小议公共管理理论的逻辑基点

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关键词：公共管理本土化逻辑基点

内容摘要：文章指出，要吸收西方理论元素，但又与国情之间出现断层，因此需寻找公共管理理论本土化在价值观、主体、客体、理论、路径方面的逻辑基点，以四点一径的逻辑基点为起点，在社会主义现代化建设的实践中不断发展和完善公共管理理论。我国的公共管理理论来源于儒家、法家和道家等传统的管理思想及马列主义的政府管理思想和西方公共行政学三部分，但我国的国情却呈现出一元化的治理格局、“崇尚科学”的思想、市场发育不足、第三部门力量缺乏等特征。

作为理论体系的公共管理，它的核心价值肯定是普适的，但是作为一个引进的应用学科，理论的实用性要考虑到国家的国情、发展阶段、特有的制度架构。这就是说，一个理论体系不仅要符合逻辑过程，而且要在逻辑基点上具有同质性。西方国家公共管理理论是以政治与行政的分离为逻辑基点的，在理论的建构上以效率作为追求，以提倡“价值中立”和张扬“工具理性”作为学科发展方向。而英美等具有西方文化传统的国家，之所以在公共管理领域提倡使用“价值中立”、“工具理性”，是为了适应政治与党派斗争过程中，多元政治交接时公共事务不受或少受影响。因此，其理论的逻辑基点是建立在多元政治的情境下的。而我国与西方国家不同，是发展中的社会主义国家，共产党是唯一执政党，“一元化的治理格局”是最为特殊的国情。这就决定了西方的公共管理理论不可能提供解决我国公共管理的现成答案。因此，将公共管理理论引入我国以后，如果不能进行公共管理理论的本土化，没有建立理论逻辑基点的本土化，就犹如用一个社会的架构去匹配完美的理论模型，其结果当然是适得其反。

我国公共管理的发展过程

从历史的角度看，公共管理是在公共行政的基础上提出并发展起来的，而公共行政是指政府依法对社会公共事务和自身事务进行管理的活动。因此，公共行政是与国家和政府联系在一起的，也就是说，公共行政伴随着国家和政府的产生而产生。按照马克思主义的观点，公共行政是“国家的组织活动”，国家和政府除了阶级统治职能外，其另一个基本职能就是社会管理或公共事务管理。

在我国数千年的历史发展过程中，已经形成了堪称完备的行政管理制度，如等级森严的官僚制度和中央集权体制，严格的选拔、考试、考核的科举制度，完善的监察制度以及严密的行政管理法规等。同时也出现了各种治国之道，其中儒家的“仁政”、“德治”思想，法家的“法治”、“术治”理论，道家的“无为而治”说，墨家的“兼爱”、“尚同”说和管子的“轻重论”等构成了我国传统政府管理理论的主要来源，对中国传统的政府管理实践产生了深刻的影响。

从近代起，我国开始逐渐吸收、借鉴西方各国的行政学理论。19世纪末20世纪初，中国翻译了美国的《行海要术》、《行政纲目》，日本的《行政学总论》、《行政法撮要》等著作。辛亥革命时期，孙中山提出了三民主义和四政权、五治权说。在时代，形成了一种以革命作为内驱力的革命型行政体制模式。1978年后，邓小平确立以“市场经济体制”的方式来实现“以经济建设为中心”的发展战略，使得我国的公共行政取得了长足的发展，整个社会也出现了根本性的变化：由于生产力的迅速发展，社会公共事务日益增加，政府的管理任务越来越重，政府机构日益膨胀。其实质是政府代替市场、公民社会等本应相互独立的服务主体参与公共事物供给和治理的表现。市场经济的发展也带来了诸多社会问题：都市化问题、贫富差距问题、社会治安问题、失业问题、环境问题、健康问题等。面对日益复杂的社会，传统的政府功能已感力不从心，导致政府不可治理性的增加。市场经济的发展使人们要求进一步参与对社会、经济、政治事务的管理，整个社会呈现出公共管理的态势。

20世纪80年代，西方开始了“重塑政府”、“再造公共部门”的公共管理运动。由于科技革命，特别是信息技术革命的影响，我国政府乃至整个社会都迫切需要建立一种灵活、高效，具有应变能力和创新能力的管理新模式，以增强国家的竞争力。基于上述情况，公共管理迅速在我国被接受并获得发展。

我国公共管理的社会基本条件

任何理论都是有限的理论，公共管理理论同样如此，并不能穷尽和包容公共领域的所有事物。西方公共管理理论的发展是20世纪西方社会进步的结果，初期的发展是以外部环境推动为背景，后期发展则表现为双重背景的支持：一是理论自身成熟与自我发育的需要以及学者们的推动；二是民主政治的成熟、经济秩序的整合与经济水平的提高、文化更新和社会制度的变迁与完善。两者共同促使公共管理理论不断发展，并在公共领域显示出指导效应。西方的公共管理理论是西方发达国家特定政治、经济、文化条件下的产物，它的存在与发展是以西方发达国家所提供的前提条件为依托的。在我国实现公共管理理论的本土化，就必须首先厘清中国特色的社会主义市场经济在公共管理的政治体制、思想认识、市场发育程度、社会自治能力等方面的基本条件。

（一）政治体制

在我国实行的是以中国共产党领导的人民民主的政治制度，马克思列宁主义为主导的社会意识形态制度和以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。在国家权力架构方面，中国是一个代议制国家，虽也把国家权力划分为立法权、行政权和司法权，但三者之间并不是相互制约与平衡关系，而是分工与合作的关系，且呈现出“强行政、弱司法、弱人大”特征。在我国改革开放后所实行的一系列渐进式改革中，政府权力向社会、向市场、向基层的移动，构筑了公共管理主体多元化的雏形。但这些多元化的主体缺少完整横向分权框架，尤其社会中间力量薄弱，政府没有充分分权给市场和社会，依然保持着其固有的强权。

（二）思想认识

在我国20世纪上半叶，还被视为经济增长外生变量的科学技术逐步演变成为内生变量，科学技术知识本身也成了直接参与生产过程中一个可交易的重要生产因素。再加之，在西方政治与管理二分法即完全理性原则的指导下，对管理过程理性技术的认可及对经济与效率的追求，成为科学管理的模型，有学者曾相信公共管理学可以发展成一门精致的科学，只要足够努力并摒弃政治热情与个人价值观的偏见，普适的类似自然法则的公共管理理论便会被总结出来。这就使我国的公共管理理论深受西方价值中立、工具理性等现代科学技术思想的影响。

（三）市场发育程度

西方的公共管理是在市场经济已经发育很完善、成熟的前提下，减少政府干预，让经济主体充分利用市场机制去配置资源，在公共服务的供给领域引进市场机制的结果。而我国各地市场发育程度悬殊，既有发达的市场经济，又有极其落后的自给自足的自然、半自然经济，且后者比重较大。公共管理的前提条件是成熟的、高度完善的市场经济体制，而目前我国是从非市场体制的计划经济经过转型走向市场经济。正如休斯所说，“发展中国家常常缺少市场运作的经验。市场在具备许多因素之后才能有效地运转”。所以必须以审慎的态度引入公共管理。

（四）社会自治能力

公共管理主张把政府的部分职能转移给市场和第三部门，这就需要有一批发育成熟的、自我管理能力和自治能力较强的第三部门。而目前我国的现实是：尽管有一定的社会组织，但大多数发育不良，缺少独立性、专门性、正规性，还存在着经费不足、能力不足、法制不健全等问题，不能发挥承担职能的重任。“按照美国约翰•霍普金斯大学公共政策研究所所长莱斯特•萨拉蒙的提法，中国并不存在典型意义的第三部门。即使有少量的组织符合要求，也不会成为与政府部门等量齐观的一个部门。因此政府放权、授权缺乏依托”。

我国公共管理理论的逻辑基点

全球化背景下，中国要紧跟时代不至于落后，必须借用西方先进的技术及科学的管理方法，在现有的基础上跨越式发展。但现有的国情又要求中国必须沿袭传统，这是一个难解的悖论。那么公共管理理论到底如何本土化，笔者以为应找到本土化在价值观、主体、客体、理论等方面的逻辑基点以及路径选择，以四点一径的逻辑基点为起点，构建真正内生的本土化理论。因此，我国公共管理理论的逻辑基点构成包括以下方面：

（一）价值观基点

以往人们认为政府和公共利益是一体的，管理集中在政府内，是以权力配置为中心的。以马克思•韦伯为代表的官僚制度的科层化管理理论，强调权威、分工、法令、控制等，管理实质是以权力为中心的设计体系。公共管理是一种社会治理模式，它的权力应移至政府外，它的特点是管理主体的内控，强调管理行为的道德化及对自身的修养和约束。根据目前和今后中国社会发展状况，中国公共管理理论建设过程中必须解决市场化、非政府中介组织、绩效、廉洁等问题，价值观基点就是以权力为中心转向以道德为核心，实现和谐、民主、法制等社会愿景。

（二）主体基点

公共管理的主体是公共组织，政府是典型的公共组织，又由于政府组织是通过法定的公共程序产生的，其权力是得到社会公众认同的，因此政府组织的管理具有典型的合法性和强制性。除政府组织之外，能够提供公共物品或服务的还包括非政府的公共组织，由于该类组织是政府组织授权而进行公共管理的，因此其管理不具有最终强制性。十一届三中全会后，虽进行了市场经济体制改革，但新中国成立后一直实行的计划经济体制，使得政府组织成了百姓的精神支柱，再加之我国第三部门组织力量薄弱，因此，在我国实行公共管理的主体基点就成了政府组织。但政府组织的理念应该是实现“由全面转向适度，由微观转向宏观，由直接转向间接，由人治转向法治”的转变。

（三）客体基点

公共管理的客体是社会公共事务，在这样的目标下，公共管理理论要解决的是外部社会约束条件的实现：即政府的定位与重新认知、政府与市场的关系、公共领域与私人领域的协调、公共物品提供的方式、政府与公民等诸多关系存在的依据、发展变化的动力等；还需要构筑内部关系的架构：即基本利益分享、制度与规则的建立、公共权力的分享、效益的最大化等。这是中国目前当务之急，只有建立与市场经济发展相适应的管理模式，即“小政府、大社会、强市场”的三元架构，才能“内生”出本土化的中国公共管理理论。

（四）路径选择

中国公共管理实践是落后的，因此，本土化基点下的中国公共管理必须从实证分析入手，并以此为重心展开理论研究，其中理论模型与数据模型建立、案例库的建立与经典案例的分析，将有效的实证研究与有限的理论选择相统一，并以此形成本土的研究性质、研究领域、理论模型、理论批评等方面的创新，才是中国公共管理理论发展的必经之路。

（五）理论基点

从历史发生学的角度来审视，传统的儒家、法家和道家的思想，公平与民本的价值观等，对中国公共管理的理论和实践产生了深远的影响。、邓小平等人在对资本主义进行批判的基础上，提出一系列切合中国国情的政府管理思想，这些思想构成了当前中国公共管理理论的一个重要来源。此后，我国开始逐渐引进、吸收外国的公共管理理论，翻译出版了一系列西方政治学、经济学、法学、行政学、管理学、公共管理学方面的著作。因此，我国公共管理的理论基点就是：传统的政府管理思想、马列主义的政府管理思想和西方公共管理学。

参考文献：

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