试析公共管理中的利他意见

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摘要：公共管理是一种服务性的活动，利他性是公共管理的重要本质特征。由于公共管理管理主体存在形态及个体差异，利他的动机和程度是有所分别的。本文认为，政府行为是纯粹的利他主义；非政府的社会公共组织属于有条件的利他主义；工作于政府及社会组织的公共管理人员的利他行为属于利他主义的特殊形式“制度化的利他主义”。

关键词：公共管理；利他主义；类型

公共管理是对公共事务的管理，也就是以公共事务为主要对象的管理活动。具体来说，就是政府和其他社会组织为了维护社会秩序，满足社会需求，推动社会进步，在互动合作过程中，采取一定方式、方法对公共事务施加管理的社会活动。公共管理活动本质上是一种服务性的活动，其主要目的是实现公共利益。显然，利他性是公共管理的重要本质特征，然而公共管理利他性有何特点，在类型上它又属于何种利他主义呢？本文试图对此做些探讨。

一、纯粹利他的政府

政府的产生是基于社会的需要，政府在社会需要的催生下经历了公共组织和初级政府的发展时期，最终向成熟政府发展。在政府产生之前的社会状态是一个“一切人反对一切人”的霍布斯状态，人性的自私和利己造成了人们彼此相互摧毁和掠夺。为了防止一切人反对一切人，保护自己的生命和权利，走出“霍布斯丛林”，生活在一定范围的人类达成和平共处、相互合作的协议，订立契约，通过契约把自己的部分权力交给一些人组成的组织，进而逐步形成国家，为订立契约者提供必要的保护，国家于是诞生。卢梭也认为政府的产生，并不是契约的内容或契约本身的目的。政府只是人民为执行契约而创设的。由此可见，政府的合法性是建立在人民的公意达成和公意授权的基础上，政府的一切权力来自公民之间的契约或公民与政府之间的权力委托，政府应保护全体公民的公共利益，维护和平的社会秩序，充当公民的忠实奴仆，全心全意为人民服务，否则公民有权收回委托权力，选举出新的政府。因此，政府的公利性是第一位的、决定性的。社会主义国家的政府更应该是人民利益的代表，政府的一切行为，都必须符合和有利于公民的意志、利益和需求。

另外，社会机制运行并不是完美无缺，尤其是随着经济的发展，市场机制的运行缺陷暴露无遗，存在所谓的市场失灵或市场失败，如垄断、收入分配差距、外部性、公共物品、信息不完全以及规模经济等。而公共物品的存在是导致市场失灵的重要原因之一，公共物品在其作用和性质上不同于私人物品，它的供给目的不在于谋求个人和团体的利益最大化，而在于追求社会效用的优化。因而以价格为杠杆的市场机制对公共产品发生不了多大的作用，市场机制在公共领域是失灵的。在无利可图的公共领域，私人或者自利性组织不愿意也不可能生产和提供公共物品。在这种情况下，政府必须而且应该承担起向社会提供公共物品的职能，以弥补市场失灵造成的供给缺陷，以满足社会对公共物品的需求。管理社会公共事务、提供公共产品这是政府的基本职能之一，它体现了公利性这一现代民主政府的本质属性。离开了这种公利性，政府从根本上失去了存在的必要性与合法性。由于市场失灵，需要政府具有弥补其缺陷的职能，才有相应政府机构、人员和经费存在的合理性。所以政府是为市场服务的，并通过为市场服务，进而促进社会福利的最大化，否则政府就没有存在的合理合法基础。〔1〕

由上所知，政府产生及合理续存的基础在于达成公意的目标并有效地满足社会需求，向社会组织、生产、提供公共物品是政府的应有之义、应有之举，是政府最主要的职能。并且政府这种服务于民的利他功能完全没有逐利的目的，是不求回报的无偿服务。政府只是社会利益的整合者，协调与整合各方面各层次的利益关系以至于达成社会利益的最大化是政府追求的理想目标。而政府直接的逐利行为会影响其利益关系整合职能的实现，从而伤害国家利益、社会公共利益与公众的个体性利益。〔2〕

二、有条件利他的非政府公共组织

在公共产品的供给上，由于“政府失灵”和“市场失灵”的存在，导致非政府的社会公共组织产生。这些非政府组织介于政府和企业之间，承担一定的社会公共职能，弥补政府和市场在提供公共服务方面的不足。政府提供的公共服务的显著特点是强制性，而企业和市场则以赢利为目的，它们为社会提供产品是为了最大限度地获取利润，营利性是其根本特征。与政府和企业组织不同的是非政府组织供给服务，社会成员接受服务均完全出于自愿，不存在所谓的强制，同时也不以营利为目的，非营利性是非政府组织的本质特征。

非营利性是非政府公共组织本质属性，是否就意味着非政府公共组织完全付出而不求回报呢？显然不是，公共组织的非营利性并不排斥运营中的盈利行为。由于众多非政府公共组织的存在，它们在资源获取和提供服务等方面都面临着竞争，虽然这种竞争有着不同于市场的逐利竞争结构，但也会给这些组织不小的压力。因此，非政府公共组织并不同于政府的纯粹利他行为，其目标取向具有双重性，一方面为社会提供公益性的服务，另一方面则是以优质的服务获得社会对于非营利组织良好的评价，取得社会的信任、认可与支持，从而确保组织能够正常运营和发展。

从获取社会资源来看，政府支持或免税，企业或个人财产或物资形式的捐赠，人力资源形式的志愿服务，构成非营利组织得以存在和发展的重要的社会基础。这说明非政府组织资源来源是高度依赖外界的，正是这种资源依赖既影响了非政府组织提供公共物品和服务的独立性，又使非政府组织面临竞争。只有运行高效、能提供优质公共物品和服务的组织，才能获得政府的拨款，赢得社会的捐赠和自愿者的积极参与。如果非政府组织没有良好的社会评价，就不可能得到政府的支持，获得社会的捐赠和人们的自愿参与。因此，非政府组织尽管与企业存在不同的竞争结构，但还是处处面临竞争的压力。可见，非政府公共组织的目标不能只停留在无偿提供服务，它必须认真考虑运营资源的获取。由于非政府公共组织资源动员既不同于政府和纳税人之间的强制关系，也不同于生产者和消费者之间的交换关系，而是基于社会认同基础上的一种“信托”关系，是一种基于信任、志愿和公益的资源支持与委托关系。〔3〕因此，非政府公共组织只能以优质高效的服务赢得社会信任、认可与支持，这对他们来说是极为重要的，关系着组织本身的生死存亡。

从非政府公共组织提供服务方面来看，我们知道政府提供的公共产品是完全不收费的，而作为“第三部门”的非政府公共组织在大多数服务项目上可以甚至有必要收取一定费用，以维持服务项目持续运转。非政府公共组织在提供服务方面倾向性还是非常明显，它们往往关心的仅仅是更狭隘的利益，注意力全在自己领域的公共目标，如环境、经济、社会福利等，社会成员极难均等地享受这种公共服务，不像政府提供的服务那样，人人均可享有。情况更糟的是，有的非政府组织对自身团体利益的过分维护，往往损害社会公共利益。从这种意义上来说，非政府公共组织自私自利尤为明显。

三、制度化的利他主义——公共管理人员的利他行为

根据默顿对制度化利他主义的理解，“制度化利他主义”是利他主义的特殊形式，它是通过结构性机制，特别是奖赏与处罚的调节，以激励那种有助于他人的行为。制度化利他主义的一个重要特征是无论施助者的动机是利己的还是利他的，都可通过一种机制将报酬反还给本来的施助者，而施助者的报酬更有可能来自他们参与其中的社会系统中的其他个人，并常常是延期支付。〔4〕默顿认为，专门职业的制度化利他主义更经常发生，如医学、法律等，因此，他对专门职业的制度化利他主义做了专门的探讨。

默顿认为，专门职业必须具备三重性价值：求知（knowing）价值，即专门职业获取系统化知识和专门技能的价值。实用（doing）价值，即专门职业具有的获取训练有素的能力和技术技巧的价值。第三重价值也是默顿所特别强调的价值——援助（helping）的价值，这是将知识与技能结合起来，对他人提供专门的服务的价值。默顿提到的专门职业主要有医生、律师、牧师等，不过根据他的定义，很多职业都可以纳入专门职业的范畴，比如郭景萍教授就认为社会工作就是一种典型的专门职业，是一种典型制度化利他主义。本文认为，公共管理也是一种专门职业，公共管理人员（包括政府和非政府组织的公共管理人员）的行为也是一种典型的制度化利他主义。

首先，公共管理是一种专门职业，是因为它具备默顿所认为的专门职业的三重价值。作为从事公共管理的公共管理人员拥有系统化知识和专门技能与训练有素的能力和技术技巧是应该的也是必须的，这是任何国家和组织对公共管理人员的基本要求，也是全体人民的要求，并且随着社会的发展，对公共管理人员这方面的要求更高。当然，公共管理人员掌握专门知识和技术技能的最终目的为他人提供优质高效的专门服务，脱离这一点，利用职权，以权谋私，必然遭到人民的唾弃和惩罚。

其次，公共管理人员以公共利益为出发点，为人民服务是他们的职责。人民赋予他们权利，他们代表社会从事公共管理，促使社会和谐平稳顺利发展，给人民带来福址。他们的利他行为不是个人行为，而是社会行为。虽然从公共管理人员个人的动机看，有利己的，也有利他的，但从整体上看，是利他的。

再次，虽然公共管理人员造福人民，服务社会是他们的天职，但并不是说他们不需要任何报酬。既然是一种职业，享有职业报酬是天经地义的。不过与其他形式的利他主义不同，公共管理人员与受助者之间客观上存在着一种制度性的相互依赖，其报酬不是直接来自于受助者，而是国家以税收的机制，定期地、间接地反还给施助者，也就是默顿所说的延期支付。因此，受助者与公共管理人员的服务关系是以制度为背景的。

参考文献：

［1］董建新．政府是否是经济人［J］．http：／／publishblog．blogchina．com／blog／tb．b？diaryID＝1565221

［2］张帆，康洁．论政府利他行为的特点［J］．理论与改革，2007，（3）．

［3］王名．非营利组织的社会功能及其分类［J］．学术月刊，2006，（9）：8－12．

［4］默顿．社会研究与社会政策［M］．北京：生活?读书?新知?三联书店，2001.127－128．