小议公共管理的均等化及有效供给

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［论文关键词］基本公共服务；均等化；有效供给；福建省

［论文摘要］文章先探讨基本公共服务均等化与有效供给统筹考虑的基本内涵、要素和评价标准，并以福建省为例分析基本公共服务均等化与有效供给实践上存在的深层次矛盾和问题，进而提出基本公共服务均等化与有效供给的创新战略。笔者认为，基本公共服务均等化与有效供给是两个相互联系的方面，在利用财政手段等推进基本公共服务均等化的同时，还必须重视公共服务的有效供给，推动公共服务质量的持续改进。推进基本公共服务均等化，让改革的成果更多地惠及全民，是当前深化行政管理体制改革、建设服务型政府的基本要求。本文探讨基本公共服务均等化与有效供给的理论基础与创新战略问题。

一

公平正义是社会有序运行的基本原则，正如罗尔斯所说的，“自由和机会、收入和财富、自尊的基础——都要平等的分配，除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益”。［1］正是如此，公平正义作为公共行政与公共政策的核心主题，也是公共服务供给的重要标准。［2］［3］即使是当代民营化大师萨瓦斯也曾指出，“公共服务绩效很大程度取决于提供服务的设施、资源在空间上的公平分配”。［4］

当前，我国已经把公平正义确立为社会主义和谐社会的基本特征，基本公共服务均等化即是促进公平正义的关键。但是，必须看到，对于基本公共服务均等化而言，仅仅强调公共服务财政经费的划拨与转移仍远远不够，对于公共服务的输送机制、质量水平、效率效益和实际可获得性的关注同样至关重要。这是因为，对于公共服务的绩效来说，效率、效益和公平是三个相互联系而不可或缺的评判标准。［5］这意味着，基本公共服务均等化战略目标的实现，不仅要依靠财政投入力度的加大，还需要公共服务有效供给的水平不断提高。而所谓的有效供给，就是指通过公共服务制度体制的完善（如国家和地方的财政与事权配置）、提供机制与工具的改革（运用竞争性、志愿性的工具以及新型供给技术）、质量持续改善（服务质量改进、评估与监督）等来改善公共服务自身的体系，促使用于公共服务的社会公共资源得到充分的利用，保障公共服务高效、优质、准确地输送给需求者。

基本公共服务均等化的程度主要取决于两个变量：一是经济发展能力（决定财政汲入水平），二是公共服务供给水平。目前我国在公共服务领域出现的问题，主要根源并不在于没有提供公共服务的经济能力，而在于缺乏合理的公共服务制度安排和机制工具，导致公共服务供给处于粗放状态。如果没有高效的制度安排、多元的供给主体、灵活的供给机制的保障，就不可能真正推进基本公共服务的均等化。从这个角度看，推进基本公共服务均等化，需要解决的首要问题是调整和优化政府职能，改善公共服务体系，提高公共服务有效供给的水平。基本公共服务均等化与有效供给的协同推进，意味着我们必须处理好以下关系：

第一，公平与效率的关系。公共服务供给的公平与效率并不是简单对立的，而是统一起来的。一方面，公平出效率，没有一定程度的公平，就不会有效率，也不会有福利增加；另一方面，效率保公平，没有高效的制度安排，只会导致更大的资源浪费。毕竟，我国目前经济发展的水平决定我们不可能建立一个高投入、高享受的公共服务均等化体系。在特定的财政资源约束下，寻求公共服务有效供给的创新措施，也是推进基本公共服务均等化的重要内容之一。基本公共服务均等化，绝不是数字上的财政投入走向公平，更关键是使均等化的措施能确实解决就业难、上学难、住房难、看病难等关系群众切身利益方面的问题。

第二，投入与产出的关系。基本公共服务的财政能力与投入均衡性是测量均等化最为直接的方法与途径，它直接一个政府是否真正把提供公共服务作为核心职能。人们往往以为财政资源的增加会自动地增加教育、医疗等基本公共服务的输送，但许多研究已经表明，分配更多的公共资源到基本公共服务并不意味着输出更好的结果。在一个管理不善（mismanagement）、寻租与腐败滥觞、贫困瞄准（poortargeting）不确的环境下，公共投入就可能出现资金漏出（leakage）问题，即有限的财政资源并没有真正地用到改善那些确实需要基本公共服务的人口身上。［6］同时，单纯从财政投入状况来测量基本公共服务均等化并不能准确反映公共服务的实际结果、效率与可获得性程度。

总的来说，处理好基本公共服务均等化与有效供给的关系，就必须确立以下综合性的标准来评判公共服务供给的绩效：

平等（equity）。平等绝不是财政经费的均等化，而是指公共服务的平等支付、平等结果、平等投入和平等需求满意度的有效结合。平等支付意味着人们为相同数量、质量的服务支付相同数额的费用，不因地区、身份、单位而有所不同。平等结果是指所有地区和所有个人都应该享受到同一基准或同一水平以上的基本公共服务供给。平等投入是指按照区域、人口的同一标准来投入平等的公共服务财政经费。平等需求满意度是指公众的需求、抱怨（complain）必须有同等的投入来解决。如公众对消防服务、110安全服务的需求应该平等地对待。

效率（efficiency）。公共服务效率是指服务经费、人力投入与服务结果产出的比例关系。相对来说，服务经费、人力方面的投入比较容易测量，而服务产出难以准确地定义和测量，这就需要根据不同类型服务的属性来界定测量标准。例如，按照重量、服务家庭的数量来测量垃圾收集服务的结果；按照乘客平均出行成本、每次旅途平均乘客数量来测量公共交通服务；按照响应时间、速度来测量紧急安全和医疗服务；按照旅行时间、距离来测量固定服务场所（如养老中心、行政服务中心）等。

质量（quality）。公共服务质量是指终端使用者获得、享用公共服务的实际水平、可获得性、及时性、经济性、准确性和响应性等。质量是判断公共服务是否达到有效供给的重要因素［7］，而“当代公共行政改革的一项持久的根本任务就是提升公共服务的质量和绩效”。［8］在公共物品和公共服务领域，市民是服务的终端用户，是所有利益相关者最为重要的。因此，“市民对质量的评价是服务结果的指示灯，而依据市民满意度来改进公共服务质量就是一项颇具吸引力的改革途径”。［9］

二

根据2009年国务院出台的《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》，基本公共服务均等化是海西区建设的重要内容之一。如何抓住海西区建设的战略机遇，探索基本公共服务均等化与有效供给的创新战略，促进科学发展与和谐社会建设，是当前福建省一项亟待解决的重大任务。

目前，福建省已经具备进一步推进基本公共服务均等化的良好基础。从全国来看，福建省的基础教育、医疗卫生、文化体育、公共安全、社会保障等公共服务资源的人均拥有量和保障水平均处于中等偏上位置，部分市县的一些指标则处于国内领先行列，甚至接近或达到发达国家水平。根据国际经验，人均GDP3000美元是推进基本公共服务均等化的基础条件，人均GDP7000美元到10000美元阶段是落实基本公共服务均等化的较好时机。早在2008年，福建省GDP总值以10823.11亿元跻身“万亿GDP俱乐部”，人均GDP突破4000美元（人均GDP30123元人民币），部分市县（如厦门市）的人均GDP已经突破8000美元。可见，福建省的财政能力和经济条件已经为推进基本公共服务均等化提供了必要保障。

在具备较好的基础同时，由于历史、地理、经济、体制和政策等因素的影响，福建省推进基本公共服务均等化也存在一些深层的矛盾和问题。

第一，区域和县社会经济发展不平衡。从经济发展看，山区四地市（南平、三明、宁德、龙岩）1991年GDP占全省33%，1996年下降至26%，2007年再降至22%。从社会发展看，根据福建省发展和改革委员会和统计局联合的《2007年福建省社会发展水平综合评价结果》，福建省9个设区市社会发展水平从高到低依次为厦门、福州、泉州、莆田、南平、龙岩、三明、漳州、宁德，社会发展水平综合指数分别为192.82、116.55、100.00、99.54、95.33、78.81、74.70、74.38、67.86。综合指数最高得分与最低得分的平均差异为2.84倍，而生活水平指数的差异达到了19.02倍（参见表1）。

第二，城乡统筹发展难度较大。城乡公共服务供给的失衡程度较大，农村公共服务供给总量不足，基础设施比较薄弱，教育、医疗、社会保障等公共服务水平相对偏低，部分农村居民、尤其是农村贫困群体难以获得基本的公共服务。据统计，福建省城镇居民人均用于文化娱乐费用支出是农村居民的8.4倍，城镇居民家庭拥有电脑数是农村居民的6.3倍；农村和社区卫生发展缓慢，基础卫生服务能力有限，农村卫生环境有待进一步改进，如目前农村卫生厕所普及率仅达到63.1%、农村饮用自来水人口占农村总人口的比重仅77.6%。［11］

不仅沿海城市与山区乡村之间的基本公共服务具有较大差距，同一个地级市内的城市与乡村，或者不同行政区之间的公共服务水平也存在同样的问题。以厦门市为例，岛内城区思明区、湖里区人均财政收入大大高于岛外3个区，岛内思明区与岛外翔安区城乡人均财政收入相差为6倍之多。从义务教育中小学生均经费角度看，思明区小学生均公用经费达1634.83元，翔安区只有518.07元，思明区是翔安区的3.16倍，是同安区的2.69倍；初中生均公用经费翔安区尚不到全国平均水平，只有609.48元，而思明区有1741.74元，思明是翔安的2.86倍，是同安的1.82倍（参见表2）。

从医疗卫生角度看，厦门市岛内区域的医疗服务与岛外的医疗服务也同样差异悬殊。厦门城区中的思明区和湖里区人均卫生经费、每千人拥有床位数和每万人拥有卫生机构数均高于其余4个区，其中人均卫生经费最高的是市区中的思明区，为387.04元，最低是同安区，人均卫生经费185.33元，前者是后者的2.09倍；每千人拥有床位数最高的为湖里区，为8.45张，最低为翔安区，仅为3.27张，湖里区每千人拥有床位数是翔安区的近3倍。每万人拥有卫生机构数中最多的也为湖里区，10.94个，最少的是同安区5.97个，其中两者相比前者是后者的2倍（参见表3）。

三

自2006年3月十届全国人大四次会议通过的“十一五”规划纲要首次提出“基本公共服务均等化”的任务以来，全国各地都在积极探索基本公共服务均等化的实现途径。目前包括福建省在内的我国许多地区已经具备了推进基本公共服务均等化的基础条件。如何立足实际，针对问题，锐意改革，提出基本公共服务均等化与有效供给的创新战略，将是关系到人民群众利益，关系到改革开放成效的关键问题。总的来说，基本公共服务均等化与有效供给的创新战略的基本内容有：

1．出台基本公共服务均等化的创新性战略行动规划

由于经济发展水平的差异，城乡基本公共服务水平有一定的差别是正常的，但制度建设应当追求统一，均等化的内容、标准和时间必须有统一的行动安排，以便不同的决策部门有明确的行动指向，也有利于社会公众的参与和监督。

2．建立可持续的基本公共服务均等化的财政支持体制

支撑基本公共服务均等化的公共财政体系必须与福建省经济发展水平相适应，避免过度庞大臃肿而影响社会经济的持续健康发展。

——优化公共财政的支出结构。从目前地方政府的财政支出来看，在经济建设支出、社会性公共服务支出和行政管理支出中，行政管理费及经济建设支出比重较大，社会性公共服务支出比重过小。为此，必须调整和优化公共支出结构，把稀缺的公共财政资源优先用于基础教育、基本医疗保障、基本住房保障、环境保护、社会安全网、基础设施维护以及其他具有比较优势的用途上。

——合理调整政府间财政关系。我国公共服务均等化问题较为严峻的一个重要原因，就是政府间财政关系的不合理，尤其是税收收入系统过于集中，而财政支出任务则过于分散，这使得一些地区缺乏足够能力来提供基础教育、公共健康和社会福利等基本公共服务。［12］当前，包括福建省在内的一些省份已经开始探索省直管县的财政管理体制，但是政府间财政关系仍然没有得到根本上的理顺。