小议我国公共危机管理水平的提升

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关键词：治理理论公共危机管理多元主体参与机制

内容摘要：我国的公共危机管理应该是建立起以政府部门为主导，社会力量广泛参与的新格局。在这一格局中，政府和社会部门都有明确的权限范围，是一种多元主体的有序参与和良性互动状态。如此，就需要努力拓展社会多种力量参与的方式和途径，积极培育社会资源，推动社会各种管理要素的充分发展，提升危机的社会管理能力。

当前我国的公共危机管理面临着理论困境和实践难题。难以摆脱单一治理模式的束缚，存在“危机管理主体单一，社会力量参与不足，资源使用效率低下，危机管理绩效不足”等诸多问题。有学者提出，其根本原因在于理论研究和实践均未摆脱“政府中心论”的窠臼（何水，2007）。本文拟从治理理论的视角来审视危机管理，以期为提升我国的公共危机管理水平提供有益的思维考量。

转变政府职能，建立公共危机管理新格局

治理理论强调治理主体的多元化，但并不否定政府在公共事务管理中的主导地位和重要作用，即公共危机管理的参与的有序性。首先，公共危机的公共性、社会危害性和突发性决定了拥有整合力量的政府必须发挥主导作用。这里的政府职能的转变不是削弱政府的作用，而是优化政府结构和功能，精简机构，提高政府的效率和实际能力，同时合理界定其行为的边界，把不该自己包办的或者不能很好解决的事情交由社会力量承受；把本来不是自己的权力下放给各种自治组织和法人实体。

治理理论认为，治理所追求的目标是“善治”。善治是使公共利益最大化的社会管理过程。善治语境下的公共危机管理是政府与公民之间的积极而有效的合作，这种合作成功与否的关键是参与政治管理的权力的合理分配。公民必须具有足够的公共危机决策、管理和监督权，这样才能与政府一道共同形成公共权威机构和公共秩序。公民意识要求形成稳定而强烈的共同体意识和分担风险的责任意识。政府作为社会的主导力量，应当大力开展危机培训教育工作，增强公民在危机应对中的主体意识，培育公民危机参与的主动精神。同时政府要充分发扬民主，使公民有更多的参与机会、参与渠道，社会公众才会真正树立起高度的主人翁责任感，才会积极投身到危机治理工作中。

明确政府和社会部门的权限范围，确保各方参与有效性

传统的单中心治理模式（政府治理模式）是建立在“全能国家”逻辑之上的。它在治理结构体系的设计和行为选择上，是从国家主义立场出发的，国家只相信自己的政府组织，好像独立于政治国家的公民社会一定是反对政府的。因而，“全能国家”逻辑之下应对危机的治理结构体系和行为选择就只能是公共危机的单边治理模式。受“官本位”思想的影响，很多政府官员的观念尚停留在传统的政府管理理念中，认为政府处于绝对强势的地位，民众属于支配的地位，在公共危机状态下政府更应具有支配的权力，可以强制公民做出某种承诺、为与不为等等，社会参与往往被漠视。

在我国，公共危机管理的法律制度正处于建立和完善阶段，社会参与公共危机管理尚未纳入立法轨道。在已公布实施的一系列关于公共危机管理的法律文件中，尚未对于社会参与公共危机管理的权限范围、参与机制、监督机制、保障机制等方面较明确的规定。社会参与制度规定的缺乏，使公民和各种社会组织的参与不被政府公共危机决策部门所重视，社会参与作为危机管理的可能性难以得到保证，在实践中表现为一种可有可无的随意性安排。

建立参与机制，拓展社会参与的方式和途径

治理理论强调在国家主导的基础上实现国家与社会之间的良性互动，在利益分化和权力多元化基础上实现利益的有机整合和协调一致。治理权力的运行向度是一个上下良性互动的过程。公共危机的公共性决定了其解决的系统性，进而在实践上要求多级政府或多个部门密切配合，甚至于这种协作正在超越政府部门的边界，在多元参与者之间实现。台湾学者丘昌泰提出，危机通常无法仅依赖单一个人或单一机构即可因应，所以很多危机必须要有其它机关的配合方可为功，故“横向联系”乃是成功的关键。

但在现阶段，我国政府部门与社会部门在应对突发性公共危机方面缺乏有效的、机制化的互动。主要表现在：从组织架构看，政府机构是有着严密层级结构的金字塔组织，社会部门处在金字塔的底端，只有处在金字塔顶端的人才能掌握足够的信息而做出熟悉情况的决定。而社会部门能够了解的信息很少，要获得信息就要支付大量的信息搜寻成本，获得信息的难度很大，加之信息不对称的影响，社会部门参与公共危机的热情大大减少。

目前我国公共危机形态日益体现出频率高发、领域多元、辐射迅速、规模深广、损失巨大的特点，特别是公共危机管理是一个非线性动态过程，决定了在危机爆发后建立有效的治理秩序、协调各个治理主体的治理关系的重要性，我国应尽快建立起良好的参与机制。第一，建立健全危机信息公开制度。良好的公共危机信息公开制度有利于加强公民对政府行为的理解和有效配合，从而有序地参与危机管理，提高政府公共危机管理的效率。在公共危机治理过程中，对于涉及公共利益的各种信息，政府必须及时准确地向社会公布，充分尊重公民的知情权，引导公民乃至整个社会积极参与公共危机治理，把公共危机带来的损失降到最低。

培育社会资源，推动社会各种管理要素的充分发展

公共危机的科学管理依赖于政府和公民社会的资源整合。在传统的政府公共危机管理认识中，公民被视为公共危机管理的对象。但从治理角度看，公民是危机管理主体中不可或缺的一部分。在公共危机前的预防危机爆发时的应对与处置和危机发生后的重建均需要公民的直接参与。

第一，积极公民意识的培育。在社会体制转型中，任何制度的建立都离不开特定的文化背景。我国传统社会的家国同构的体制，国家吞并了社会，在这样的政治文化背景下，自治传统及其所需要的公民文化极其匮乏。积极公民意识的培育和身份的确认构成了公民文化的关节点，与治理型社会相适应的积极公民意识应该包含以下几项内容：权利本位意识、竞争与合作意识、参与意识、责任意识、制度合理与合法性认识。社会的自治与自我管理在各个组织与公民个体的民主参与下才可以实现，这种民主意识不仅体现在多元的社会主体相互合作之间，而且体现在各个社会自治组织内部更应该实现的民主管理上。

第二，要树立大政府危机管理理念，提高危机的社会管理能力。基于大政府危机管理的宽广视野，政府危机管理能力应该包括以下三个部分：即政府自身的危机管理能力、社会本身的危机应对能力，以及社会对政府处理危机的协助能力。政府部门应在某些领域充分发挥主导作用，并通过管理理念和实践提升自身的危机处理能力，为大政府危机处理机制的建构创造条件。

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