政府危机制度中的协调联动体系建立研讨

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摘要：协调联动机制是构成政府危机管理体系中的一个重要而又复杂的组成部分。在政府危机管理的实践中，还存在着部门分割、协调不力、沟通不畅、法律缺失以及社会参与程度不高等问题。因此，加强协调联动机制的组织建设，明确政府联动部门职责，畅通信息渠道，完备危机管理法制体系，对提高我国政府危机管理能力具有重要意义。

关键词：政府危机管理；协调联动；体系

引言

2006年1月，国务院了《国家突发公共事件总体应急预案》（以下简称《总体应急预案》）。《总体应急预案》明确要求“加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，建立联动协调制度，充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。”〔1〕在《总体预案》的基础上，还要逐步完善《突发公共事件专项应急预案》、《突发公共事件部门应急预案》、《突发公共事件地方应急预案》。各级地方政府遵照《总体应急预案》的精神，相续着手建设协调联动机制，成立应急联动指挥中心。一些企事业单位也制定出符合自身特点的应急管理预案，形成了一道覆盖全国、全社会严密的政府危机管理网络。

一、协调联动机制建设的主要问题

有了应急预案网络，并不意味着政府危机管理中的协调联动机制功能发挥正常。只要仔细研究这些预案，就会发现它们大都千篇一律，缺乏实用性与可操作性。政府危机管理中的协调联动机制还存在着许多问题。

1．部门分割、协调不力

众所周知，“危机”二字之前之所以冠名为“公共”，这说明公共危机所涉及的范围广、影响巨大，需要以政府为主体的公共部门在时间压力和不确定性极高的情况下做出决策。另外，公共危机很少由单个因素引起，往往都是多种风险要素共同作用的结果。因此，处理公共危机必然要求政府部门之间、政府与其它社会组织之间密切配合、相互协调。事实上，我国危机管理体系是分散的，政府部门各自处理分管领域内的危机事件。当综合性的危机发生时，各部门应急管理资源难以有效调动和利用。在重大危机面前，各政府部门就容易出现相互推诿、扯皮、等待的现象，其结果表现为“不联不动、联而不动，联而慢动、联而乱动”的现象。

2．信息沟通不畅

信息沟通对于危机管理具有重要意义。一般来讲，可以从危机信息传播的三个纬度（速度、范围、准确性）来检验政府危机管理中的信息沟通、共享效果。我们必须认真分析这些基本问题：谁负责通报、传播危机信息？在多长时间内上报到何级政府？怎样进行持续、动态追踪上报，在多大范围内让危机相关者了解危机信息？目前我国政府危机信息沟通还有很多不完善的地方，如地方政府在危机管理实践中，经常采取瞒报、缓报、漏报等政府自利行为。上下级政府纵向信息沟通严重堵塞。如2006年5月，山西左云县张家场乡新井煤矿发生透水事故，危机发生后，基层乡政府伙同矿方一起上报5人围困井下，事后核实为56人。掌握灾难信息的矿主和基层乡政府不仅不在第一时间内上报，还用车辆转移家属和生还矿工，掩盖事故发生现场，贻误了最佳抢救时机。〔2〕

3．社会参与程度不高

目前我国应对突发性公共事件主要采取的是一元纵向管理。每当危机发生后，先是启动某个政府部门的上下级应急管理工作，对危机进行预防和处置，而社会各单位、社区、组织、群众团体、个人的危机意识不强，危机自救能力较差，参与程度不高。事实上，当公共危机事件发生时，处在灾害发生现场的各个企事业单位、群众团体、社区、志愿者等往往是第一目击者、当事人，应该对这些基层组织和个人进行危机管理培训，使他们在第一时间内组织最初的自救互助措施，为后来的专业救援队伍提供准确的危机事件初始信息，并协助专业救助行动。这对了解危机发生的原因，准确实施应急救援措施，最大限度减轻危机损失是十分重要的。

4．应急法制建设滞后，协调联动机制缺乏保障

我国从中央政府到基层乡镇政府，大都编制了突发公共事件应急预案。从国家应急总体预案到各专项应急预案，从各个部门应急预案到各个企事业单位应急预案，构成一道严密的覆盖全国应急管理网络。但这些预案都是以行政命令、条例等形式存在，其效力还远远达不到法律效果。尽管我国大多数政府部门、企事业单位根据应急管理预案成立了应急联动指挥中心、应急联动安全委员会、应急管理办公室等机构，但这些机构的工作职责并无法律界定，缺乏相应的法律依据。各个部门应急法规的规定参差不齐，分布零散，也存在着规范性不强、整体性差，应急联动协调规定不够具体，相互之间缺乏衔接甚至矛盾的情况。因此，在危机管理实践中，很多应急法律、预案由于缺乏适用性或不能联动协调，大多只是放在档案柜里成了应付上级检查的装饰品。此外，有些应急管理预案内容过于笼统，重原则轻操作。这实际上严重影响了各个方面应对突发公共危机事件的积极性，纵容和放任了渎职现象的存在，从而影响了公民对政府的信任，更加不利于突发事件的顺利解决。

二、协调联动机制建设的对策分析

1．加强协调联动机制的组织建设

组织建设是实施协调联动机制的依托。当危机发生后，建立一个纵横结合的危机联动指挥中心，既能灵活地调动各级地方政府资源、社会资源和民间资源，又能迅速传达危机应急处置的意图和思路，将不同部门的力量整合起来，发挥专业救助队伍优势，在综合的应急模式中融合多元部门管理为一体，实现纵横联动应急。

现阶段加强协调联动机制的组织建设，主要从两个方面入手。一是纵向协调联动机制建设。从危机事件分级分类开始，合理划定地方政府处置危机的主要责任。二是横向协调联动机制建设。政府危机管理组织体系除了建立纵向层级控制反应链条外，还应当吸纳社会其他组织参与到危机救治过程中来。

2．明确协调联动部门的职责

责任明确是现代管理的一条基本原则。毫无疑问，应对各类不同级别的危机，既是政府的基本责任，也是政府不可推卸的义务。从世界上大多数国家政府危机管理实践看，危机发生后往往由综合性危机管理组织进行领导和协调，而政府各个部门专业化的救助队伍才是危机处理的主要行动力量。因此，明确协调联动的政府部门职责，就成了危机有效预防、快速反应、准确处理、妥善恢复的根本保证。

由于危机种类繁多，至于哪类危机由哪一个或几个具体的政府部门作为主要的危机管理者或救助者，这需要对危机进行合理分类，对不同政府部门的职责和救助能力进行准确界定。任何一种危机，必然或多或少地涉及政府多个部门。人为地划分不同政府职能部门和不同层级政府，这只是为了管理上的便利。政府为了对付危机，必须有效整合政府各部门的主要救灾资源，分别明确危机事件中政府的主责部门、协作部门和预测部门。

3．加强协调联动部门的信息沟通

构建高效、完整的信息沟通机制是协调联动机制运作的前提条件之一。加强协调联动机制建设，完善信息沟通机制，必须做到以下几点：

首先，对危机信息源进行监测。现代社会每天都发生、传播着大量信息。这些信息当中，有一些就是处于潜伏期的危险信息。政府危机管理首先要对这些危险源进行日常的监测和预警工作。

其次，对危机信息进行整理分析。“组织监测和扫描到各种危机发生的信息后，下一步马上要采取的行动就是对这些危机信息进行系统的整理、分析，发现其中存在的主要问题以及隐藏在问题表象背后的本质原因。”〔3〕一般来说，危机信息整理分析后由专业危机处理小组进行判断。一是从危机发生的可能性出发，判断现存的危机形式进一步恶化或失控的概率有多大。二是从危机影响程度出发，判断下一步可能失控的危机局势究竟在多大程度上影响组织正常运转、危害社会正常秩序。

最后，实现危机信息同步共享。当整理分析危机信息后，就要及时向处理危机的主要责任部门和协作部门通报危机信息。如今，我国很多地方政府对道路交通事故快速抢救机制做了进一步完善，要求县级110、122、120事故电话实行联动快速反应机制，取得了良好的经济社会效益。

4．完备危机管理法律，保障协调联动机制效力

世界上大多数国家为防范各种突发性公共事件，制定了许多相关的危机管理法律，并使其发挥非常重要的作用。目前我国应对突发性公共事件的法律规范取得了长足进展，一批防范、处理特殊领域内的危机管理法律相继出台。借鉴发达国家应对危机的普遍经验，首先要在宪法中设立紧急状态的专门章节，确认紧急状态的宣告制度，明确紧急状态的含义、国家实行紧急状态的条件、程序、紧急权力的适用条件和行使程序、紧急状态下公民基本权利保障等。其次要制定全局性的突发事件应对法，为各类突发事件的管理提供专门的法制保障。最后制定各领域的专门应急法律、法规、预案，应该在内容上做出系统而详尽的规定，明确职责，加强危机管理多部门合作，形成一个政府危机管理网络体系，从而保证在危机发生时，政府各部门能联合协作，在专门指挥机构指挥下采取高效、有序的应急措施。

总之，目前我国正处在人均GDP1000美元～3000美元之间的“危机”高发期，建设、完善政府危机管理中的协调联动机制，能有效地协调政府各部门之间、政府与社会组织之间的沟通与互动，使其职责明确、行动协调，增强应急管理预案的实用性与可操纵性，大大提升政府危机管理能力。

注：本文是江西省社会科学研究“十一五”（2006－2007年）规划一般项目：江西省公共危机管理中的协调联动机制建设研究（编号：065H47）阶段成果。

参考文献：

［1］参见《国家突发性公共事件应急管理预案》，政府网．

［2］刘峥，周芙蓉．山西左云矿难蓄意瞒报，48名责任人移送司法机关．新华网．

［3］薛澜，张强，钟开斌．危机管理［M］．北京：清华大学出版社，2003．63、66．