透析公共危机管理中非政府组织作用探析

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摘要在公共危机管理中，政府扮演着主导角色，但政府又不能也不必要代替一切，非政府组织有参与应对公共危机、发挥重要作用的必要性和可能性。非政府组织在公共危机管理中发挥着重要作用。同时需要从政府、社会和主体等方面进行全面建设，以保证非政府组织在公共危机管理中充分发挥作用，最终使得非政府组织能与政府组织以及其他社会力量通力合作，确保危机的顺利解决。

【关键词】公共危机公共危机管理非政府组织作用

当今社会是一个飞速发展的时代，社会状态变化快速，社会生活呈现出纷繁复杂的多面性，全球化、多元化的发展带来了众多冲突，在此背景下，危机随时可能爆发。这些危机包括政治危机、社会危机、公共安全危机、经济危机等，会给各国的经济政治带来严重危害。我国正处于社会转型期，在快速发展过程中隐藏着各种各样的危机，不论何种危机都有可能随时爆发，从实际事例可以证明，自20世纪90年代以来，我国已进入公共危机事件高发期，而且危机事件呈现高频次、大规模，组织性、危害性、暴力性加强等特征。我们必须防患于未然，建立良好高效的公共危机管理机制。

应对公共危机事件就要建立以政府为主导的危机管理机制，政府的性质与职能使其在危机管理机制中扮演着至关重要的主导角色，但政府不是万能的，它不能也不必要代替一切，作为危机管理机制中重要一员的非政府组织在参与应对公共危机事件时也发挥着重要作用。

一发挥非政府组织作用的必要性和可能性

公共危机事件具有极大的社会危害性、难控性、紧迫性，这从需求上要求非政府组织在应对危机时发挥作用。非政府组织具有公共性、自治性、民间性和志愿性，在专业技术、灵活性、组织机制上等具有优势，从供给角度讲非政府组织在应对公共危机时发挥重要作用具有了可能性。

1、必要性分析

公共危机事件具有极大的社会危害性、难控性、紧迫性，它的破坏性极大，影响很广，不确定性很大，从而使应对的成本很高，对专业技术、组织体系等要求很高，其社会危害性决定了应对公共危机具有公共性和慈善意义，具有很强的社会意义。作为公共服务的当然提供者政府自然在其中起主导作用，政府在应对危机时具有某些独特的优势，如大量的财、物资源，严密的管理体系，强制性的管理机制等。但同时，它也有一些局限性，比如特定的公共危机要求特定的专业技术去应对，政府严格的层级体系可能阻滞公共信息的传播等。单靠政府很难达到及时、有效地应对公共危机的要求。所以，应对公共危机是一个庞杂的系统的社会公共工程，其需求的不仅是财物资源和强制性机制，也需求专业性技术和社会自治机制，非政府组织在提供专业技术和自治机制方面有着对政府的“助理”作用。

从上表所列出的比较内容可以看出，在具体的某一项灾害应急管理过程中，政府和非政府组织由于各自拥有不同的资源、组织和社会优势，参与危机事件应急管理的目标、地点、时间、方式、内容以及具体效果等都存在各自不同的特点。因此，作为两类各具特色的社会组织，政府与非政府组织两者之间应当互相配合，加强沟通，协同运作。[1]公共危机的特性决定了在应对危机中仅仅发挥政府的作用是远远不够的，还必须利用非政府组织的专业性、灵活性等优势特性，以弥补政府的不足之处。可见在危机管理中发挥非政府组织的作用是非常必要的。

2、可能性分析

非政府组织的内容复杂多样，但普遍具有公共性、自治性、民间性和志愿性等特征。非政府组织的特性使其在应对公共危机时有了发挥重要作用的可能性：

(1)非政府组织的公共性是它能够应对公共危机事件是发挥重要作用的基础。公共性是非政府组织愿意进入营利组织一般不愿涉足的领域，应对公共危机具有很强的慈善意义、无利可图，并且介入其中还带有相当的危险性。另外，公共性也使得人们对非政府组织的信任大于对营利组织的信任，它们更容易获得认同。

(2)非政府组织往往具有很强的专业性。绝大多数非政府组织在成立之初就将自己的目标定得很明确即：关注某一类社会问题或救助某一弱势群体，并将根据自己的目标设定标准来吸纳组织成员。他的专业性有利于其在危机处理中发挥更大作用。

(3)非政府组织具有很大的灵活性。在公共危机中会出现许多新的问题，新的矛盾，而政府组织往往由于严格的层级体系或某些政治原因，价值因素使得他们反应缓慢或者没反应，而非政府组织则可以在公共利益的旗帜下迅速地做出反应，灵活的调整自己具体的工作方向和工作内容，解决公共危机带来的社会问题，提供多样化而不是政府般整齐划一的服务。

(4)非政府组织的机制合理性。非政府组织在应对公共危机时的运作成本低于政府组织，因为非政府组织有志愿者参与，他们可提供免费服务；非政府组织没有庞杂的行政体系和组织机构。非政府组织一般具有较强的使命感、责任心，其成员一般热衷于其所开展的事业，这也可以提高它在应对公共危机使得服务效率和质量。[2]

二公共危机管理中非政府组织作用的表现

在公共危机管理体系建设中，需要建立一个由政府部门、非政府组织、社会公众、国际资源等元素构成的网络系统。在强调政府部门危机管理的同时，还应实现危机管理系统中参与主体多元化，最大可能地吸纳各种社会力量，调动各种社会资源共同应对危机，使危机处理具有更大的灵活性、创新精神及更高的效率。非政府组织是整个社会组织中最重要的元素之一，是社会系统实现协调、沟通目标的重要环节，是危机应对网络中的不可或缺的环节，发挥着重要的作用。

1、非政府组织在危机预警系统中发挥重要作用。应对危机事件最好的结果实将其扼杀在萌芽状态，在危机爆发之前及时消除产生危机的根源，既可节省社会资源又避免其破坏性，更重要的意义是危机给人类带来的生命、生理和心理等创伤不是一句简单的“已经控制住了危机”可以弥补得了的，所以公共危机的预防以及危机升级的防控极其重要。而非政府组织在这方面发挥着重要的作用，它上接政府下联基层群众的“桥梁”角色使其能够更加便捷、迅速的发现危机的根源和苗头，从而呼吁并引起整个社会的注意和重视；另外，非政府组织的专业性使得它们对于特定公共危机的产生有着更加敏锐、前瞻的洞察力，这是他们的技术优势；并且他们的使命感也使得他们对公共危机特别的关注，对危机给予别的组织一般不能做到的重视。

2、在危机发生过程中非政府组织的作用。(1)危机事件一旦发生，政府动用行政力量解决危机，有时会出现调度不灵，协调失衡，行动不及时的情况，这时就需要有大量的非政府民间力量的支持，危机发生地就近的非政府组织此时就可以快速的发动和组织大量民间专业人员、应急物资应对危机，为聚集庞大的社会闲置力量提供支持。非政府组织更具有专业性，可利用自己的专业优势积极开展救助工作。(2)非政府组织还时刻关注危机中政府部门无法或不及关注的社会成员的利益，并予以必要的物质和精神的支持帮助。例如在非典时期，社会中大量的民工、无业人员、城市游民等弱势群体，没有被纳入政府行政管理的范畴，因此，这部分人群的危机防范往往是政府部门最难以顾及的软肋，相应的管理和约束皆出于缺失状态。因而，作为非政府组织的社区或各种民间志愿组织就可以发挥他们的作用，弥补政府行为的不足，使社会的任何一个角落任何一个成员都不被忽视。(3)在危机处理中，非政府组织有利于社会凝聚起来发挥自己的主动性，形成独立的自组织能力，以实现危机时刻社会自我管理与政府组织的良性互动。危机时刻公民应培育出一种健康理性的、自主的独立意识，而不应对政府全盘依赖。从我国处理危机的现状看，目前只有政府的积极性，却缺乏社会自身的主动性。(4)临时的非政府组织在危机中也发挥重要作用。在危机中，往往会形成一类由危机所涉及人群自发组成的非政府组织，它们可能没有正式的法律地位，可能没有固定的组织架构和成员，但他们在固定的地域范围内发挥重要作用，有很强的自生性。此类自组织有着相当的灵活性和针对性，也较容易组织，对外界忽视了的危机可以自发地具体的应对，它对于正式的大型的非政府组织又是一种作用。推而广之，在危机爆发之后社会基层完全可以发动这样的组织开展应对措施。(5)非政府组织在危机后的处理善后作用。非政府组织主要是辅助政府部门进行危机后的恢复重建工作。包括：给与必要的经济援助、弥补其在危机中的损失，启动生产；组织、调节供销渠道及时提供民众生活日常和急需物品，保障公众的日常生活；陈述发展生产对解决危机问题和社会矛盾的重要性；强化相关的社会福利政策实施力度等；募捐及组织志愿服务等。主要是为了发展经济，稳定政治，重新恢复和建立各种秩序。

四非政府组织发挥作用的保证

当今世界各国非政府组织参与危机管理的作用日益突出。例如：日本阪神大地震中最先到现场并发挥作用的就是民间组织；美国“9·11”事件中，非政府组织体同样发挥了巨大作用。在我国，一些非政府组织在应对公共危机时也发挥了重要的作用，但与国际非政府组织相比较，国内非政府组织无论在数量规模上还是在发挥作用的效能上都存在很大程度的不足，这些都在很大程度上阻碍了非政府组织在应对危机时的作用的发挥。要保证非政府组织在应对危机时发挥更大作用，需要从多方面加强建设与改进。

1、政府应建立与非政府组织的平等合作关系，促进非政府组织的良性发展。政府应该以立法形式确立非政府组织的社会地位，进一步实现由全能政府向有限政府的转变，界定政府部门与非政府组织的明确关系。在法律上两者应该是平等的，是指导与被指导、扶持与被扶持的关系。积极合理发挥非政府组织在应对危机使得作用，大胆委托非政府组织开展工作，并加强对非政府组织的引导、管理和监督，防止“志愿失灵”现象的发生。在政策上要降低非政府组织的准入标准，在税收政策上，应对非政府组织给予扶持和帮助，应尽快完善资金募集和管理办法，在资金募集途径和方式等方面给非政府组织提供安全可靠的后勤保障。政府在推进我国社区建设的进程中，要大力倡导社区非政府组织建设，要投入大量的人力、物力、财力，从而促进社区非政府组织的成长与壮大。

2、非政府组织本身应加强能力建设，与政府有效合作。当前中国的非政府组织与国际相比仍处于初级阶段，突出表现在整体意识、专业化管理和自律规范等方面。专业化的非政府组织，应该具有明确的服务宗旨、清晰的工作计划、科学的领导系统、专业志愿者和学者、理性的决策系统、规范的筹资方式和资金管理模式、有力的监督机构等要素。在加强非政府组织的专业化建设进程中，一方面要借鉴国外的经验，开展科学化、规范化的组织操作，建立“决策机构、执行机构、监督机构”三位一体的管理体制；另一方面，要形成“一整套人力资源的开发、配置、使用和管理的工作机制”，形成一支充满朝气和活力的工作团队。大力发掘、培养组织领导人才；引进专家和学者；对志愿者进行专业培训，设立上岗服务证制度，建立志愿工作者专业评估体系.[3]同时，非政府组织应该主动邀请政府监督其工作；在处理社会事务时，应该充分听取政府的意见和建议，积极参与政府的工作计划；积极争取政府支持和拨款资助。使组织走向内部控制良好，外部关系融洽的良性循环的轨道上来。另外，为更好的发挥非政府组织的作用，应该注意建设非政府组织管理制度的评估机制，即从每次危机中吸取经验教训，对非政府组织危机管理制度自身做出评价，使制度本身具有自学习和自适应性，以得到不断的完善和发展，确保其具有较强的适应能力和更新能力。[3]

3、提高公众参与非政府组织活动的积极性，使公众愿意并从事公益的事业。参与性是非政府组织区别于政府和市场的又一特性，几乎所有的非政府组织都或多或少的依赖于人们的志愿参与。一般说来，自主型而不是依附型社会文化更容易促进非政府组织的建立与发展，自主型而不是专制型社会文化更有利于非政府组织的建立与发展。在我国社会主义民主进程和政治文明建设过程中，社会精神的培育和独立性现代人格的形成对于非政府组织的发展至关重要。非政府组织的“志愿性为公”的性质，决定了人们参与其中激励依靠的是人们对社会的责任感与使命感，依靠的是人们古道热肠般的仁慈心与同情心。所以，培养社会的独立性、自主性的同时培养社会公德心、使命感就显得格外必要。

建立完善高效的公共危机管理机制是应对危机事件的基础核心，作为危机管理主体的政府要承担主要责任，但危机事件已不是单靠政府的力量就能处理好的。要高效及时的应对公共危机不但要发挥政府处理危机的能力，还必须发挥以非政府组织为主体的社会力量。而现阶段政府不仅要认识到非政府组织所具有的重要的社会作用，还应在组织机制建设中为非政府组织的发展提供大力支持和指导，以使我国的非政府组织不断的壮大发展。非政府组织也存在着诸如“志愿失灵”的缺陷需要克服，还需要不断加强非政府组织的自身建设与内外监督，为其发挥最大作用提供保障。

【参考文献】

[1]薛澜、张强、钟开斌，《危机管理――转型期中国面临的挑战》［M］清华大学出版社2003

[2]王绍光多元统《第三部门国际比较研究》［M］杭州：浙江人民出版社，1999

[3]贾西津《中国公民社会和NGO的发展与现状》［M］清华大学NGO研究所2002