小议政府社区服务绩效评估制度的构造

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摘要：随着社区成长为政府公共服务提供与消费的基本单元，政府社区公共服务绩效评估问题开始引起关注。政府社区公共服务绩效评估首先要明确“社区服务”和“以社区居民为本”的核心价值理念，并经由工具性价值系统即具体的评价指标和操作技术来体现和保障这一价值取向，以达到科学评估社区政府绩效、形成政府与社区的良性互动，促使政府更好的为社区提供公共服务和公共产品的目的。

关键词：社区公共服务；政府绩效；价值取向；评价指标

政府公共服务绩效评估是根据政府公共服务的效率、能力、质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的分析与判断，对政府部门公共服务过程中投入产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级的过程。政府社区公共服务绩效评估是判断和确认政府在特定社区范围内投入公共服务的质量、效果、效益的过程，目的是使政府在一定社区内公共服务的供给情况得到全面、综合、科学、公正的评估和考核，形成政府与社区的良性互动，以更好的为社区提供公共服务和公共产品。

一、政府社区公共服务绩效评估问题的凸现

随着政府职能的转变和社会力量的成长，以满足社区公共需求为核心的、涉及社区公共利益的社区公共服务日显重要，社区公共服务成为社区服务未来发展的重点领域。社区公共服务体系建设是政府公共服务职能在社区的具体化，它的成长将政府社区公共服务职能前所未有的凸现出来，表现为：首先，社区公共服务需求的增长对政府社区公共服务供给提出了更多的要求。其次，服务型政府的建设和社区服务目标的调整强化了政府在社区中的服务角色。提供社会公共服务是服务型政府的重要职责，政府在社区公共服务提供中的主导角色是由公共服务的本质特征决定的，作为国家公共部门典型代表的政府向社会提供公共服务不仅是其基本职能，而且也是其不可让渡的基本责任，社区公共服务正是政府公共服务职能在社区的具体化。

社区成为政府公共服务提供与消费的基本单元之后，社区政府公共服务绩效评估的问题随之凸现，政府社区公共服务绩效评估成为政府绩效评估的一个重要组成部分。目前我国政府绩效评估主要分为三种类型：普适性的政府机关绩效评估（绩效评估作为特定管理机制中的一个环节普遍应用于多种公共组织，如目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风评议等）、具体行业的组织绩效评估（应用于某个行业绩效的定期评估，如卫生部为医院设立的绩效评估体系，教育部门为各级各类学校设立的绩效评估体系）、专项绩效评估（针对某一专项活动或政府工作的某一方面），以社区为单位的进行的政府绩效评估还不多。在一些发展相对成熟的社区如江汉等社区，开展了一些对政府的评议或测评，但还不是严格意义上的政府服务绩效评估。开展政府社区公共服务绩效评估的意义在于：1．有助于促进政府提升对社区公共服务供给能力。政府及职能部门应该而且只能以居（村）民自治方式，将公共服务转换社区公共服务，才能使公共服务覆盖到基层社区，这是公共服务领域改革的基本方向。公共服务社区化打破了政府公共服务机构的垄断性，形成公共服务供给的竞争和压力机制，必然对政府和公务员的管理能力提出挑战。社区政府公共服务绩效评估为公共服务供给部门（包括政府公共组织、社区私营组织和社区非盈利组织）之间展开竞争、创造市场动力、利用市场机制解决政府管理低效率问题提供了有效途径。2．有助于加强政府与社区的沟通，赢得民众对社区政府的信任与支持。由于社区公共服务除了具备公共服务一般特性外，还具有鲜明的“社区性”，即社区公共服务在特定的收益范围——社区内具有非排他性，但超出社区领域即具有消费的排他性。社区居民往往对本社区的公共利益表现出更多的关注，更容易以政府在本社区的服务形象来决定对政府的认同程度。社区政府公共服务绩效评估能促进政府与社区的参与合作关系，有利于增强公民对社会的责任感和参与程度。

二、政府社区公共服务绩效评估的核心价值理念

在具体的评估体系建立过程中，首先要解决的是深层次的价值体系问题。

社区政府公共服务绩效评估的核心价值系统是社区政府对其在特定社区服务行政终极目的的基本价值判断、价值确认和利益选择。对政府活动评价的基本价值判断和确认由政府职能定位决定。不同的政府职能定位，决定了不同的评价价值取向和具体的指标设计，因为政府职能的合理定位是政府绩效产出最大最优的关键，政府绩效实质上就是政府基于一定的能力在履行政府职能中的投入和产出比率。在政府的职能转变上，一方面注重履行社会管理和公共服务职能，提高政府的公共服务水平，促进经济发展与社会进步协调一致，建设公共服务型政府是当前中国政府职能转变的核心内容。另一方面社区是最能体现公共服务型政府“以人为本”的价值观和施政思路的载体。随着政企分开、政社分开、政事分开，大量的社会服务得以释放，最终落到社区层面。在社区服务工作中，政府不仅承担着宏观规划、组织保障、管理监督的作用，还承担着提供公共服务的责任。政府主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式实施对社区公共事务的管理，提供公共服务。因此，公共服务型政府建设与创新中的以服务为政府行政管理导向、以公众满意度为政府行政质量考核尺度的价值取向同样适用于政府在社区的服务行为。政府社区公共服务绩效评估的核心价值就是社区服务的理念及与之紧密联系的以社区居民为本的理念。

所谓社区服务理念，即政府借助社会公共权力不断增进社区公共利益，为社区提供各种公共服务，进行公共事务管理。社区服务理念要求利用竞争的机制打破政府对公共服务的垄断，促使政府增强服务意识、降低服务成本，改善服务方式，提高服务效率，增强服务能力。通过开展卓有成效的服务职能活动，为社区公众和社区各类组织提供优质的服务。社区考核政府行为绩效主要集中体现在政府为社区居民提供公共服务的质量和水平。政府在社区的主要职责不仅在于管理，更大程度上在于为社区公众提供公共服务，政府被定位于服务者的角色上。

以社区居民为本的理念即政府服务以社区居民为中心，包含了以下内涵：政府在社区的服务行政行为评估的公众导向；公共服务提供数量、类型以社区居民需求为基本依据；更加注重对社区居民需求的回应性；注重调查和明晰服务质量以及对服务的满意度；将服务水平和评估结果告知社区居民；为社区居民提供选择公共服务的机会；建立便于社区居民参与和反馈意见的信息系统和服务系统等。

社区服务及以社区居民为本的核心理念在价值取向层面则体现为效益、质量、居民满意度、公平等。

三、政府社区公共服务绩效评估的评估指标

政府公共服务绩效评估核心价值必须通过一定的指标体系来实现，包括评估指标系统、评估项目和绩效等级划分标准等。体现政府社区公共服务绩效评估的核心价值理念的工具性价值系统包括了指标系统和技术系统。从内容来看，政府社区的公共服务具体包括了社区就业、社区保障和救助、社区卫生、社区文化、教育、体育、社区安全等公共服务。基本的指标系统应该包括以下方面：

1．体现经济－效率价值取向指标。指标的“经济－效率”价值表明社区政府在提供社区公共服务的过程中既是经济的，又是有效率的。要求在政府部门树立浓厚的成本意识，不仅政府工作需要降低成本，节约开支，花较少的钱办更多的事，还包括降低公共服务消费者所要支付的成本。体现经济价值取向的指标应包括社区教育经费投资、社区公共卫生保健支出、社区环境保护投资、社区基本建设和更新改造投资等财政投入，也应包括政府对社区建设规划方面的政策投入和指导等。体现效率价值取向的指标包括政府公共服务投入、运作及其社会效果等产出的数和量方面的测定指标，如社区幼儿园、社区服务站、社区卫生服务设施、社区道路、水电等基础设施等硬性指标，社区居民人均受教育程度、社区秩序维护、社区居民就业率、政府信息公开等软性指标。

2．体现质量价值取向的指标。有别于传统公共行政只计投入不计结果的评价标准，服务质量是衡量公共服务型政府服务水平的关键。要求在评估中不仅要关注服务提供的过程，更要看服务的最终结果。体现质量价值取向的指标应包括社区公共服务决策的质量指标和具体服务供给质量指标，如服务内容的确定程序、服务内容的及时与准确、服务态度的好坏、服务承诺的实现、服务的透明度、服务速度、服务品质、服务人员素养等。

3．体现满意价值取向的指标。政府绩效评估尽管也要考虑成本与产出等经济指标，但政府提供的毕竟是公共产品与公共服务，不同于企业私人产品与私人服务，它必须以确保社会公共利益的实现为己任，以公众满意为根本价值取向。社区公众满意度既是社区政府公共服务的基本行政准则，也是社区对政府绩效评估的重要评估向度，要求评估绩效的参照系是社区居民而不是政府及其工作人员，绩效评估所依据的绩效示标，应当从社区居民的立场和价值选择予以确定。体现满意价值取向的指标包括居民对社区治安状况、社区生态环境、社区医疗保健、社区文化体育、社区社会保障、社区公共设施、社区人际关系方面的服务综合体验满意率等正指标，也包括居民投诉次数或上访次数等负指标。

4．体现公平价值取向的指标。服务型政府必须体现出保证社会公正、公平的内涵，充分实行一视同仁原则，不是对某个特定的群体服务，而是为社区所有的主体提供良好的服务。当前评价政府社区公共服务公平性的指标主要集中在社区公共教育和义务教育服务、社区社会保障服务、社区公共医疗卫生服务、科技服务以及区域公共基础设施等和社区居民基本利益和基本权利密切相关的领域。体现公平价值取向的指标应包括社区学龄儿童入学率、社会保障覆盖率、社区失业率、社区再就业培训率、社区老人与残疾人照顾、社区贫困家庭救济等。

体现社区政府公共服务绩效评估的核心价值理念的评估指标确定后，在技术操作层面要注意：短期评估与长期评估的统一，定性与定量手段的结合，局部与全局的兼顾。

参考文献：

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