公共支出的驱动与约束

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随着凯恩斯主义的出现和人们对政府角色认识的新变化,公共支出膨胀成为一个普遍的现象。自1995年以来,我国公共支出占GDP的比重处于上升趋势,但与其他国家相比,仍然偏低。公共支出规模涉及公共财政基本职能的实现,其增长是个缓慢的过程,受许多现实因素的影响和制约,对这个问题的研究有着重要的理论和现实意义。

一、文献回顾

公共支出规模研究得到经济学家越来越多的关注。本文所指的公共支出为公共财政支出,即政府执行其职能的成本。

从国外看,大部分学者将公共支出规模增长归因于需求面因素,即人们对政府提供的公共服务的需求,如Musgrave(1966)、Peacock&Wiseman(1967)、Mueller(1989)、Dao(1995)等。随着公共选择学派的兴起,人们研究的视野逐渐开阔,不仅考虑需求面因素,同时融入供给面因素和政治面因素。供给面因素强调公共支出能力尤其是政府税收能力对公共部门规模的影响,如Kau&Rubin(2002)、Kenny&Winer(2001),Tridimas&Winer(2005);政治面因素强调不同的政府结构如官僚主义(Niskanen,1971;Oates,1985)、民主制度(Boix,2001;Lott&Kenny,1999;Mueller&Stratmann,2003)等。这些研究对解释公共支出规模增长提供了新的理论上的洞察力。

这些研究都不是针对中国情况进行的,且大部分研究暗含年度平衡预算的假定,没有考虑政府债务的存在。另一方面,政治面因素与需求面因素本质上是一样的。与发达国家成熟的政治制度不同,我国是一个在摸索中、追赶中前进的社会主义国家,公共决策的作出首先是视现实经济发展需要而定,官僚主义等政治影响的确存在,但终究受制于现实需要,并作用于现实经济。因此,就我国目前的情况,将政治面因素分离出来是多余的。由此,公共支出规模增长的影响因素可以归为两个层面,即需求面和供给面,需求面因素驱动公共支出规模正向增长,供给面因素则对公共支出规模形成制约。

如此,在我国有关公共支出规模增长的研究中,大部分只能归为需求层面的研究,如牛增福(1998)、王雍君(2000)、杨继和刘柯杰(2002)、汤玉刚(2006)等,且由于统计口径不同,结论也不统一。赵志耘(1998)、常世旺和韩仁月(2008)虽然指出公共支出能力即收入是制约公共支出规模的关键因素之一,但这个结论比较模糊,没有进一步分离收入来源,也未考虑政府赤字。本文在借鉴国内外学者研究成果的基础上,考虑政府的举债能力,从需求和供给两方面进行分析。

二、公共支出增长的驱动与制约:理论和假设检验

根据已有的研究和对中国现实的考察,本文总结了几类决定公共支出规模变动的可能因素,包括城乡差距、城市化、市场化、对外开放和人口规模,还包括影响税收能力的就业、代表征税方便程度的交通、政府举债能力等供给面因素。

增长的政治压力与现代工业社会发展相伴,由此带来公共部门的膨胀(AdolphWagner,1883)。工业化会带来贫富差距拉大的负面影响,而随着社会的进步,人们的观念发生变化,对政府消除工业化带来的贫富差距现象的需求更迫切。因此,收入差距是影响公共支出规模的一个十分重要的因素。Wildaysky(1985)就认为越平等的国家,公共支出规模越大,降低公共支出规模可能会带来社会的更大不平等;Lott&Kenny(1999)、Mueller&Stratmann(2003)认为低收入人群权力增加导致了民主制度成熟国家公共部门的扩张的观点本质上与Wildaysky研究结论是一致的。本文用城乡收入差距来表示收入不平等现象,并预计城乡收入差距与公共支出规模之间呈反向关系。

本文的第二个猜想是公共支出规模可能随着城市化率的提高而扩大。这里城市化指的是城镇人口占总人口的比重。随着工业化的推进,大量的农村人口向城市转移,农业人口比重逐年减少,1952年农村人口占88%,到2008年,已经下降到54%,这意味着半个多世纪里大约4.4亿农村人口通过流动或就地城市化的途径转变为城市人口,2008年城市人口达60667万人。城市化进程提高了城市人口密度,增加了城市基础设施需要,也改变了传统的保障机制,越来越多的人被纳入到由国家和社会提供的保障网路中,从而公共支出尤其是转移支付和健康方面的支出增加(Tussing&Henning,1974)。

市场化改革增加了对公共品的需求。1978年以来的市场化改革,是30年来我国经济高速增长和发展的关键因素,2008年我国非国有经济在工业总产值中的比重约为72%,市场化程度大大提升。另一方面,市场不是万能的,诸如在公共产品、外部性、垄断和经济稳定等问题上表现出的“失灵”需要公共支出来解决,政府与市场存在互补关系。从国际上看,发达国家的公共支出规模远高于发展中国家。因此,市场化程度可能与公共支出规模呈正向关系。

一国经济的开放程度会影响公共支出规模。一般情况下,开放可能是不稳定的因素之一,一个国家越开放,越容易受到外部的冲击,如输入型通货膨胀、失业甚至经济金融危机等,这就要求政府增加公共支出消除开放对生产、就业和消费等方面的消极影响(Lewis-Beck&Rice,1985)。但是,开放也可能带来负效应,如阳光工程便于规范政府行为,外商进入要求政府提高工作效率等。在封闭条件下,政府可能有更多的干预行为,如国有企业、价格控制、贸易壁垒等,而在开放条件下,政府干预范围明显缩小(Garen&Trask,2005),这可能减少公共支出。因此,开放和公共支出规模的关系十分复杂,很难确定二者是正向还是负向关系。

本文还考虑了人口因素。Borcherding(1985)认为人口统计变量是影响公共支出规模增长的一个重要因素。一般来说,人口越多,对公共品的需求越大,公共支出规模越大。1978年我国人口96259万人,到2008年人口已达132802万人,增长了1.4倍,从理论上说应正向拉动了公共支出规模增长。

公共支出是靠税收来支撑的,对于供给面因素,首先考虑的应是税收能力。税收能力的提高是公共部门支出和结构的决定因素(Ward,1982;Ferris&West,1996;Becker&Mulligan,1998;Kenny&Winer,2001)。根据Kau&Rubin(2002)的分析,税收是由征税成本决定的。当征税成本减少时,税收增加,公共支出正增长,相反公共支出负增长。由于税收对个人而言属于劣等品,个人常常通过各种方式回避征税,因此,征税成本受政府扩大潜在税基的能力和税收规避成本的影响(Meltzer&Richard,1981)。我国存在严重的二元经济,农村劳动力供给无限弹性,改革开放后,大量劳动力从农业中解放出来,或女性由家庭主妇走向劳动力市场,由不易测度的生产力变为易测度的生产力,扩大了潜在税基。另外,公共交通状况的改善便利了出行,降低了征税成本。因此,本文猜想就业的增长和交通状况的改善应与公共支出正相关,二者有助于增强税收能力。

此外,考虑到公共收入中除了税收,还有部分是政府借债,因此,政府举债能力也是影响公共支出规模增长的重要因素,本文将政府举债能力作为控制变量。

三、实证分析

Bergstrom&Goodman(1973)曾采用Cobb-Douglas生产函数构造公共支出规模模型,本文借鉴前人方法,构造模型如下:

lngt=?琢0+?琢1lndift+?琢2lnnt+?琢3lnopt+?琢4lnubt+?琢5rdeft+?琢6lnlt+?琢7lnrdt+?琢8lnmkt+u1t

其中,ln表示取自然对数,g是公共支出规模,用预算内财政支出占GDP百分比来表示;?琢0是常数项;dif表示城乡实际收入差距,是城乡居民实际可支配收入间的差,以1978年为不变价格;n是年末总人口;op代表开放程度,以出口和进口总和占GDP比重来表示;ub代表城市化率,用城镇人口占总人口的比重来表示;rdef表示政府的举债能力,用财政赤字占GDP的比重来表示;表示税收能力的指标有就业规模l和代表征税方便程度的交通状况rd,rd用标准道路里程来表示;mk表示市场化程度,用非国有经济占工业总产值的比重来表示;u1表示误差项;t是年份。

考虑到城市化可能受公共支出、农村居民收入状况和前一年城市化水平的影响,以及就业状况可能受公共支出、工资影响,本文还构造了另两个方程:

所谓城市化主要指农业人口转为城市人口,影响城市化的第一个因素是农村居民实际纯收入,用fi表示。在我国,由于公共品供给非均等化,重城市,轻农村,加上城镇化战略的引导,农村居民收入高意味着将有更多的人有经济实力移居城市或就地城镇化。城市化还受公共支出影响,财政倾斜为城市提供了更多的公共服务,吸引了更多的人移居城市。城市化是个累积的过程,受前一年城市化水平的影响并带有明显的趋势,因此在方程中添加了城市化的一阶滞后项和趋势项。关于就业规模l,首先受工资影响,一般情况下,与工资呈正向变动,工资wg,用历年平均工资实际值来表示;公共支出g可能通过相机抉择的宏观调控影响劳动力供给l。u2和u3均表示误差项。

本文使用的是1978年~2008年时间序列数据,数据来源于中国统计年鉴和新中国55年统计资料汇编(2005),每个变量的观察值均为31,用三阶段最小二乘法进行估计,结果如下(括号里为Z统计量):

lng=211.259+0.192lndif-23.779lnn-0.416lnop+4.5lnub+

(6.5)(1.7)(-5.38)(-2.3)(7.01)

5.7rdef+4.454lnl+0.273lnrd+0.27lnmk

(5.46)(3.36)(0.53)(0.59)

R2=0.95

lnub=-13.345+0.025lng+0.048lnfi+0.692lnub-1+0.007t

(-2.63)(2.37)(2.05)(7.76)(2.64)

R2=0.998

lnl=10.469-0.389lng+0.237lnwg

(79.09)(-13.14)(19.98)

R2=0.96

估计结果显示,人口规模与公共支出规模呈反向关系,人口每增长1%,公共支出规模相对缩小23.779%,这与前面的理论假设相反,说明我国的公共支出并未因人口增长的需求而扩大,这符合我国公共支出严重偏向城市、忽略农村,而农村人口又占很大比重的现实;开放程度与公共支出规模呈反向关系,开放程度扩大1%,公共支出规模缩小0.416%,说明在开放的过程中,我国政府积极适应国际化要求,增进了工作效率,同时压缩了政府作为市场微观经济主体直接参与市场化运作的规模;城乡差距与公共支出规模呈正向关系,城乡差距拉大1%,公共支出规模扩大0.192%,这与前面的理论和假设检验相反,说明目前为止我国政府部门对城乡差距重视不足,这与我国政府还未从经济建设型政府角色中转变出来的现实有关;城市化与公共支出规模呈正向关系,城市化规模扩张1%,公共支出规模扩大4.5%,说明城市人口的增加确实引起了基础设施、社会保障等公共品需求的增加;市场化程度与公共支出规模呈正向关系,市场化程度增加1%,公共支出规模扩大0.27%,说明市场化带来的垄断、外部性和各种社会问题增加了对政府公共服务的需求,但在统计上不显著;交通状况改善便于政府征税,但在统计上影响不显著;需要重点指出的是供给面的就业因素,就业提高1%,公共支出规模提高4.454%,就业规模的增长,增强了税收能力,对公共支出有正向影响,可见,税收供给能力的提高是公共支出规模增长的一个重要因素。

本文主要目的是考察公共支出的驱动与制约因素,为节约篇幅,只对公共支出模型估计的可信性进行检验,这可以通过lng的拟合值和实际值的比较反映出来。从图1可以看出,模型拟合效果较好。

除了交通状况和市场化程度外,其他因素对公共支出规模增长有显著影响。首先,税收供给能力的提高是公共支出规模增长的关键因素,从表中可以看出,改革开放以来,就业增长带动公共支出规模增长267%;人口增长,反而使公共支出规模缩小了7倍以上,这可能是受制于税收能力,政府无力负担所有人的公共服务需求;再看对外开放因素,1978年,进出口总额只占GDP的9.7%,2008年遭遇次贷危机,也接近60%,对外开放扩大使公共支出规模缩小61.6%;城市化驱动公共支出规模增长414%;城乡收入差距也是驱动公共支出规模增长的重要因素,1978年城乡收入差距是2.57倍,2008年扩大到3.31倍,驱动公共支出规模扩大48.8%。

四、结论

本文从理论上探讨了我国公共支出规模的驱动与制约因素,然后从实证上进行了检验。本文的结论是:控制政府举债能力这一变量,就业增长是公共支出规模增长的重要因素,如农村剩余劳动力和女性走向劳动力市场,将不可测度的生产力变为可测度的生产力,扩大了潜在税基;交通状况的改善便于征税,但其对公共支出规模增长的正向作用在统计上不显著;人口、对外开放二因素与公共支出规模负向变动;市场化程度提高、城市化规模扩大和城乡差距拉大是驱动公共支出规模正增长的重要变量。这个结论也表明,公共支出规模增长受制于公共支出能力即收入来源,举债是透支未来收入,税收能力才是公共支出的保障,因此,本文的结论在政策上的体现,就是强调要扩大公共支出规模首先要提升就业率;其次,让全民共享改革成果,而不是以扩大城乡差距、加重社会不平等为代价片面发展城市,加大未来的经济发展风险和社会治理成本从而引发的更大规模的公共支出需求。公共支出规模的提高不仅要注重“开源”,增加就业,短期内更要注重“节流”,调整公共支出结构,提高支出效率。

本文的结论建立在需求和供给两方面因素的整合上,采用三阶段最小二乘法,这有别于一般从需求单层面的模型分析。限于数据和时间周期,本文没有采用分阶段分析,也没有将预算外支出纳入进去,这是本文未来的改进方向。