中国城市社区建造的理性思考

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摘要：本文主要针对社区建设中理论和实践领域之间的分歧及问题集中表现，理性地思考“何为社区”与“社区何为”，以及我国城市社区未来发展的路径选择。

关键词：城市社区建设；问题；理性思考

一、引言

中国自1978年以来，出现了前所未有的社会流动，从根本上改变着社会的结构与面貌。市场经济的发展带来了社会结构、家庭结构、人口结构、就业结构、生活方式的变化，引发了家庭保障功能和邻里互助作用的不断削弱，造成了老年人问题、残疾人问题、妇女儿童问题、青少年问题以及精神健康问题、犯罪预防问题、紧急救助问题、下岗失业问题等。同时，我国正面临世界发达国家的工业化、城市化发展进程中出现的各类社会生活问题和社会需求与国家承受能力相矛盾的局面。从宏观上看，国家的政治体制和经济体制改革，一方面迫使政府转变职能，在不同层次的结构上进行合理分工，把管理社会工作的职能下放。另一方面迫使企业建立现代企业制度，剥离企业的社会管理责任，矫正“单位办社会”的不合理行为，将管理社会工作的职能转移。这样，来自基层的问题与来自宏观的变革交汇，迫切需要某一结构载体承接并消融不稳定因素。因此，1986年，国家民政部从我国国情出发，借鉴国外经验，在城市基层展开以民政对象为服务主体的“社区服务”，首次将“社区”引入城市建设；1991年，国家民政部又提出“社区建设”这一概念，并在全国各个城市中广泛地开展社区建设活动；1999年，民政部在全国选择了22个城市的26个城区作为实验区；2000年11月3日，中共中央办公厅和国务院办公厅正式转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》。此后，社区作为我国社会主义市场经济发展以及社会结构转型的历史性产物，作为现代城市管理创新和微观运行机制再造的必然产物，在我国蓬勃发展，出现了一个研究和探索社区建设的热潮。

但是社区建设与发展至今，在我国社区建设实践领域和理论领域内部以及在实践和理论领域之间对于社区的根本性质、社区与国家的关系、社区建设的路径等诸多问题仍然存在着分歧。概括来讲，主要体现在“何为社区”与“社区何为”这两个方面。对于“何为社区”，理论界偏重于社区的共同体性质，而实践部门则偏重于社区的地理区域性，就是学者称之为的“行政社区”。不过，“社区是一个地域性社会实体单元”双方都共同接受。对于“社区何为”，理论界与实践部门却达成一致，都认为“社区是全能的，至少也是应对当代城市社会变迁造成的各种社会问题的有效手段”。但前者主要从人性发展的高度赋予社区以全能的理想，他们认为由于我国的社会立法和社会福利制度建设相对滞后，市场化经济体制改革造成了在经济功能急剧膨胀的同时而社会功能却严重空缺的不对称，产生了“相对剥夺、大众不满、人情冷漠、社会犯罪、官员腐败、精神匮乏和道德衰微”等社会问题，推动的社区建设以及由此所带动的社区理念和人文精神的复兴，不仅是弥补当前社会功能制度空缺的重要措施，也是中国市场经济体制下社会福利制度产生的摇篮。可是，后者却把社区看成是解决政府职能转变与“单位办社会”模式解体所造成的各种社会问题和主要矛盾的惟一载体，社区建设演变成为政府服务，替政府办事的局面。

二、当前中国城市社区建设中的问题表现

理论与实践领域的这些分歧，导致理论与实践脱节。学术界探讨的社区共同体在实践中却是政府治理，而相应地研究成果也难以付诸实施，理论指导不了实践，实践又反映不了理论，这成为目前社区建设与发展的瓶颈所在。当前我国城市社区建设集中问题表现出四个矛盾：

1．社区本义与实际工作中操作性定义之间的矛盾。有关社区的本义，中外学者已达成共识，即社区包含五个基本要素：人群、地域、设施、机构及文化。其中，人群是社区的主体；地域和服务设施是社区的物质基础；制度和管理机构是协调社区生活各种关系的调节器；社区特有的文化、生活方式和社区成员对社区的认同感，既是社区成员在一定地域范围内共同经营社会生活所形成的结果，又是将社区成员凝为一体的粘合剂和纽带，可见“以人为本”是贯穿社区建设的核心力。而我国社区在实践中则强调地域性和区位结构，是经过社区体制改革后做了规模调整的居民委员会辖区，也就是“行政化社区”，结果造成社区不是为“人”服务，而是为行政组织（政府）服务的局面。

2．以行政为主导的社区建设模式与现代社区发展之间的矛盾。因各地社区建设的实践情况不同，所面对社会问题的突出程度不同，居民群体构成及需求不同，建设主体工作倾向性不同等因素，当前中国城市社区呈现出异彩纷呈的各具代表性社区建设模式，并在全国范围内普遍推广。如影响较大的有上海模式、沈阳模式和武汉江汉模式。上海模式是一种准政府模式，比较注重政府在社区管理中的主导作用；沈阳模式注重从基层政权建设入手开展城市社区组织建设，构造议行分离、相互制约的运行机制；江汉模式着眼于培育社区管理的自主性，探索政府与社区之间的权力与事务的分工。这些模式虽然都在积极探索社区建设的合理性，也有法律规定社区的自治性，但在具体的工作上社区仍疲于应对行政部门指派的各项任务；对工作绩效的考核和评价主要来自行政部门而非社区居民，也使社区工作者缺乏服务的意识和动力；在社区工作的方法和理念上，仍采用“自上而下”推行政策的方式，而不是从居民的实际需求出发；许多服务设施建成后没有相应的专业管理和配套的服务项目，使其闲置、租赁或改为他用，浪费了资源。

3．社区分化、居民需求多元化与社区管理和服务水平的矛盾。改革开放纵深发展的今天，出现了无法规避的一大趋势就是城市化、住房商品化、阶层化以及贫富差距化等带来的社会分化、社区分化，其中外来人口涌入、房地产开发热潮和市政建设的快速发展更是加剧了分化的速度和程度，呈现出大量的高档商品房住宅小区、大学和事业单位等仍基本保持“单位社区”的特征、国有企业社区衰落，成为城市新贫民居住的经济适用房社区、外来务工人员多聚居的“城中村”、城市扩张形成的“村改居”社区、以及老城区旧居住社区、混合社区等多元社区，而且不同类型社区管理和提供服务的重点也不同（笔者曾对大连市甘井子区14个社区发放600份问卷，回收有效问卷504份并进行数据分析，结果显示：高档商品房住宅为主社区占11％，最需社区提供前两项服务是家政服务与社区安全；普通商品房住宅为主社区占25％，最需社区提供前两项服务是再就业服务与环境卫生；经济适用房住宅为主社区占26％，最需社区提供前两项服务是优抚帮困服务和再就业服务；老城区旧居住社区占31％，最需社区提供前两项服务是生活保障服务和再就业服务；村改居社区占7％，最需社区提供的是环境治安和外来人口管理）。另外，在同一社区中不同社会阶层对社区的需求层次也不同，如老年人关注生活照料、医疗保健、家庭关系等；中年人关注社区安全、家政服务、保障服务、环境卫生等；青少年关注社区教育、文体活动、公共设施等。而据实地考察，大多数社区建设者缺乏对社区分化和社区居民需求分化的充分了解，缺少能够设计、实施、管理和评估社区服务项目的专业人才，在管理和服务上更愿意模仿、借鉴、跟随，甚至是照搬。

4．不同利益群体的权利意识的增长与意见表达机制之间的矛盾。市场化催生了以职业分化为特点的新型阶层。同时，新兴的社会阶层和利益群体正逐渐形成阶层意识和群体意识。因此，不同社区阶层和利益群体之间不可避免地存在着矛盾和冲突。在商品房社区，业主与开发商、物业公司的摩擦时有发生，业主维权事件屡见不鲜；在老工业社区，下岗职工的就业安置和基本生活保障是突出问题；在“城中村”和“村改居”社区，外来人口管理和教育是首要问题；在城市边缘地带，因拆迁、征地引发的激烈冲突也已成为严重的城市问题。由于传统意见表达途径基本建立在体制内，只有体制内的正式职工才有机会进行利益表达，而发生在生活中社区内的问题，目前还没有有效的诉求机制，民间社会包括社区组织都缺乏对矛盾和冲突进行疏导的制度安排。因此，居民在利益表达上更倾向于采用激烈的情感与情绪的宣泄等非理性方式，甚至利用媒体或武力来保障自身的权利。

综上所述，理性地思考我国社会发展到今天何为社区？社区何为？影响和制约社区建设的因素有哪些？问题的交点是什么？采取哪些对策能发挥社区的作用并保障其未来良好的发展？本文对此进行了梳理。首先，为什么会产生社区，主要原因在于：1．转型带来社会结构的变化。2．城市化导致“城市病”的爆发。3．政府职能改革。4．企业改革。5．“弱势群体”的出现需要救助等。提取影响和制约社区建设的主要因素有：1．“社区”的本义没有充分理解。2．“行政化”社区建设的倾向性。3．社区分化效应没有足够重视。4．居民需求很难得到满足。5．没有合理有效的社区评价和权利表达机制。其次，探究了问题的核心，即“以人为本”，并以此为标准提出了中国城市社区建设的路径选择。

三、中国城市社区建设的路径选择

“以人为本”将是中国城市社区建设最佳的路径抉择。具体体现在：

1．构建以居民自治为宗旨的社区组织体系。首先，明确社区定位。以充分体现社区“人”的核心属性，将社区定位在小于街道办事处、大于原来居委会，规模在1000～3000户之间。理由是：以地缘属性建立的原有居委会规模过小，区域界限不明显，居民的依附性较差，不利于社区功能的发挥；而街道办事处是政府的派出机关，是政权组织，其规模又偏大，无法实现社区的自治性质。因此，这种定位较为合理，沈阳模式就是一个很好的实证。其次，合理划分社区。在充分认识社区分化及其特征的基础上，依据不同类型居民需求和问题的倾向性，将社区分为：（1）以封闭型的居民小区为单位的“小区型社区”。（2）以单位居民聚居区为主的“单位型社区”。（3）按自然地域划分的原居民和单位居住的“老城区旧居住社区”。（4）根据区的不同功能特点，如金融商贸开放区、商业区等划分的“功能型社区”。（5）因城市化扩充、人口流动等造成的“城中村”、城乡结合部为特征的“村改居社区”。这种社区划分是根据中国现有的社情民意决定的。再次，建立新型的社区组织体系。这个组织体系由决策层、执行层、议事层组成。决策层是社区董事会，在社区管理委员会主持下由社区中的居民代表和单位代表联合组成的定期开会决定社区重大事项的组织，属于自治的权力机构。执行层是社区管理委员会，由居委会成员、物业管理公司负责人、居民代表等构成并对社区董事会负责，执行服务、管理和监督等社区事务；议事层是社区协商议事委员会，由社区内的人大代表、政协委员、知名人士、居民代表、单位代表等人员组成，在董事会闭会期间行使对社区事务的协商，并有权对执行层提出建议和监督。这种体制完全体现了“社区自治、议行分离”的原则。

2．创设以服务和救助为主的社区保障体系。从社区类型的层面上构建满足居民主要需求的服务机制。首先，确定社区的类型，了解本社区居民的构成情况。其次，实际走访或发送问卷的方式了解本社区居民的问题和主要需求，在社区董事会中商讨解决对策，或在闭会期间由议事会向社区管理委员会提出，并监督其执行情况。再次，充分利用社区的公共服务热线电话和公共服务设施，为居民提供便民利民服务，据笔者了解，热线电话之所以“不热”，成为摆设，是因为它并未广而告之，而且服务效率低、服务质量差。从社区层面上创建对弱势群体的救助机制。首先，提供教育、培训等基本的智力性保障机制。这种机制要发挥社区教育功能，利用社区教育资源为弱势群体提供教育保障和就业培训保障。教育保障是指根据弱势群体的实际困难，对其及其子女享受教育时给予减免学费、提供助学贷款、奖学金和资助、赞助等多种形式的特别保障；就业培训保障是指根据实际需要，定期或不定期地免费为弱势群体中有就业能力的人提供培训和指导，帮助他们至少学会一种生存技能。其次，提供生活最低保障等各方面的社会福利性保障机制。这种机制主要指：社会保险、住房保障、医疗保障、生活保障等，使弱势群体能维持基本的生产生活。提供就业和再就业的生产性保障机制。这种机制有两种形式：一是帮助他们就业、再就业，为他们送岗位、送政策。二是帮助他们自己创业。

3．营造以文化为主的社区和谐体系。从社会学的视角看，社区有三个分析尺度：第一是物质尺度，社区是有一个明确边界的地理区域。第二是社会尺度，在该地区内生活的居民在一定程度上需要沟通和互动。第三是心理尺度，社区居民有共存感、从属感和认同感。因此，社区议事层和执行层应该考虑创建多层次的文化体系：首先是物质文化层面，包括社区文化设施、文化活动场所、社区文化发展规划、有关的规章制度、组织机构和管理体制、文化产业和文化网络等。近几年政府加大对社区公共服务设施的投入，但据了解，文体设施的利用率却很低，其中一个重要的原因是社区执行组织没有充分了解居民对文体活动需求，也造成居民认同感和参与性低的局面。对此，社区文化发展规划合理性、活动场所和设施的投入与使用是社区管理主体首要考虑的问题。其次是行为文化层面，包括参与社区的事务、和睦的邻里关系、丰富多彩的文体活动等。上海市南京东路街道对居民双休日文化生活现状和需求作了一个意向问卷调查，调查表明，该社区居民文化生活现状是：时间偏少，双休日用以安排文化生活的时间在半天以下的达57．2％，一天的占37．2％；活动范围狭小，88．4％的居民文化生活局限于市内；项目单一，48％的居民以影视娱乐为主；另外，73．1％的居民希望社区有非盈利性的文化活动场所，提供运动器材，但不希望自己办文化活动；57．7％的居民希望提供专业辅导；64．7％的居民希望有服务性的咨询项目；在兴趣爱好方面，依次是子女教育、音乐欣赏、烹调等。（资料来源：叶南客《21世纪中国社区文化发展的方向与方略》）之所以引入这组数据，是说明居民的文化需求并没有合适的文化供给，也是造成文化活动参与不足与文体资源闲置的矛盾。解决这个问题，需要社区管理主体“以人为本”，在充分了解居民文化需求的前提下给予相应的文体服务。再次是精神意识层面，包括文化目标、价值观念、社区精神等，这也是最高层次的文化层面。通过加强前两个层面的工作，提升社区居民的素质和文明程度，最终形成崇尚先进、团结互助、扶正祛邪、积极向上的社区道德风尚，营造体现自身特色的和谐社区。

4．建立居民满意度评价指标体系，完善权利表达机制。国内目前对社区评价做量化处理的尚不多见，已有的一些相关研究成果，如“社区规划指标体系”、“文明社区创建指标体系”等，基本受政府意图和考评者主观倾向性的影响，是自上而下的行为，难以反映民意，而且也影响评价的客观性、公正性。因此，建议将有关企业顾客满意度评价理论应用到城市社区建设满意度评价中，通过实证研究构建城市社区建设中居民满意度评价指标体系。由于多元社会的利益诉求机制缺位，目前中国社会出现了比较严重的利益协调危机，社会中许多群体没有自己的代言组织，特别是一些弱势群体，没有自己的意愿表达渠道。如下岗职工、毕业后找不到工作的大学生、因各级政府征地而失地的农民等等。对此，在社区中创建新的社区群体代言机制，可以适应不同的层次和阶层适度表达和维护自己本阶层的合法权益，引导居民通过社区组织正常的渠道反映意愿表达，减少动乱源，为构建社会主义和谐社会创造良好的社会环境。

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