探索公共行政领导者科学的晋升机制

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在公共行政领导者的研究中，美国人弗雷德·路桑斯和他的同事首先提出了成功的领导者和有效的领导者两个概念。根据他的界定，所谓成功的领导者，是根据他们在组织内部的晋升速度来衡量的，晋升速度快的，就属于成功的领导者；所谓有效的领导者，是根据他们绩效的数量和质量及其下属的满意程度和承诺程度来界定的，主要是针对领导效益而言。根据弗氏的研究，成功的领导者有时并不一定是有效的领导者，有效的领导者有时不一定就是成功的管理者。换句话说，那些晋升最快的人不一定都是工作最出色的人。从改革开放以来我国干部队伍建设的情况看，确实有一些晋升很快的领导者，在下级部门的工作政绩平平，水平一般，难以让群众心服口服，既影响了干部队伍建设的质量，也影响了执政党在群众中的威信。在党中央大力加强执政能力建设的今天，进一步深化对成功的领导者和有效的领导者理论的研究，建立科学合理的干部晋升机制，具有很强的现实意义和历史意义。

一、理想的状态：成功的领导者必须以有效的领导者为基础。

在现代民主社会里，成功的领导者应以有效的领导者为基础，即得到晋升的领导者应当是在下级领导岗位取得突出绩效的领导者。这是因为：

1、领导职位尤其是高级的领导职位具有稀缺性，领导者对更高职位的追求是努力工作的主要动力之一。一方面，高层次的领导职位能够给予领导者更高的工资福利待遇、其他补贴，能够协调、指挥更大的范围，带给领导者更大的心理满足，因此，争取晋升到高层次领导岗位是下级领导者一般欲望，为此，许多下级领导者努力工作，积极表现。下级领导者争取晋升并不是一个不良的倾向，引导的好，能够增强整个单位或部门的绩效。另一方面，领导岗位尤其是更高层次的领导岗位是有限的，稀缺性和作用范围的扩大都要求只有更为合适的下级领导者能够晋升到更高的岗位，在多个下级领导者之间产生职位晋升的竞争是必然的。任何竞争和竞赛活动都涉及一个考评标准问题，如任人唯亲的标准看谁和具有决定权的个人或群体关系亲近，群众选举的标准看谁的得票高，但这些标准都不如工作实际成效更为重要。因为只有依据工作实绩的标准，才与一个组织或部门的整体目标相一致，激励下级领导者努力做好本职工作。

2、领导者晋升对干部队伍和群众具有很强的示范效应。领导者、特别是的公共行政管理部门的领导者的晋升虽然仅涉及到少部分人和少部分部门或单位，但对整个干部队伍和群众的示范效应却是巨大的。试想，有人并无工作成绩，只是因为关系硬而得到了晋升，既会打击一部分努力工作的干部和职工的积极性，同时也可能会诱导周围的一些人，不是把心思用在工作中，而是用在托关系、走门路上，导致“拉关系竞赛”。

3、有效的领导者的领导和管理经验使之更容易适应高层次的职位，更易于取得成绩。领导工作具有创造性和实践性，需要经验的积累和实际工作的磨练。很难想象，一个缺乏基层领导工作经验的人，在更高层次上能很快适应工作，同样，在下级岗位不能取得很好成绩的领导者，会在更高层领导岗位上会做出成绩。在下级领导岗位特别是几个下级岗位都被证明是有效的领导者晋升到高层次的岗位，一般来说，能够更好地适应高层次的领导岗位。毕竟，下级领导岗位已经为其积累了丰富的领导和管理工作经验，对于基层工作的艰巨性和实际操作的难度和着眼点有了更深的体会和领悟，这些对于高一层次的领导者都是不可缺少的。

中国共产党第十六届中央委员会第四次会议通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，“坚持德才兼备、注重实绩、群众公认，坚持任人唯贤、公道正派，把那些政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬的干部选拔到各级领导岗位上来”。可以看出，中央在干部晋升的标准上，也是坚持从下级有效的领导者中选用干部的。

应当指出，我们认为成功的领导者应当是有效的领导者，并没有反过来说，每个有效的领导者都会得到晋升，成为成功的领导者。实际上，有效的领导者成为成功的领导者还是需要其他因素的。

二、追根求源：为什么成功的领导者不全是有效的领导者。

根据弗氏和他的研究450多名管理人员提供的调查数字，领导者一般都卷入4类管理活动：一是传统的管理。决策、计划和控制。二是沟通活动。交换日常信息并处理资料。三是人力资源管理。激励、训练、管理冲突、安置、培训。四是网络活动。社交、政治活动与外部交往。在所研究的领导者中，29%用于沟通，20%用于人力资源管理活动，19%用于社交联络。但是成功的领导者和有效的领导者所关注的工作重点是大相径庭的。成功的领导者把13%的时间花在传统管理活动中，28%用于沟通，11%用于人力资源管理活动，48%用于社交联络。有效的领导者19%的时间花在传统管理上，44%用于沟通，26%用于人力资源管理活动，11%用于社交联络。由此弗氏得出结论：社交联络对成功领导者的贡献最大，人力资源管理贡献最小；沟通对有效的领导者贡献最大，社交联络贡献最小。美国的学者乔治.伯克利和约翰.科特的研究也认为，良好的绩效虽然重要，但对于决定下级的个人前途来说还是不够的。人际交往技能，特别是与上级交往技能对成功的领导者非常重要。国内没有更为具体的研究，但一项对地（厅）级干部的抽样调查资料也说明一定的问题。该资料显示，在影响职务升迁的具体因素中，被列为首要因素的依次是政绩（52.1%）、机遇（21.5%）、关系（18.2%）、为人处世的方式（3.3%）、经济实力（2.5%）、学历（1.7%）。列在第二位的因素依次是：机遇（33.99%）、关系（20.7%）、政绩（11.6%）、年龄（9.1%）、为人处世的方式（9.1%）、学历（5.8%）。由此也可以看出，在我国国内在职务升迁中，政绩也并不认为唯一重要的因素，机遇、关系起到非常重要的作用。

既然作为理想的状态，每个成功的领导者都应当是有效的领导者，但现实的情况或人们现实的认识却与此有很大差别呢？我们认为可能有以下方面的原因：

1、不正之风的原因。勿庸讳言，在目前的用人机制中仍然有不正之风的存在，如任人唯亲，任人唯线，是自己这条线上的就用，否则予以排斥；在个别地方甚至有买官卖官现象的存在。这种不正之风将随着党的执政能力的提高和选拔机制的科学化逐步减弱。

2、选拔机制中认知的原因。目前普遍存在的上级选人的机制，由于上级领导人或部门视野有限，往往会出现霍布森选择现象（小范围的选择），只能从自己身边或熟悉的下级中进行选择，因此，尽管选人的人或部门秉公办事，但由于选择的对象实在有限，因此往往难以选择到最佳人才。一些政绩卓著，官声很好的下级，由于不被上级领导熟悉，得不到晋升。

3、机遇的原因。有时出于其他方面的考虑，或更高级部门的要求，需要配备合乎一定条件的人员，由于一时无法找到更多合适的人选，只有将一些才能、政绩一般、但符合要求的人员晋升了。最为明显的例子是，由于中央对一些部门提出要配备派人士、少数民族干部或女干部，一些政绩和能力并不突出的“无知少女”（无党派、高级知识分子、少数民族、女干部），晋升的可能性要比其他人员来得大。

4、平衡的原因。上级在干部晋升过程中会考虑干部使用部门整个班子的整体结构，因此，除了干部的政绩外，会考虑到年龄、资历和知识结构等因素，通过综合平衡，一些政绩突出、但不符合其他条件的干部可能得不到晋升。

三、晋升机制的再塑：建立科学的晋升机制。

根据我们以上的分析，从理想的状态看，干部的晋升应从有效的领导者中进行选拔，但是在客观上，又有很多因素限制着这种选拔标准，有没有更合适、更好的干部晋升机制能保证使每个成功的领导者都是有效的领导者呢？应该说，绝对好的机制是没有的，但相对好的机制还是可以不断尝试的。我们认为，这个相对较好的机制需要满足以下条件：

1、突出政绩标准。政绩是反应一个领导者是否是有效领导者的主要标志；2、重视群众的反映；一般说来、一个领导者的水平、能力、德行及政绩都能从群众的反映中了解到，比上级领导个人或部门的了解和掌握更为客观和公正。3、放宽选拔范围。对于年龄、党派、民族、知识结构等方面的要求，如果选择范围过小，可能找不到合适的人选，但如果放宽范围，就不难找到政绩突出，又满足这些要求的人选。

当然，一个较好的机制需要有一个不断摸索、总结、完善的过程。我们以农业部选拔副局级领导干部为例来说明这个问题。2000年农业部首次实行副局级干部竞争上岗，拿出6个职位，竞争上岗的过程是笔试、面试和考核三个步骤，参加竞聘人员为现职正处级干部。2001年，又拿出7个职位进行公开竞聘，但对参加竞聘人员的要求为任正处3年。2003年，在总结过去两年经验的基础上，拿出30个职位进行公开竞聘。又增加了单位推荐和计算平常分的等程序。其中，单位推荐要求不能超过1/3的正处级干部参加竞聘，平时分为年终考核优秀一年1分，挂职锻炼一年1分，后备干部加6分，单位群众民主推荐得票率乘以4计算群众推荐分，平时分的总分的30%加笔试分为笔试阶段的总分，平时分的总分的70%加面试分为面试阶段的总分。2004年拿出20个职位公开竞聘上岗，但对于考核阶段规定的更为具体，对笔试和面试阶段也进行了部分调整，笔试阶段的总分为平时分的总分的70%加笔试得分，面试阶段的总分为平时分总分的70%加面试得分。通过对公开竞争上岗办法的逐步完善，基本保证了群众公认、政绩突出，理论水平高的处级领导能够得到晋升。

四、个人的启示：做开放型的领导者

辨证地分析有效的领导者和成功的领导者之间的关系，从制度层面上说，应当保证成功的领导者首先是有效的领导者，但从个人层面上来说，作为有效的领导者不仅要注重本部门的工作，还必须开发自己的人际交往技能，使自己成为开放性领导者，为自己由有效的领导者成为成功的领导者达下基础。