构建优化制度应对突发事件

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摘要：作为为人民服务的政府，建立和完善应对突发事件的危机处理机制，是政府的职能，也是服务型政府的重大责任。文章立足于建立和完善应对突发事件的危机管理机制，从政府应当树立对突发事件的心理准备出发，系统论述政府应对突发事件的危机管理机制及官员问责制，以资我国服务型政府的建设。

关键词：完善；应对；突发事件；危机管理机制

人类社会在发展过程中，始终存在着各种突发事件，引发各种危机。如最近发生的印度洋海啸事件，就给南亚各国人民带来巨大的灾难，给各国政府提出了挑战。作为为人民服务的政府，必须建立和完善应对突发事件的危机处理机制，未雨绸缪，防患于未然，把灾害和损失降低到最低限度。突发事件往往是偶然的，但政府的应急管理机制应该是常态的，这是政府的职能，也是服务型政府的重大责任。

一、政府对突发事件必须有心理准备

进入21世纪，全球化趋势进一步加强，国际局势不断变化，霸权主义和强权政治依然存在，世界经济政治新秩序尚未建立，恐怖主义泛滥，东西方文化相互激荡，世界并不安宁。我国正处于改革开放和社会主义现代化建设的转型时期，各种矛盾错综复杂。由于人类社会对自然的过度开发，以致各种灾害、突发事件频频发生，并且有规模不断扩大，表现形式日趋激烈趋势。所有的这些问题，都对政府的行政管理提出了严峻的挑战。

突发事件形形色色，有政治的、经济的、文化的、社会的、自然的。从近年我国发生的一些重大突发事件来看，大体有如下几个方面：

1．自然灾害。如地震、海啸、洪水、泥石流、风暴、大雾、雷电等。

2．责任事故。交通事故、矿山事故、火灾等生产中的各种安全事故。如2003年重庆“12·23”天然气井喷事件，死亡243人，伤500多人，造成五万人被迫转移。2004年，吉林市“2·15”中百商厦火灾事件，死亡40人。2004年浙江海宁市特大火灾，死亡40人。2004年2月5日，北京市密云县春节灯会，发生人员踩踏事故，造成37人死亡，大批群众受伤。

3．群体性突发事件。农民因负担过重集体上访；城市因体制改革、房屋拆迁引发群体事件，围堵政府机关、静坐请愿、阻塞交通、集会游行等。

4．公共卫生突发事件。去年春天肆虐我国的非典型肺炎、禽流感和其他公共卫生事件。

5．民族冲突。民族矛盾、民族风俗习惯引发的冲突。

6．宗教和邪教的活动。如“”邪教组织围攻中南海，制造天安门广场自焚事件等。

7．经济活动中违规产生的事件。如因农民负担过重、非法集资、乱占耕地而发生的冲突等。

造成这些突发事件的原因是多方面的，主要有：

（1）自然现象。如地震、海啸、雷电、台风、洪水，当然，其中也有一部分是人和自然的协调发展没有处理好，对自然环境保护不够甚至过度开发造成的。如洪水，有些就是森林、草原等植被遭到破坏所带来的恶果。

（2）国际环境的影响。经济全球化、世界经济衰退、霸权主义和强权政治，使国际关系失衡，恐怖主义与民族、宗教斗争激烈，突发事件在一些国家的发生频率、数量、烈度、危害性和影响面均呈上升趋势。在全球化时代，国际上任何一个重大事件都可能波及我国。如1997－1998年的亚洲金融风波，2001年的“9·11”事件，都对我国产生了影响，引发了国内一些突发事件。

（3）我国处于社会转型期，经济转轨和社会变革进一步深化，各种矛盾汇集在一起，容易暴露管理中的漏洞。如“三农”问题、城市职工下岗问题、金融风险问题、土地征用中的纠纷问题以及国有企业改革和社会保障方面存在的问题等，都容易引发群体性突发事件。有专家认为，接下来的30年是我国突发事件的频发期。根据世界各国发展的规律，国家和地区人均GDP处于500-3000美元的发展阶段，往往是人口、资源、环境、效率、公平等社会矛盾的瓶颈约束最严重的时期，也往往是“经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需要调整重建”的时期。而这一时期能否保持稳定，直接关系到我国社会主义现代化建设的成败。

（4）职能处于转变过程中。经济体制已经基本从计划经济转为市场经济，而政府的施政观念、机构职能、管理方式、行政效率都不能适应这种转变。因此，极易出现管理的薄弱环节，甚至出现“管理真空”。突发事件往往就在这些情况下发生。

出现突发事件，往往会给群众、国家和社会造成损失，影响社会的安定，处理不好会给党和政府的威信带来损害。各级政府必须以对人民、对国家高度负责的精神，认真应对和处理这些突发事件，维护社会稳定，保证改革和经济社会的健康发展。

二、建立和完善应对突发事件的危机管理机制

建立和完善应对突发事件的危机管理机制，最大限度地避免突发事件给人民群众的生命财产和社会基本秩序造成危害，是党和政府的重要职责。为此，就要做到：

1、制定相关的法律、法规要抓紧制定相关的法律、法规，赋予政府及有关部门在处理危机事件中的职权和职责，健全危机管理的法治环境，确定依法处理突发事件的法治原则。

世界各国政府，特别是一些发达国家的政府都运用法律手段来处理突发危机事件。目前我国处理突发事件的法律法规还比较分散，从立法角度看，我国先后制定了应对社会动乱的《戒严法》，规范政府信访工作的《信访条例》，应对重大自然灾害的《防震法》、《防洪法》、《消防法》等，非典期间我国又出台了《突发公共卫生事件应急条例》、《国家公共卫生监测信息体系建设规划》和《突发公共卫生事件医疗救治体系建设规划》等。但是这些法律法规本身具有很强的独立性，有的还带有浓厚的部门色彩，加之管理体制上的部门化，应对突发事件的统一的法律体系尚未建立起来。当务之急就是要加强政府危机管理的法律建设，进一步修改和完善已有的法律法规，尽快制定一部能协调目前已有法律、法规的程序法。

2、建立有效的应急管理机制

凡事预则立，不预则废。各级政府都应该从建设服务型政府的高度，根据本地的实际情况，建立应对突发事件的预警防范机制，未雨绸缪，进行常态管理，预防为主。一旦发生突发事件，政府可以紧急应对，以减轻突发事件对经济、社会和人民群众生命财产的影响。

一是建立预案。早作准备，在突发事件发生前制定应对方案，而不是等到事件发生了再去紧急研究制定方案，这是应急管理的起点。平时制定的预案可分为几种类型，分别标明其使用范围和利弊得失，以便在突发事件发生后能在第一时间做出选择，迅速应对。各级政府部门都要有应急管理预案，并且要和各有关部门的预案相衔接，形成一个完整、系统应急方案。非典过后，深圳市政府制定了《处理紧急事件工作总预案》，全市各个部门又根据这个预案制定出各个分预案。这些预案体现了在处理突发事件中对各方面资源的优化配置、合理组合、集中管理、统一指挥，以取得投入少、见效快、收效大的整体管理效能。

二是组建机构。组建专门的机构是有效应对突发事件的关键。组织化程度的高低决定资源整合的能力，最终决定处置突发事件的效果。所以，建立专司处理突发事件的机构，是提高政府控制和解决突发事件能力的组织保证。2003年春天，在一些地区非典肆虐时，国务院果断决定建立以国务院副总理吴仪为总指挥、国务委员兼国务院秘书长华建敏为副总指挥，由三十多个中央国家机关部门的一百六十多位同志组成的全国防治非典型肺炎指挥部，各地区也成立了相应的领导机构，及时果断地指挥全国的非典斗争，取得了重大胜利。如何建立机构，各地应从实际出发，可建立专门机构，如从国务院到长江、黄河流域的主要省份，都有常设的防汛指挥部；也可以在一些现有相关职能部门中设立，以免增加人员编制，但必须有权威，一旦突发事件发生，能及时起到组织指挥的作用。

三是开展培训。有针对性地开展培训，提高相关人员的危机管理意识和心理承受能力。培训形式可以灵活多样，授课、看有关录相、实地考察、演习等，但必须讲究实效。

四是新闻报道。突发事件因其“突发性”，影响大，容易为世人所关注，所以舆论导向十分重要。在全球化时代，信息技术高度发达，媒体的触角无处不在，对突发事件采取封锁保密几乎不可能，因此，如果不管突发事件的性质，一味地进行封锁，往往会出现事与愿违的结果——“当真理还在穿鞋，谣言却已走遍天涯”。2003年三、四月间，我国有关部门的负责同志对非典采取封锁的办法，结果适得其反。这个教训是很深刻的。要充分发挥政府的舆论导向作用，对突发事件要在第一时间及时报道，真实权威的信息，讲明真相，防止“小道消息”多于“大道消息”、“外电”多于自己媒体公布的信息的现象，避免谣言占领社会舆论阵地，发挥媒体在突发事件中的积极作用，稳定社会情绪，使舆论向有利于突发事件解决的方向发展。

五是以人为本，靠前指挥、果断决策。突发事件应急管理，要坚持以人为本、果断决策，这就要把握好几个关键问题：其一，政府主要领导人要靠前指挥，这是制胜的一个法宝。国务院总理在抗非典最紧急的关头亲临医院、学校等重点地区，亲自指挥，给各级政府领导树立了榜样，坚定了信心；其二，要迅速通过各种有效途径搜集信息，尽可能掌握比较充分、准确、及时的第一手信息；其三，果断决策，不要等待信息完整全面后再决策，而要在有限信息的条件下，根据预案果断决策，避免“过度分析”带来的优柔寡断，延误时机；其四，立足于寻求现实的和有限的目标，善于求同存异，确定切实可行的目标，不要希望找到万全之策；其五，行为上要克制，不可感情用事，要为当事的双方着想，而不能只站在政府这一方考虑问题；其六，要有在非原则问题上妥协的勇气和策略；其七，要随时同各方面沟通；其八，避免用“零和对策”的观点处理问题，非此即彼，你死我活，而要争取“双赢”或“不输不赢”的结局，以减少整个社会的损失为最高目标，丢弃小团体利益。

三、建立官员“问责制”，建设服务型政府

2003年春天，由于当时卫生部和北京市的领导抗击“非典”不力，到四月中下旬，疫情蔓延到全国26个省、自治区和直辖市。“非典”疫情不仅对人民群众的身体健康和生命安全构成严重威胁，也给我国的经济和社会发展带来严重冲击，造成全国一片恐慌。面对突如其来的“非典”疫情，党中央和国务院采取果断措施，成立了以国务院副总理吴仪为总指挥的全国防治非典型性肺炎指挥部，迅速制定了《突发公共卫生事件应急条例》。全国各地政府采取各种卓有成效的措施，迅速夺取了抗击“非典”斗争的重大胜利，并且对负有领导责任的卫生部原部长张文康、北京市原市长孟学农追究责任，张文康、孟学农引咎辞职。这件事在国内外获得好评，从此“问责制”在我国政界迅速推开，成为建设服务型政府的一项重大措施。

1、责任政府必须实行“问责制”

在全球化时代，政府是服务型政府，也是责任政府。正如总理说的“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”。各级政府官员都有大小不等的权力，这些权力是用来为人民服务的。权力是一种责任，如果对人民不尽心尽力，不切实负起责任，出了事故，特别是人命关天的事故，当然应当予以追究，实行“问责”。但是在过去很长一个时期，政府官员并没有真正树立“以民为本”的思想，上级领导对政府官员的评价也多是偏重看政绩、看经济指标、看社会面貌变化。这样，就使一部分干部只对上负责，不对下负责，想得最多的是自己的“乌纱帽”，缺少公民意识和法制意识。认为只要不犯“路线错误”，不贪污受贿，不违法乱纪，就会保住自己的官位，有了政绩还可以晋升。个别品质不好的甚至只迎合上级“一把手”，认为只要把“一把手”哄好了，就可以升官，以致出现了许多怪现象。

2003年春天出现的“非典”这一突发公共卫生事件，促使党中央、国务院主要领导人对人民健康和大众安全的关注首次超过了对经济的关注。、等国家领导人深入基层，深入群众，关心群众的生产生活和身体健康，到医院看望“非典”患者和医务人员。这种“亲民”形象，在国内外获得了一致的好评。而对于因责任问题出现的种种事故，实施“问责制”，进行严肃处理。从2003年6月抗击“非典”以后，先后受到停职、撤职、降职、警告处分的干部达120多人，其中有原卫生部长、原北京市市长、原中国石油天然气集团公司总经理这样一些正部级领导干部。此事被一些媒体称为“问责风暴”。

2003年至2004年问责一览表

姓名职务事件问责处理

张文康卫生部部长、党组织书记2003年SARS疫情引咎辞职

孟学农北京市市长、市委副书记2003年SARS疫情引咎辞职

马富才中国石油天然气集团公司

总经理兼党委书记2003年中石油四川开县“12·33”井喷特大事故，死亡243人，受灾群众达6万人引咎辞职

周余武湖南省嘉禾县委书记2003-2004年滥用行政权力非法拆迁案引咎辞职

张文北京市密云县县长、县委副书记2004年2月5日密云灯会踩踏事故，死37人引咎辞职

刚占表吉林省吉林市市长、市委副书记2004年吉林市中百商厦“2·15”火灾案，死亡54人引咎辞职

张仁贵浙江省海宁市市长、市委副书记2004年海宁市特大火灾案，死亡40人引咎辞职

周毅生安徽省阜阳市副市长2004年阜阳劣质奶粉毒害婴儿事件，死亡12人引咎辞职

（资料来源：南方周末（第1版），2004-7-8）

2、“问责制”要法制化、制度化

服务型政府，是对人民高度负责任的政府，应当视人民为父母，确保一方平安。社会上发生重大事故，给国家和人民生命财产造成严重损失，作为责任政府的负责人，不管责任者以往有什么积极的工作表现，也不管过去为人民做了多少好事，只要在其任期内，在其领导权管辖范围内发生重大事故，给人民生命财产造成严重后果，就没有推诿的余地，一律要追究责任，做出“问责”，这是一个责任政府应有的必然行为，是坚持以人为本的要求，是政治文明的表现，也是法制国家的一种通行做法。这样做，对各级政府官员无疑具有强烈的警示作用；这样做，才能真正体现政府是服务型政府。

“问责制”的推行，在国际国内赢得了好评，获得了人民的信任和支持，这是一个很好的开端。但目前推行的“问责制”，主要是由党中央、国务院的权威推动，被动的成分比较多。要坚持和完善“问责制”，就要使各级政府官员对“问责”形成共识，真正认识到权力就是责任，责任重于泰山，而且必须将“问责制”制度化、法制化。国际上，一些法制国家把高官问责分解为行政责任、政治责任、法律责任三个方面，法律制度非常完备。官员引咎辞职不应仅仅锁定在人命关天的重大伤害事故上，对决策失误、用人失察、滥用职权等都应该列入引咎辞职的范围，并且制度化、法制化。德国央行行长恩斯特·韦尔特，因免费住酒店引起公众较大反响而引咎辞职，可见他们对政府官员的监督管理已达到一个比较高的水平。我国政府也应该吸收世界先进的政治文化，借鉴法治国家的成功经验，做出细化的、可操作的制度规定，切实做到依法行政。这样，才能真正建立和完善应对突发事件的危机管理机制。

参考文献：

1．国务院研究室编写组：十届全国人大二次会议<政府工作报告>辅导读本，人民出版社，2004.

2．中国行政管理学会课题组：行政管理咨询研究报告选，2003，北京出版.

3．中国行政管理学会课题组：中国转型期群体性突发事件对策研究，学苑出版社，2003.