反腐败体制和机制的建议综述

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论文关键词：反腐败,体制,机制

论文摘要：衡量一个国家反腐败体制和机制有效性的标准是要符合该国国情，要能够切实、有效地解决该国当前的腐败问题。经过五十多年甚至更长时期的探索，中国共产党已经在中国建立了一套较为完善的、独具特色的国家廉政体系。文章利用国际廉政评价框架，从反腐败机构、反腐败战略和反腐败法律制度这三个方面探讨了中国反腐败体制和机制中存在的问题和不足，并提出了相应的政策建议。

一、当前中国反腐败体制和机制中存在的问题

国际廉政理论认为，可以从反腐败机构、反腐败战略和反腐败法律制度这三个方面来评估一个国家的反腐败体制和机制。本文将依照这一框架，对中国当前的反腐败状况，特别是现有体制和机制中存在的问题和不足进行简要评估。

（一）反腐败机构之间分工不清晰，专业化程度不高

目前各国的腐败执行机构组成主要有两种类型：一种是单一机构，另一种是多个机构。采用单一反腐败机构的国家和地区包括香港、新加坡、韩国等，多个反腐败机构的模式也在许多国家和地区实行，例如中国、美国、日本等。尽管实行单一反腐败机制，香港廉政公署仍被公认为是世界范围内非常有效的机构之一。但是没有研究表明只有采取单一机构的模式才能成功战胜腐败。到底是采用何种模式，必须要考虑到一个国家的客观实际，例如政治制度、法律体系、经济发展阶段等。中国目前实行的是多机构的模式，反腐败机构主要包括纪检监察机关和检察机关。这种反腐败体制与中国的总体政治、经济和社会制度相适应，事实证明是较为有效的，但也存在着一定的问题，主要表现在以下几个方面：

1.多部门都有接收举报的职能，但难以对举报人进行有效保护

举报是中国宪法和法律赋予公民对国家机关和国家机关工作人员进行监督的一项民主权利，也是发现腐败线索的重要渠道之一。从官方统计的数据来看，中国每年通过举报而被查处的案件占全部查处案件的比重相当高，在50%以上。但是从实际情况，特别是领导干部腐败案件的情况来看，通过举报被发现的比例并不高，并且随着腐败官员级别增高，通过举报被揭露的概率会降低（过勇，2007）。

我们党和政府对于信访和举报工作历来十分重视，纪检监察机关、检察机关、人大、政协等机构不仅建立了举报或信访办公室，而且还出台了对举报人进行保护甚至奖励的制度。然而，目前中国的举报制度存在的突出问题是对举报人保护不力。这是中国相关机构受理腐败举报总体数量较低，具名举报数量更低的重要原因。以河北省为例，全省纪检监察系统每年受理信访举报在6万件左右，占全省总人口的比重为1%。在这6万件左右信访举报中，只有不到25％是具名举报（孙晓静，2006：24—25）。而香港的这两个数字分别为0.5%和73％。加上内地和香港腐败水平的差异，内地的举报数量，特别是具名举报率显然都较低廉政。

产生这种情况的关键在于我们的工作机制存在问题。首先，举报信息管理不封闭，容易造成举报人的信息泄漏。以某市行政投诉中心为例，该中心2004年共受理投诉4551件，属于受理范围内的投诉670件，其中直查28件，转有关委办局195件，转区县监察局232件，记录留存215件。在427件转办件中，阅处345件，查处报结果82件。其次，由于多个部门都有接受举报的职责，群众感到困惑，不知道该向谁举报，这不仅给有举报意愿的群众带来了不便，而且造成重复举报和资源的浪费。最后，举报信息的不断流转造成了最初接受举报的部门无法控制调查所需时间和结果的真实性，难以对举报人定期答复。

2.纪检监察和检察机关在案件调查方面权责不对称

目前，中国的大部分腐败案件都是由纪检监察机关进行初查的，但是国家法定侦查机构却是检察机关或受其委托的公安机关，这造成了案件调查方面的权责不对称。由于纪检监察监督是内部监督，纪检监察机关在收集证据的方式和手段上必然受到严格的限制，只能运用部分调查取证的手段和内部强制措施（张士怀，2005：5—6）。例如，纪检监察机关无权对腐败嫌疑人进行拘留，无权对腐败嫌疑人以及可能隐藏罪犯或者犯罪证据的人的身体、物品、住处和其他有关的地方进行搜查等。这样可能就会出现一种尴尬的现象，就是纪检监察机关由于调查手段的限制无法完全掌握涉嫌腐败的官员的全部情况，不会将其移交给检察机关，而检察机关在大多数情况下无法直接立案调查。在这个过程中，纪检监察机关所使用的“双规”等纪律手段也成为外界诟病的焦点。纪检监察和检察机关在案件调查方面的权责不对称造成了双方角色的尴尬。

3.政府内部监督和审计工作薄弱

审计部门是国家的“守门人”，审计工作对于建设高效、廉洁的政府有着至关重要的作用。在过去几年中，国家审计署在加强审计工作力度方面做了大量工作，揭露了党政机关和事业单位中存在的许多不规范行为，特别是违反财经规定的行为，并发现了一些涉嫌腐败和其他违法犯罪的线索。这是中国廉政制度建设的一个巨大进步，在国际上也广受好评。然而，如果仔细分析国家审计署的审计报告可以发现，他们发现的许多问题，特别是预算管理中的问题是十分基础的、初步的。造成这种现象的根本原因是国家的财经预算管理还不完善，政府内部的监督和审计工作十分薄弱。在这种局面下，如果不加强政府内部监督和审计工作，只是将国家审计署的人员编制和预算扩大也不能解决问题。

一个健全的监督体系应该包含三个层面的监督：首先是政府内部部门之间的监督，例如监察部门和内部审计部门对其他部门的监督。其次是专门的、政府之外的监督机构受立法机关或执政党委托，对政府所进行的监督。在中国，纪检机关和审计机关属于这种角色，但前者和行政监察机关合署办公之后，更像是政府内部监督机构，而后者目前还属于政府组成部门，尽管每年需要受总理委托向人大汇报工作。最后才是群众、新闻媒体等所进行的外部监督。目前，中国前两个层面的监督基本上混在一起了，内部审计尤其薄弱。以某国家局为例，纪检监察和审计处只有3名工作人员，同时还挂有信访办公室的牌子，却要负责全系统党风廉政建设责任制的落实，对26个管理局、办事处和100多名局级干部的监督，以及内部审计、信访举报工作，这几乎是不可能完成的任务。而在一些国家部委，内部审计竟然是财务管理部门的一个下属部门，这种让“老鼠”管“猫”的制度安排显然削弱了监督的有效性。

（二）反腐败战略存在薄弱环节

经过五十多年的发展，特别是在社会主义市场经济体制下推进党风廉政建设和反腐败工作的不断探索，中国初步建立起了一套教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，有力地保证了反腐败工作的顺利进行。然而，由于政治、经济和社会制度的变化，中国原有的反腐败战略也表现出了一些局限性和不足之处，主要有以下几个方面：

1.廉洁教育的对象和手段需要进一步改进

教育是反腐败战略的重要基础。然而应该意识到，廉洁教育的主体在市场经济条件中发生了很大的变化。在计划经济体制中，腐败主体主要是国家工作人员，而在市场经济体制下，腐败主体还包括私人部门的从业者。如何对私人部门、普通群众，特别是青少年开展廉洁教育？这是在社会主义市场经济体制下廉洁教育工作要回答的新问题。

此外，教育的手段和方法也需要不断进步和完善。我们在调研中发现，尽管各级领导干部花了大量的时间学习反腐败方面的文件精神，但是从效果来看，许多人的学习还停留在表面。一些违纪违法者直至走上法庭、走进监狱，才真正用心地来读有关的法律规定，才体会到法律的严肃性。这就需要我们的廉洁教育逐步走向专业化，提高针对性，对于不同的行业、职业制定法制教育和廉洁教育的文本，让全社会，特别是官员深刻了解腐败的后果和危害。

2.预防工作的针对性、前瞻性和专业化程度不高

腐败是制度漏洞的表现，因此制度预防显得十分重要。1997年之后，中国不断加大制度建设的力度，减少了腐败发生发展的空间，取得了明显成效。然而，中国目前的腐败预防工作主要集中在国家制度的层面上，而没有针对腐败多发高发的领域和环节进行系统的分析和评估。我们在调研中看到，尽管每个单位近年来都制定了大量的制度性文件，也取得了一定的成效，但是这些制度中有相当一部分仅仅是在复述中央或省里的文件主要内容，而没有针对本部门、本单位的情况制定有针对性的政策措施，特别是程序方面的规章制度。

香港廉政公署在这方面的经验或许对我们有一定的启发和借鉴意义。廉政公署预防处的主要工作不是研究腐败问题的立法，因为这已经比较成熟，而是和各行业的专业机构合作，对行业的腐败高风险环节进行系统分析和评估，并制定具体的规章制度来进行预防。在拥有1300多人的香港廉政公署中，预防处是最小的，只有60多人。但是几乎每人都是专家，不仅对于腐败问题有较为深入的理解和研究，而且其中很多人有行业的专业背景，这有助于他们更好地分析制度薄弱环节和漏洞。

3.对行贿者和受贿者的惩处力度差异较大

长期以来，中国的反腐败工作，特别是对腐败行为的惩治往往集中在受贿者，即主要是党政官员的一方，造成对行贿者和受贿者的惩治力度存在较大差距。首先，受贿者所受到的最高量刑要高于行贿者。根据《中华人民共和国刑法》，犯行贿罪最高可处以无期徒刑，而犯受贿罪最高却可处以死刑。其次，2005年之前实际因为行贿罪而受到起诉的人很少。在1998—2002年5年间，中国检察机关共立案侦查行贿案件6440件，只相当于同期立案侦查的贪污贿赂、渎职等职务犯罪案件数（207103件）的3.1％（最高人民检察院，2003）。

造成这种局面的原因主要有两方面。一是我们党对于党员领导干部的要求历来是最为严格的，而他们通常是受贿者；另一个原因是反腐败机构考虑到在经济转轨过程中，官员权力过大，行贿者往往是“被迫”而不是“主动”行贿的。然而无论如何，这种对受贿者和行贿者惩处力度不对称的状况对于受贿者是“不公平的”，因为很显然，受贿者和行贿者都是腐败行为的受益者。而对于行贿行为的打击力度不足也会助长行贿者的气焰，降低其腐败的成本和风险。

4.反腐败投入不足，队伍的专业化程度不高

随着全球化和信息技术的发展，当今的腐败案件越来越复杂，腐败分子越来越狡猾。在“魔高一尺”的情况下，只有“道高一丈”，才能确保腐败案件的线索和证据能够及时被发现。在相当长的一段时期内，我们的纪检监察和检察干部队伍建设过于强调思想政治素质，而忽视了专业能力的培养，这已经严重制约了反腐败工作的有效性。

即使不考虑人员素质，中国在反腐败方面的财政投入和人均经费也显得比较薄弱。香港廉政公署每年的预算大约为8900万美元，占香港政府全部财政预算的比重大约为0.38％；共有工作人员1300多人，占香港政府公务员总人数的比重大约为0.72％，人均经费为54.8万元。而中国2004年全国地方检察机关实际财政支出为53.4亿元，占全国地方财政总支出的比重约为0.21%。2004年全国检察机关工作人员总数为211230人，占公务员的比重约为3.5％，人均经费约为2.78万元。纪检监察机关的情况大致也如此。这样如果将纪检监察机关和检察机关反贪部门加在一起，中国反腐败机构的人员比例不低，但是人均经费远远低于香港廉政公署，大约为其二十分之一。

（三）反腐败法律制度不完善

中国经济转轨的过程，也是中国适应社会主义市场经济体制的法律体系不断建立健全的过程。制度缺位或缺陷会产生腐败机会，而良好的制度则能有效防治腐败。中国的反腐败法律制度经过五十多年，特别是1978年之后的发展，发挥了重要的作用。然而，由于制度转轨仍在进行中，现有的法律制度还存在一些问题和不足，主要表现在以下两个方面：

1.没有一部统一的《反腐败法》，对腐败行为的界定不清晰

目前中国涉及反腐败问题的规定主要分为两类，一类是国家法律和行政法规，另一类是党和政府及其部门颁布的各类规章、文件、规定和通知。前者主要包括《刑法》第八章中的有关规定，但是相关条款十分原则。以中共中央、国务院或中纪委、监察部、中共中央办公厅、国务院办公厅名义的规章、文件、规定和通知虽然规定很详细，但是效力比较低，还存在重复发文等问题。因此，就需要制定一部统一的《反腐败法》，对于腐败行为重新给以清晰的界定。

二、完善中国反腐败体制和机制的政策建议

理顺反腐败体制和机制是建立有效的惩治和预防腐败制度，乃至战胜腐败的根本保障。本文认为，中国当前反腐败体制和机制改革的基础是重新调整各反腐败机构的权力、责任和义务，在此基础上不断完善现有的反腐败战略，建立健全反腐败法律制度。在多个反腐败机构的模式中，要使制度安排有效发挥作用，关键是要合理、清楚地界定各个反腐败机构之间的职责，并建立适当的信息交流和协调机制。

（一）纪检监察机关统筹协调反腐败工作，加强对司法和执法机关的监督

中纪委、监察部在中国的廉政建设和反腐倡廉工作中发挥着领导核心和统筹协调的作用，这是多机构的反腐败体制能够有效发挥作用的重要保障。但是在具体的工作职能方面，可以在《宪法》、《中国共产党党章》和《行政监察法》等规定的范围内做一些调整。本文建议，中纪委、监察部应继续承担颁布有关法规文件，制定战略规划，协调各机构间的职能；加强廉洁教育工作，并将教育对象扩大到全社会；尽量减少对腐败案件的直接调查，尽早将腐败线索移交给检察机关反贪部门；将内部审计纳入到纪检监察机关工作职能中去，将其作为纪律检查和行政监察的重要手段；通过各派驻机构深入开展腐败预防工作等。

在以上这些建议的调整中，最重要的一条是将更多的腐败案件查处工作移交给检察机关，但是这并不意味着党在这方面可以撒手不管了，而是应该通过对司法机关党委的领导，在对具体业务工作不进行干涉的前提下，加强对检察机关和法院的宏观指导和监督。

（二）纪检监察机关继续全面加强廉洁教育工作，并将教育对象扩大到全社会

中国在针对党员领导干部的廉洁教育方面已经积累了丰富的经验，中纪委、监察部在协调各中央单位开展反腐败工作方面也具有无与伦比的优势。因此，建议纪检监察机关继续全面加强廉洁教育工作，协同动员各级教育部门和妇联等群众性组织，推动廉洁文化进校园、进机关、进农村、进工厂、进家庭、进企业，将教育对象扩大到全社会。社会廉洁教育应该将青少年作为重点教育人群，将廉洁教育纳入课堂，通过开展一些生动活泼的活动，努力营造廉洁的社会氛围，使青少年从小树立廉洁的观念和信念。这对于中国未来的廉政工作和反腐败斗争必将产生深远的影响。

（三）检察机关反贪部门统管腐败案件举报和调查工作，纪检监察机关减少对腐败案件的直接查处

保留纪检监察机关的信访和举报部门，但是将其工作重点放在纪律检查和行政监察方面。鼓励群众直接向检察机关反贪部门举报有关腐败线索。当纪检监察机关，以及审计机关等发现有党员领导干部涉嫌腐败的时候，应尽早将有关情况移交给检察机关进行调查。纪检监察机关应根据检察机关的查处结果和法院判决结果决定党纪、政纪处分，改变检察机关根据纪检监察机关初步调查结果立案、起诉的状况。检察机关反贪部门应该进一步理顺内部信息流转和保密机制，建立严格的对举报人信息进行保密的制度，完善对举报人限期答复的制度。负责接收举报的部门应当进一步提高专业化程度，从工作流程上减少举报信息被泄漏的机会，并建立责任追究制度。检察机关还应建立内部调查机构，专门负责接收针对反贪部门及信访举报部门的投诉和举报，确保他们的高效和廉洁。

（四）将内部审计纳入到纪检监察机关工作职能中去，作为纪律检查和行政监察的重要手段

绝大多数腐败交易都是与资金往来有关的，因此审计工作在发现腐败线索方面具有至关重要的作用。因此，应该进一步理顺政府内部审计部门与纪检监察机关的隶属关系，将其纳入到纪检监察机关的职能范围中来。纪检监察机关应该将党风廉政责任制的落实与任期内定期审计、离任审计等结合起来，将其作为纪律检查和行政监察的重要手段。要确保纪检监察机关有充足的人员编制，并且在纪律检查、行政监察、内部审计和信访举报等方面有所分工，确保各项监督都能有效发挥作用。

（五）中纪委、监察部依托各派驻机构，深入开展腐败预防工作

国家预防腐败局的成立对于中国的腐败预防工作无疑能起到积极的推动作用。但事实上，中国在腐败预防方面有一支独特的队伍可以利用，就是中纪委、监察部在中央国家机关的派驻机构。腐败预防工作最大的特点就是专业性，派驻机构在兼顾反腐倡廉统一规定和行业特点方面无疑具有先天的优势。因此，应该增加派驻机构在腐败预防方面的职能，深化行业腐败预防体系的建设，培养复合型的行业反腐败专家或制度预防专家，并鼓励不同行业之间的竞争。

（六）加快制定《反腐败法》，使之具有广泛的适应性

在充分总结过去几十年在腐败惩治方面所积累的经验和教训的基础上，加快《反腐败法》或《反腐败条例》的起草和出台，这对于中国的廉政建设和反腐败工作将具有里程碑性质的重要意义。该法律或法规应当对各类腐败罪行的界定、立案调查、起诉和惩处等进行详细的规定，以减少由于现有法律体系规定不清而造成的漏洞。《反腐败法》或《反腐败条例》的制定要具有前瞻性，要面向未来，要具有广泛的适用性。

三、走中国特色的廉政建设之路

严格意义上说，几乎没有哪两个国家的国家廉政体系是完全相同的。一个国家的廉政制度体系必然是该国文化历史、政治制度、经济发展水平、法律体系和腐败状况等因素共同作用的结果。然而在这些国家中，显然中国的国家廉政体系是一种独特的模式，其最大的不同在于中国的反腐败工作是在中国共产党的领导之下进行的，中国共产党是中国廉政建设的核心领导力量。

参考文献：

过勇、胡鞍钢，2003：“行政垄断、寻租与腐败——转型经济腐败机理研究”，《经济社会体制比较》，2003，2。

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孙晓静，2006：《群众参与反腐败问题研究》，清华大学公共管理专业硕士学位论文，2006年11月。

俞可平主编，2000：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社。

张士怀，2005：《纪检监察机关调查案件方法》，北京：中国方正出版社。

最高人民检察院，2003：《最高人民检察院工作报告》。