益，理所当然会遭到一些人的反对或抵制，包括公开地反对和消极怠工式的反对。第二，存在惯性问题。政府信息公开之所以在现实的操作中不尽如人意，原因或许出自具体的工作人员，也或许是传统行政的惯性和惰性使然。再好的制度也要靠人来执行。政府信息公开是一种观念的革命。过去，在我们习惯的经验和思路中，政府是管理者，而百姓、企业及与政府相对的整个社会则是被管理者。“民可使由之，不可使知之”的封建观念根深蒂固，被管的人自然没资格要求了解更多的信息。这种观念的转变不是短时期就能够完成的，甚至不能依靠政府官员自觉的行为。第三，信息公开是需要成本的。实施政府信息公开并不是没有成本的一项制度，信息的保存需要成本，为民众提供信息也需要成本。公共阅览地点的设立、相关设备的配置、市政府公报的发行等等，都需有政府的投入。没有这种投入，政府信息工作还是形同虚设，无法实现。

三、推进政府信息公开工作，扩大公民有序行政参与

(一)树立现代行政理念，强化信息公开观念，培育公共部门的透明文化

“公民为顾客”、“顾客至上”、“向市民交代”等服务行政的理念是现代行政法治社会的主流价值观，也是政府信息公开制度赖以维持的思想基础。公民重视“信息公开”，事实上是对自身权利的觉醒和争取；政府重视“信息公开”，则是对自身角色的准确定位和对公民权利的尊重。公开本身不是目的，而只是一种手段和形式，通过公开，促进民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，推进民主与法制建设，维护私人的合法权益和公共利益，这应是公开的出发点和最终归宿。在我国，政府信息公开工作具体主要靠政府机关来推动。在推进政府信息公开的过程中，需要各级政府始终把转变观念放在重要位置，树立服务行政观念，将官本位、政府本位、权力本位的管理理念转变为公民本位、社会本位、市场本位的治理理念，着力建设透明文化，才能谈得上真实有效的信息公开问题。主要包括以下两个方面：一是破除恩赐观念，树立服务意识，必须认识到政府信息公开是自己应当作为的份内之事。二是应当让透明成为一种行政惯性，抛开应付式的政策观念，加强透明文化意识。

(二)建立信息公开的外部监督机制。为促使行政机关切实履行信息公开的义务，除了政府信息公开主管机构或主管官员应对各部门进行定期或不定期的检查外，一方面有必要通过立法设立外部监督机制。其中，通过《监督法》的制定，明确规定人大对行政机关的监督程序与机制可以实现对行政公开的有效监督；通过《新闻法》的制定，对记者的采访权予以明确保障，可以间接地促使官方信息的公开，从而使公民的知情权得以实现。另一方面，信息公开也要建立责任追究机制，可通过社会监督，把群众对公开内容是否满意，列入政府部门及其领导班子工作评议，每年进行考核评议，对不认真推行信息公开制度和在信息公开中弄虚作假、侵犯群众民主权利、对群众反映的问题不及时查处的，追究有关人员责任。

(三)制定一部有关信息公开的法律。政府信息公开不是一种简单的办事制度，需要通过法律把它作为一个法定的义务。根据制度经济学观点和现代法治理念，法律环境和制度平台的缺失直接使政府信息公开工作处于无本之木、无源之水的境地。政府信息公开必须纳入法治的轨道，以法律制度作为其运行的保障，否则信息公开就可能流为空谈。制定信息公开法，规制政府信息公开活动，这是世界上许多国家通行的做法。世界上第一部现代意义上的信息公开方面的法规是1967年美国颁布的《信息自由法》。到目前为止，世界上已经有近50个国家制定了信息公开法。在全球化的影响下，制定信息公开法已经成为世界性潮流。到目前为止，我国政府信息公开仅限于地方政府层面，尚无全国统一的相关法规，同时，现有法律关于信息公开的具体规定很零星，分散在《档案法》、《保密法》、《反不正当竞争法》、《统计法》等有关法律、法规之中。由于政府信息公开缺少法律上的保障，使得人民无法有效地实施权利，而行政机关又可以以没有义务为由而拒绝公开。目前，《政府信息公开条例》已被列为国务院2006年一类立法计划，走上了立法轨道。但政府信息公开仅有条例还是不够的，纵观世界各国的政府信息公开立法，几乎无不以法律的形式出现，行政法规层次上的规范只能是一种过渡，鉴于目前政府对政府信息资源供给的独占性和信息的人为限制，应尽快制定一部统一的政府信息公开法律。

(四)加快政府信息化建设步伐，创新公开形式。一项有效的政府公开规定应采取多种方式来公开相关信息，以方便不同群体获得相对平等的服务。一般而言，公开方式包括诸如政府公报、新闻会、新闻媒介、信息栏、政府网站以及设立专门的信息服务中心等。现代信息技术的发展为政府信息公开提供了相对便捷的途径。从上世纪末起，我国就开始大规模推动政府上网，1999年被称为“政府上网年”。至今，从中央各部委到县级以上政府，全国各级政府门户网站已有上万家。与西方发达国家一些政府网站相比，我国各级政府网站间的互联互通程度、服务功能和互动性等方面还有待改进。政府网站已经成为当今信息公开的新的经济、快捷而有效的方式。网上信息公开成本低、内容全、获取方便，并且具有互动性，具有巨大的优势，代表着信息公开的未来发展趋势，其地位和作用越来越重要。

(五)从组织上落实政府信息公开的工作。任何一项工作的顺利开展都依赖一个组织机构，政府信息公开工作也不例外。没有专门的人，没有固定的职位，政府信息公开也是做不好的。西方许多国家在政府信息公开化方面设立有“首席信息官”和“信息公开委员会”。“首席信息官”相对独立，担负整合信息资源，监督政府进行信息公开任务。“信息公开委员会”是为公众提供更多救济途径而设立的一个非常设性合议制机构。政府各部门的“首席信息官”都是委员会的委员，另一些则由有威望的专家、学者担任，全都是兼职。

(六)完善有关保密的法律法规。修改有关保密的法律法规，其目的在于科学界定公开与保密之间的关系，协调公开和保密之间有可能存在的冲突和矛盾。信息公开要受到现行法律法规(如保密法)的限制和政府权衡利益时自由裁量权的限制。行政自由裁量权是“决策者所拥有的机动行为的机会。”(《布莱克维尔政治学百科全书》P216)。现行的《保密法》在诸如确定密级、解密、泄密处罚、救济机制等一些重要的制度设置上已远远落后于实际发展的需要，奖励措施和严格的法律责任也使得行政机关对某一具体信息可能更倾向于保密事项。另外，我国《档案法》原则规定国家档案保存30年后才允许向社会开放，这实际上限制了政府信息公开。建立政府信息公开法律制度，完善配套制度的建设是十分必要的。这就需要有关部门对保密法、档案法做出相应修改。从目前来讲，制定专门的信息公开法，仍然须待时日，但是，作为一种替代，通过修改保密法等法律来保证公民的知情权，应是一个现实的选择。

(七)建立行政机关会议信息公开制度，明确划定必须公开和豁免公开的政府会议信息。在政府信息中，会议信息是其重要组成部分。行政机关会议信息公开制度主要包括以下内容：举行公开会议的适用范围；会议公开的内容；举行公开会议的程序、说明会议不公开的理由；司法机关的审查。