透视公共服务型政府模式路径

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摘要：十七届五中全会报告指出，加强农村基层基础设施建设和公共服务，逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，推进基本公共服务均等化，建设服务型政府，是当前的一个主攻方向。目前我国政府仍存在公共服务投入过少、供给总量不足、效率不高，不到位、公共服务在地区、比例上失衡和公共政策能力缺陷等问题，这种问题在社会不断进步发展的今天下就会愈加突出。特别在基层政府中，由于它最为直接地与公民相连，亟须改善的要求显得尤为迫切。我国各基层政府不尽相同，各地经济政治人文素养状况差异又较大，特色明显，如何为基层政府选择合理的公共服务型模式并为之构思筑建已成为当前重要的课题。

关键词：公共服务；基层政府；公共服务型模式

基层政府公共服务能力，特指县及乡镇政府在特定的地方环境和制度条件下，通过获取、配置与整合各种有形和无形的资源而形成独特的组织行为模式，并最终提供给当地社会所需要的公共产品与服务，以及制定恰当的公共政策并执行各种政策的能力。我国社会转型的步伐不断加快，广大居民在公共服务上的潜在需求正在全面快速转变为现实需求,如何提高基层政府公共服务能力已成为各界关注的热点和难点问题,而这一难题的破解无疑会对促进社会主义新农村建设，推进基层经济社会的全面发展，具有十分重大的战略意义。在此，我们从理论和实践两个层面展开“基层公共服务型政府模式的构建路径”这一话题。

一、国内外学者对基层公共服务型政府模式的探索与理论

从主观方面来讲，公共服务型政府是众多研究政府和社会的学者毕生的理想和追求；从客观方面来讲，现代公共服务型政府的建立同样需要得到思路的指引和理论的支撑。19世纪，卢梭在他的《社会契约论》中提到了政府所扮演的角色问题。他坚信，一个理想的社会建立于人与人之间而非人与政府之间的契约关系，政府的权力来自被统治者的认可。卢梭认为，一个完美的社会是为人民的“公共意志”（公意）所控制的，他建议由公民团体组成的代议机构作为立法者，通过讨论来产生公共意志。在《社会契约论》一书中，他表明了国家应保持较小的规模，把更多的权利留给人民，让政府更有效率的立场。人民应该在政府中承担活跃的角色。人民根据个人意志投票产生公共意志。可以说，这是公共服务型政府理论的雏形。在涉及相关基层公共服务型政府内容的公共选择理论中，作为该理论创始及完善者,代表人物之一的布坎南（JamesM.Buchanan）也发表了很多具有影响性的学说，比如他的《俱乐部经济理论》就构成公共选择理论中的一个重要的组成部分——地方公共决策中的以足投票理论。布坎南把经济学与政府学结合起来，从而得出公众所需的公共服务得到最大满足是政府实现服务效益最大化的一个首要条件的结论。由于政府自身也存在着追求利益最大化的行径，所以政府或者说官员们的利益的追逐是一个重要影响因素。针对现实状况，为此，公共选择学派提供了两种改革思路：一是市场化改革，二是宪法制度改革。他们认为，政府的成效应同成本收益挂钩即要向市场化的目标迈进；同时规则是共同意志的结果，所有制度包括由公众产生的政府都应遵从为公共服务的理念，必要时要推翻之前的所有不适宜的规章制度；此外还明确了中央与基层政府的任务、职责与权限。该理论创新了关于基层公共服务型政府的学说，但同样也存在着缺陷。一是该理论的可行性的问题。公共选择理论特别强调明晰产权，以防造成资源的浪费与挥霍。但对公共物品和公共服务来讲，要明晰产权却是一件难事，因为公共物品和服务本身就具有公共性；二是普适性的问题。在市场机制不成熟的地区中，要达到完全市场化几乎变得不可能。在我国，由人口众多、地大等特殊国情决定而产生的公共服务型政府模式更多地体现了要侧重基层政府发展这一特点。中国人民大学张康之教授是在我国最早提出“服务型政府”概念的学者，提出了“引导型政府职能模式”的理论，他指出，而今农村的意识形态不再对基层政权提供像以往的激励和激情了，由此带来的是政府官员的人格的世俗化、感召力下降，以及政府的社会动员能力的下降的问题。如果是政府主导型的制度供给方式，政府社会动员能力的下降就可能导致制度失败。政府在此只能够承担引导型的职能而非供给型。结合我国国情，这能给我国基层公共服务型政府的构建提供新思路。

二、我国基层公共服务型政府构建的困境及其影响因素

从总体上来看，我国现阶段，基层政府总体服务能力不断得到发展和加强。但依然存在如下问题：

(一）公共服务投资动力不足，总量过少,供需失衡

农村地区底子薄弱、基础差，公共物品和公共服务欠缺，广大基层如县乡镇政府普遍存在着资金不足的问题，它们严重依赖着转移支付。现阶段,我国政府间公共服务供给职责没有明确划分,基层政府财力与事权不对称,县乡财政困难,很难有财力用于公共服务建设。加上基层政府对公共服务这一观念意识较为淡薄，他们更愿意把资金放在引进外商、发展经济上，缺乏一种公共服务投资的动力，在公共服务总量上就显得捉襟见肘；此外，在公共服务的有限投资上，还存在着比例失衡现象。比如当地政府为了追求当地的建筑外观美感或为了应付上级要求的“实在政绩”的存在，不惜花最多的资金在建筑工程上而忽略了当地居民实际的公共服务需求，从而导致软公共服务的缺失。处在基层的乡镇政府面临上级巨大压力,却缺少来自下面自身服务对象的压力，致使公共服务与需求出现不对口并越来越成为一个突出问题。

（二）公共服务不到位，政策能力缺陷，缺乏有效评估监督

基层政府除了面临资金不足等问题外，一般还存在着人力资源不足问题，提供公共服务的主体过于单一，这就大大制约了基层政府公共服务能力的发挥,这一点在公共政策的制定上尤为明显，从而导致公共服务不到位现象的产生。安徽某县公共厕所遍布，但当地居民却反映由此而造成的公厕收费问题，这种有失偏颇的公共服务显然是缺乏正确科学的公共服务政策而导致公共产品供给结构不合理的结果，它是与真正公共服务型的基层政府的构建相悖的。而在大多数基层政府中，监管体系不完善，监管力度不足，在公共服务实施与反馈上会有欠缺，缺乏较为完备的公共服务绩效评价体系。此外,我国对政府部门公共服务绩效评价又处在政府内部实施阶段,缺乏大众认同的权威评价机构。这既影响到当地居民和当地政府之间的亲和力，又势必给公共服务型政府的建立带来阻力。

基层政府在公共服务上存在着种种不如人意的地方，但要彻底解决这个难题，重塑公共服务型政府，为基层政府配置一个匹合的服务模式，同样也遭遇困境：

首先是财政问题。1994年，我国进行了分税制改革,实行事权同构，从而导致上级政府将自身事权向下转移,而在财力分配上,却通过分税制实现了财权层层上收，形成了“财权向上集中,而职能向下移”的不合理的财政体制,形成了“权、责、利”的分离和不对称的局面。乡镇财政承担着医疗卫生、教育、优抚、民兵训练尤其是义务教育等这些本应由中央财政承担的职责,导致严重制约着工业发展为主的镇的财政能力。而对那些农业发展为主的乡来说,中央和省级财政转移支付数额有限,不能完全弥补乡镇财政缺口,处于困境中的乡镇政府只能通过违规的方式自行解决财政收支问题。因此,当制度内财政收入不足,制度外财政收入又受到严格的限制时,农村基层政府的生存与运转成了问题,就更莫论要对日益高涨的公共服务需求作出有效回应了。