公共管理知识场域策略

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[摘要]:公共政策知识结构是一个空间巨大、内容丰富、层次明晰的如布迪厄所言的文化场域。研究公共政策知识的内容结构,首先要了解公共政策学、公共政策学科和公共政策科学三个概念的关系。这三个概念同属于一个层次,只是各自的侧重点有所不同。而在公共政策科学体系中又形成了两个不同的范式,即属于“学术社区”的公共政策研究和属于“实践社区”的公共政策分析。理解和研究公共政策知识场域对于目前公共政策科学研究、公共政策学科建设乃至MPA教育的发展具有相当重要的理论与实践意义。

[关键词]:公共政策场域;公共政策学;公共政策科学;公共政策研究;公共政策分析

一公共政策学

日本学者药师寺泰藏曾经结合公共政策学的发展过程,对其内涵作了分析。他首先认为公共政策学“的确具备与基础科学不同的工学的性质。就像工厂制造产品一样,公共政策也制定具体的政策。生产产品需要一定程度的基础研究,制定政策同样也需要成为其支柱的基础学科。这门基础学科就是公共政策学”。[1]在这里,药师寺泰藏将公共政策视为是实际操作过程,而将公共政策学看成是一个为实践服务的基础学科。药师寺泰藏接着又指出,公共政策学从20世纪50年代到70年代先后形成过两个分水岭。第一个分水岭是由这一学科的创始人拉斯韦尔构筑的。由于他过分地强调将自然科学方法运用于公共政策,结果“把公共政策学变成一门‘冰冷’、‘生硬’的学科”,它不可能对执行具体政策的人产生任何冲击,从而这一分水岭也就脆弱地崩溃了。显然,在拉斯韦尔那里,公共政策学更多的是提供政策制定过程的分析方法,而不是构筑学科基础的理论体系。[2]

药师寺泰藏认为公共政策学的第二个分水岭是由以色列学者叶海卡?德洛尔构筑的。他运用“系统群研究”方法,建立了“政策系统”。德洛尔指出,公共政策学是从各相关科学,尤其是管理科学、行为科学、经济学等学科的结合中发展成为一门学问的。德洛尔对拉斯韦尔的单纯方法论进行了批判。他提出的“总体政策”是一种“超”政策体系,是促进公共政策学发展的指导方针。到德洛尔这里,公共政策学成为政策理论的科学。但是德洛尔却“试图在统一的公共政策学的旗帜下统率其它各相关学科”。药师寺泰藏认为,这也正是公共政策学第二个分水岭失败的原因。可以看出,在德洛尔那里,公共政策学实际上是公共政策的“政策”即公共政策的原则、规范。

但是,正如药师寺泰藏所指出的,德洛尔同时对公共政策学研究教育机构进行了探讨,并推动美国大学在20世纪60年代后期开设了公共政策学课程。在这一点上,德洛尔又把公共政策学视为是一个学科。它具有特定的研究和教学体制。

在分析了公共政策学的两个分水岭以后,药师寺泰藏提出要构筑公共政策学的第三个分水岭。他认为新的公共政策学应当有一些基本特征:一是新的公共政策学仍然“以多民族、无政策国家的状态存在下去”。他把公共政策学比喻为“国家”,由于参与公共政策分析的“不单单是负责公共政策的人和社会科学家的工作,它还需要动员起自然科学领域的优秀人才”,而“所有参与创建这门新学科的人都拚命维护自己的存在价值,主张自己就是公共政策学的中心”,因此,公共政策学这个“国家”是一个“多民族的、无政策国家”。二是新的公共政策学应当从各个相关学科的角度来回答什么是公共政策。药师寺泰藏认为,德洛尔的错误不是在于他所持的公共政策学中应当包括多个学科知识这一点,而是他想将其它学科都统一地包括到公共政策学的旗帜下。将公共政策变成科学的科学。正确的做法是,与公共政策相关的学科仍旧是独立的。政治学就是政治学,但在公共政策学中,应当致力于论述公的条件下去航海,必然触礁。

药师寺泰藏所讲的公共政策学,既有公共政策科学、公共政策学科,又有公共政策学的内容。从他关于公共政策学发展历史的分析中,可以看出公共政策学是一种有关公共政策研究、分析和实际操作的基础理论,它主要是对公共政策的实质、地位、功能、历史、学科范围、学科构成、政策制定系统、政策过程等方面进行的理论思考。

公共政策学科则是一种知识传播、人才培养和科学研究的建制。公共政策学科包括传授公共政策知识的专业应当讲授的主要课程和相关课程、公共政策专业人才培养层次和各个层次的学生应当具备的知识结构。公共政策学科还包括相应的科学研究建制。另外,作为一个传授知识、培养专门人才和科学研究的建制,还需要建立相应的学科规范。这些由课程体系、人才培养层次与规格、教学和研究规范等构成的体制就是公共政策学科。在这一学科中,公共政策学无疑是其核心。

二公共政策科学

公共政策科学是人类知识中的一个特殊领域。这是在公共政策学这一基础理论之上,融合社会科学、自然科学、工程科学等多个学科的知识和方法,将规范、技艺、方法溶于一体,把规划分析、选择决定和计划实施有机结合,以解决重大社会公共问题为目标的知识领域。公共政策科学首先是一个以“解决问题”为取向的知识领域、重在行动的知识领域。公共政策科学作为面向社会公共问题的科学,它要求将理论工作、实际工作结合起来,制定科学、民主、可行、有效的行为规范,去真正解决社会问题,以保证人类社会持续有序的发展。解决实际社会问题是这一科学知识体系发展的动力,对实际问题的解决也是这一知识体系赖以存在和发展的依据。公共政策有自身的理论,有自己的方法,是一门科学,但是,政策研究不是仅仅为了完善政策的理论与方法,而是为了给政策的制定者、实施者、评估者提供可行的程序与技巧,以更有效、更快捷地发现政策问题,确定政策目标,提出政策方案并作出尽可能满意的抉择,并将相关资源配置起来,组织政策实施,对政策的执行,加以严格评估。因此,政策研究的宗旨是为了更好地运用政策工具解决社会问题,这就规定公共政策科学在本质上是应用性的。杰克?普拉诺就公共政策的这一特点指出:“政策科学与相关学科的‘纯科学’不同,它主要是一门‘应用性’科学”。[3]

公共政策科学又是以多种知识的相互渗透为特征的知识体系。因为这一科学所要完成的任务是解决与人类社会、自然环境、工程实施相关的社会公共问题,因此,它需要有处理人与人、人与社会关系的社会科学和人文科学的知识;需要有处理人与自然关系的自然科学知识;需要有处理人与工程关系的工程科学方面的知识。正是在这一意义上,杰克?普拉诺认为:公共政策是“注重科学的方法和观点来研究公共政策的制定以及解决公共问题的跨学科性学科”[4]。著名政策学家R?M克朗也指出:“越来越多的具有必要的学术素养和实际经验的学者、科学家、政策顾问都感到要有明显具备跨学科特点的政策科学”。[5]

公共政策科学还是将规范、技艺和方法有机结合的知识领域。公共政策与物理学、化学、生物学这类“硬科学”不同,它主要不是给人提供各种有关事物性质、属性的知识,而是在发现社会公共问题后,给人们提供某些规范,通过人的活动的改变,进行利益调整,从而解决现实的社会公共问题。公共政策科学还注重综合运用系统分析与经济学的定量分析方法,再加上政治学的定性分析方法,借助于各种模型和各种解决问题的技巧,处理和整理信息,以识别和发现可能的政策选择,从而制定出反映公众利益的,又符合社会发展目标的满意政策。

公共政策科学还要求政策的分析者具有获取真实信息的技术,提出各种政策建议的技术。要求参加政策制定的利益团体、政府官员、政党组织的代表在政策辩论中发挥协商、说服、竞争的技巧;要求政策的执行者在贯彻政策时发挥驾驭全局、调动大多数人积极性、化消极因素为积极因素的艺术。

三公共政策研究

在公共政策科学体系中,政策研究具有重要的作用。只有经过深入持久的、不断积累的科学研究,从而使获取的政策知识存量不断增加的情况下,政策科学才能发展。人类社会一直存在以决策为中心内容的政策活动。在没有公共政策科学之前,人们早就有了公共政策实践活动。公共政策科学只是在这种人类大量的自发性的政策活动的基础上产生出来的专门的知识领域。但是,要将人类自发的、经验性的政策实践转化为带有确定性、规律性和重复性的理论、技艺和方法,就需要进行专门的科学研究和知识创造。

关于公共政策研究的内容与范围,在国外有两种见解。一种是广义的政策研究,一种是狭义的政策研究。前者认为公共政策研究几乎涵盖了整个政策过程的环节和方面。比如,美国学者安?梅伊克尔扎克就认为,“政策研究是科学,基于技艺的知识和艺术的综合。这里科学是理论、观念和方法原则的体系;这里基于技艺的知识是可用的技术、经验的原则和标准操作程序的整体;这里的艺术是指步骤、风格和一个人的工作态度”。同时,她还指出,“政策研究可以被定义为一个指导研究或分析的过程,旨在为政策制定提供行动指南。在这一点上,政策研究与其它类似的科学(如应用社会学)有本质的不同”。[6]

另一种观点是对政策研究采取了较为狭窄的理解。他们认为政策研究仅仅是为了对公共政策的制定、实施和评估提供帮助,比较有代表性的是美国著名政策学家S?S?内格尔。他曾指出,政策研究可以界定为是“为解决各种具体社会问题而对不同公共政策的性质、原因及其效果的研究”我们赞成对政策研究采取较为宽泛的理解。

政策研究包括对政策基础理论的研究。比如,研究人的社会活动的特性和利益需求结构,研究民主政治体制和宪政社会与政策系统运行的关系,研究现代政府治道和治理改革与政策系统的关系,研究社会转型与政策运行周期的关联,研究不同层次、不同领域、不同功能政策间的冲突与一致,等等。

政策研究还包括对具体政策运行过程的研究。比如对政策制定过程及制定系统优化的研究,对政策执行过程及执行系统优化的研究及对政策评估过程及评估系统优化的研究,等等。

政策研究还应包括对政策分析的过程、模型及方法的研究。比如,研究政策分析的环节、模型,研究政策分析人员的类型、素质和作用,研究政策分析中的各种具体模型和方法,等等。

四公共政策分析

对公共政策科学发展作出了卓越贡献的以色列政策学家德洛尔曾提倡,今后的高等学校应该担负起培养适应未来需要的政策分析家。从德洛尔开始,政策学家开始重视政策分析。在公共政策科学这一知识领域中,政策分析肯定是一个重要的组成部分。

在学术界,对政策分析的范围和内容也存在两种理解。一种是较宽泛的理解,另一种是较狭窄的理解。前者将政策分析扩展到整个政策过程。后者则将政策分析限定在政策执行前的规划与决策阶段。

广义的政策分析把凡是对政策系统所作的知识投入,包括政策专家的智力投入都统称为是分析。这种政策分析不仅包含政策规划、制定阶段的分析,也包含政策执行中对政策计划、政策修正、政策控制的分析,还包含对政策评估的类型、结果的分析。比如兰德公司数学部主任爱德华?奎德就认为,政策分析“关心政策的影响”,“还更多地重视执行,重视政治与组织方面的考虑”。[7]这种宽泛的政策分析实际上已经等同于狭义的政策研究。所以,有的学者,如艾伦?希克干脆认为“政策分析”一词乃是政策研究的一个“总名称”[8]。

我们赞同对政策分析作相对狭窄的理解。较为狭义的政策分析指的是在政策规划和决策阶段,由政策专家所作出的分析。但是,即使是对政策分析作狭义的理解时,也决不能将它仅仅局限于方法的范围,政策分析不是一种方法学,而是一种过程,其目的是要确认政策问题和政策目标的基础上,通过对各种备选的政策方案进行充分的比较,然后为决策者作出最终决定提出建议。这种理解的政策分析决不是在已有备选方案的基础上,只作一些消极的推荐工作。政策分析家既可以对已经有的备选方案作出评价,也可以提出自己的建议方案。同时,好的政策分析是建立在对以往实施过的同类政策、相关政策进行研究的基础上作出对具体政策方案选择的建议的。因此,政策分析实质上是一种能动的创造性思维活动。在政策分析中,人们需要使用大量的信息,借助于运筹学、系统分析的方法。对政策分析作过详细研究的爱德华?奎德曾经对政策分析作过精辟论述:“运筹学想要帮助人们把事情办得更好;系统分析也试图做这一点;另外,它还要找到那些不仅能办得更好,而且要少花钱的目标;政策分析试图做到系统分析所要求的一切,此外,它还要求把事情办得更公道。因此,系统分析可以看作包括了运筹学,加上经济上的考虑和目标的调查以及有关的方法”。[9]

[参考文献]:

[1][2]药师寺泰藏:《公共政策:政治过程》,经济日报出版社1991年版,第154、155页。

[3][4]杰克?普拉诺:《政治学分析辞典》,中国社会出版社1986年版,第104页。

[5]R?M?克朗:《系统分析和政策科学》,商务印书馆1986年版,第29页。

[6][7][9]转引自张金马:《公共政策:学科定位和概念分析》,《管理科学》2000年第12期。

[8]参见曹俊汉:《公共政策》,三民书局1997年版,第6页