被征地农民养老保障问题探究

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摘要目前，各地被征地农民的养老保障情况各异。“一地一政”和“碎片化”的制度会带来管理上的混乱，将被征地农民统一纳入新农保制度具有诸多优越性。因此，建议按照分类指导、不重不漏的原则，整合现有的被征地农民养老保障制度；完善新农保政策，提高被征地农民养老待遇水平；建立多方筹资机制，确保资金落实到位；完善被征地农民参加新农保的相关配套措施。

关键词被征地农民；养老保障；新农保

2010年7月，笔者跟随课题组对湖北省黄陂、南漳、竹溪、宜都、来凤五个新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点县（市、区，以下简称县）被征地农民参加养老保障的情况进行了专题调研①。经过调研发现，新农保试点县被征地农民的养老保障情况各异，参加新农保的政策有别，在制度的运行过程中还存在较多问题，将被征地农民统一纳入新农保制度具有诸多优越性。结合湖北省新农保试点县以及全国其他试点地区的经验，笔者将对被征地农村参加新农保的问题提出政策建议。

一、被征地农民养老保障的基本现状

目前，被征地农民养老保障模式可以归纳为五类：

（一）将被征地农民纳入城镇职工基本养老保险制度

如宜都市，规定被企业招用人员，直接由所在企业对被征地农民办理企业职工基本养老保险，与企业解除劳动关系后，可在个人缴费窗口续保缴费，同时享受被征地农民参加养老保险补贴政策；有一定经济承受能力的人员，以灵活就业人员的身份参加城镇企业职工基本养老保险，市政府对其参保缴费给予补贴。

（二）单独建立针对被征地农民的养老保险制度

如竹溪县参照城镇灵活就业人员基本养老保险办法，结合被征地农民的意愿，制定了《被征地农民基本养老保险参保办法》；南漳县专门制定了《失地农民参加养老保险的实施意见》；宜都市制定了《宜都市被征地农民基本养老社会保险试行办法》；武汉市出台的《关于做好被征地农民社会保障和就业培训工作的实施意见》（武政办[2009]139号）对被征地农民的养老保障制度专门做了规定。

（三）将被征地农民纳入基本生活保障制度

如武汉市黄陂区，对被征地农民（征地后人均占有耕地面积在0.3亩以下的）女年满55、男年满60周岁的农村老人，每人每年发放800元基本生活补助费；宜都市对女年满55、男年满60周岁的被征地农民发放每月90元的基本养老生活补助等。

（四）将被征地农民纳入新农保制度

新农保开始试点后，试点地区的部分被征地农民参加了新农保。大部分试点地区的被征地农民在缴费标准、财政补贴、待遇享受等方面与普通农民一视同仁，未享受特殊优惠政策。部分试点地区，如赤壁市、宜都市、西塞山区在缴费补贴、待遇享受方面对征地农民有一定的政策倾斜。

（五）部分被征地农民没有参加任何形式的养老保障制度

如来凤县，在新农保试点之前，被征地农民没有任何的养老保障；在新农保试点之后，截止到2010年6月底，来凤县共有被征地农民3，895人，仅有1，364人参加了新农保，65%的人群没有任何养老保障。如竹溪县，截止到2010年6月底，被征地农民有1，882人参加新农保，占应参加新农保2，689人的70%，被征地农民有119人参加被征地农民基本养老保险，占符合条件参加被征地农民基本养老保险590人的20.2%。也就是说，有一大批被征地农民没有任何形式的养老保障。

二、被征地农民养老保障现状所带来的突出问题

（一）制度“碎片化”导致管理混乱

首先，从全国的角度来看，一地一政的做法，不利于中央监督和管理。其次，从地方的角度来看，同一地区被征地农民养老保障政策不统一、缺乏规范，“碎片化”带来管理体制上的混乱。以宜都市为例，可供被征地农民选择的养老保障制度有被征地农民养老保险、企业职工基本养老保险、城镇灵活就业人员养老保险、新农保、基本养老生活补助，五项政策分别由社保局、农保局、民政局来管理。这种管理体制上的条块分割可能会带来被征地农民重复参保、欺诈冒领以及部门掣肘和补贴资金难到位等问题。

（二）被征地农民养老保障制度建设参差不齐

做得好的地区，被征地农民养老保障制度规范，保障水平也高；做得差的地区，被征地农民养老保障制度不规范，保障水平也低。若不出台统一、规范的政策，将不利于全国各地区的统筹发展，也有违社会的公平性。

（三）资金筹集困难

以武汉市黄陂区为例，2009年，武汉市出台《关于做好被征地农民社会保障和就业培训工作的实施意见》（武政办[2009]139号），但该文件在黄陂区基本无法操作和执行。其主要原因在于筹资难。首先，被征地农民区级配套资金量大。经测算，区政府需一次性代缴社保费（30%）约3.1亿元，地方财政无力承担。其次，个人和集体经济组织缴费能力不足。经测算，个人和集体缴费（70%）约9.1亿元，人均约需资金万元以上，个人和集体基本无力支付。竹溪县也面临由于城镇灵活就业人员参保费从岗平工资的60%统一上调为100%之后，县财政被迫增加对被征地农民参加城镇灵活就业人员养老保险的缴费补贴。

三、被征地农民参加新农保的优越性

（一）有利于被征地农民充分分享中央财政补贴政策

中西部地区新农保最低标准的基础养老金（每人每月55元）由中央财政全额负担，若被征地农民参加新农保，可以充分享受到这一优惠政策，也有利于征地工作的顺利开展和保持地方财政的可持续性。

（二）有利于解决筹资难题，控制财政风险

与各地探索的被征地农民基本养老保险以及城镇职工基本养老保险相比，新农保虽然待遇水平低，但与被征地农民的缴费能力相适应，有利于解决个人无力缴费的问题。同时新农保财政补助的数额也不太高（缴费补贴为每人每年30元），这也有利于控制财政风险。

（三）有利于扩大覆盖面，实现被征地农民应保尽保

由于新农保的门槛低、国家各级财政有补贴，可以较容易吸引广大的被征地农民参加到该制度中来，有利于扩大覆盖面，实现被征地农民的应保尽保。

四、关于被征地农民参加新农保的相关建议

（一）按照分类指导、不重不漏的原则，整合现有的被征地农民养老保障制度1.对于被企业招用、已参加城镇企业职工基本养老保险的被征地农民，继续参加城镇企业职工基本养老保险。与企业解除劳动关系后，可以灵活就业人员的身份继续参保缴费，也可将其养老保险关系及个人账户积累额转入新农保，按照新农保的规定参保缴费，达到领取年龄后按新农保的有关规定计发养老待遇（城镇职工基本养老保险与新农保衔接的具体办法按照国家规定执行）。但二者只能选择其一，不可重复参保。

2.对于有一定经济承受能力、已参加城镇灵活就业人员养老保险的被征地农民，可以继续参加城镇灵活就业人员养老保险，也可将其养老保险关系及个人账户积累额转入新农保，按照新农保的规定继续参保缴费，达到领取年龄后按新农保的有关规定计发养老待遇。但二者只能选择其一，不可重复参保。

3.被征地农民参加了城镇企业职工（灵活就业人员）基本养老保险，达到退休年龄时符合按月领取条件的，按照城镇企业职工基本养老保险的规定计发养老金；不符合按月领取条件的，可将其按照城镇企业职工（灵活就业人员）基本养老保险规定享受的一次性养老保险待遇划转到新农保基金账户并建立新农保个人账户，按照新农保的规定计发养老金。

4.对于已参加被征地农民养老保障的，要将已实行的被征地农民养老保障制度并入新农保制度，将参加原制度的参保人个人账户、缴费年限合并计算，按照新农保的有关规定计发待遇。被征地农民养老保障制度不再接受新的参保人。年满60周岁且已开始领取被征地农民养老保障金的，继续按原标准领取养老金，并同时享受新农保基础养老金；未满60周岁且已开始领取被征地农民养老保险金的，继续按原标准领取养老金，待其年满60周岁时再开始享受新农保基础养老金。

5.对于已享受被征地农民基本生活保障的，在被征地农民参加新农保后，按照新农保的规定享受基础养老金，不再享受基本生活保障费待遇。

6.对于未参加任何社会养老保险的被征地农民，应全部纳入新农保。

（二）完善新农保政策，提高被征地农民养老待遇水平

1.设定个人最低缴费标准②（>100元/人·年）。对于老被征地农民，从省、市（指设区的市）人民政府规定的安置补助费和被征地农户的土地补偿费中支取，有困难的允许采取银行贷款、政府贴息、部分养老金偿还等方式解决；对于新被征地农民，按照“先保后征”的原则，从征地时用地单位一次性计提的养老保险资金中支付。个人最低缴费标准由各地级以上市和县级人民政府根据本地实际制定。被征地农民选择的个人缴费标准高于当地政府确定的最低缴费标准的，高出部分的费用由个人负担。

2.增加政府缴费补贴。被征地农民除享受每人每年30元的缴费补贴外，还可以增加缴费补贴，具体标准由各地级以上市和县级人民政府根据本地实际制定。

3.加发基础养老金。被征地农民除享受中央基础养老金（每人每月55元）外，地方政府对被征地农民加发地方基础养老金，其标准为当地城镇居民最低生活标准减中央基础养老金[1]。

被征地农民的最低缴费标准和基础养老金标准，由省级人民政府根据经济社会发展水平、物价水平等方面情况适时进行调整。

4.养老金待遇及其领取条件。被征地农民养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。基础养老金包括中央基础养老金和地方基础养老金。个人账户养老金从个人账户支付，月计发标准为个人账户储存额除以139。

凡按规定参加新农保的被征地农民年满60周岁，可以申请按月领取养老金。被征地农民被纳入或并入新农保制度时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金；已缴费年限（参加原养老保险制度的年限）加上距领取年龄的年限不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不少于15年；已缴费年限加上距领取年龄的年限超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。

（三）建立多方筹资机制，确保资金落实到位

建立政府、集体、个人、用地单位等多方筹资机制，落实被征地农民养老保险资金，确保被征地农民生活水平不降低。

1.用地单位一次性计提被征地农民养老保险资金[2]。用地单位在征地手续报批以前，一次性计提被征地农民养老保险资金，用于支付被征地农民个人按当地最低标准缴交的养老保险费用。

2.有条件的村集体经济组织应当对被征地农民参加新农保予以补助。补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定，所需资金从土地补偿费中安排。集体补助资金全部记入个人账户。

3.各级政府合理分担被征地农民养老保险费用。（1）基础养老金。中央基础养老金部分由中央财政全额负担。被征地农民增发的地方基础养老金，根据项目的性质由省、市、县三级政府按照一定比例负担。其中属于省重点项目的，由省政府负担50%，市和县政府共同负担50%。其他项目由市、县政府负担。所需资金可从每年国有土地有偿使用收入或财政收入安排，并列入财政支出预算。（2）政府缴费补贴。被征地农民参加新农保的缴费补贴，由省、市、县三级政府按照一定比例负担，具体由省级人民政府自行制定。对被征地重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。

（四）完善被征地农民参加新农保的相关配套措施

1.合理界定被征地农民的范围，明确被征地农民的认定程序

根据国务院办公厅转发劳动保障部《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》（国办发[2006]29号）的规定，被征地农民是指“因政府统一征收农村集体土地而导致失去全部或大部分土地，且在征地时享有农村集体土地承包权的在册农业人口，具体对象由各地确定”。考虑到新农保参保对象的特殊性，这里的被征地农民应界定为，本行政区域内，经依法批准，由国土资源管理部门实施统一征地，征地时享有农村集体土地承包权在册的16周岁及以上农村集体经济组织成员。

被征地农民的身份认定，需要由个人提出申请，村集体经济组织按应安置农业人口数及实际被征收土地的农民分布状况进行初审，经村民大会或村民代表大会三分之二以上代表同意并公示后，报乡（镇）人民政府审核，并报县级人民政府确定③。

2.实行先保后征，合理计提养老保险资金为确保被征地农民养老保险费用的落实，依照《中华人民共和国物权法》第四十二条“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”的规定，对于新的征地项目，用地单位根据应纳入养老保险人数和按照当地被征地农民最低缴费标准缴纳15年的数额，单列计提被征地农民养老保险资金，并列入工程概算。

具体程序为：对于新的征地项目，在农用地转用和土地征收实施方案报批前，用地单位应根据国土资源和规划管理部门测算的需要安置的农业人口数和当地被征地农民最低缴费标准，经被征地单位同意，向人力资源和社会保障部门指定的银行监控账户一次性缴存15年的养老保险费。具体缴费额度由人力资源和社会保障部门根据应安置人数及标准核定后，定期上缴社保基金财政专户。用地单位未足额缴存养老保险资金的，人力资源和社会保障部门不出具被征地农民社会保障审核意见，土地管理部门不予报批用地③。

农用地转用和土地征收获得批复后，在实施征地补偿安置过程中，社保经办机构根据最后确定的参保人员名单，将监控账户上的养老保险资金，记入被征地农民新农保个人账户，用于个人按当地最低标准缴交的养老保险费用。

已经参加城镇企业职工（包括灵活就业人员）基本养老保险的被征地农民，应视为已落实被征地农民养老保障政策，所计提的养老保险费用发给其个人用于补助其继续参保缴费。

3.探索与相关制度的衔接问题

对于已参加新农保、未满60周岁且没有领取养老金的被征地农民，在城镇找到稳定工作，要求参加城镇职工基本养老保险的，可将其个人账户资金抵缴企业养老保险的个人缴费或单位缴费，符合享受城镇职工基本养老保险待遇规定的，享受相应待遇。凡年满60周岁的被征地居民，除已享受国家机关、事业单位、社会团体离休、退休、退职待遇和城镇职工基本养老金待遇外，符合享受水库移民后期扶持政策、最低生活保障待遇、计划生育家庭奖励扶助、社会优抚、农村“五保”等保障待遇的，同时享受其新农保待遇。

[注释]

①除特殊说明外，本文中的全部数据均来自调研时当地人力资源和社会保障局或农保局提供的数据。

②参考了《广东省人民政府办公厅转发省人力资源社会保障厅》的观点。

③参考了《武汉市人民政府办公厅转发市人力资源和社会保障局》（武政办[2009]139号）的部分观点。

[参考文献]

[1]卢海元.中国特色新型养老保险制度的重大突破与政策取向[J].社会保障研究，2009（6）:3-17.

[2]卢海元.被征地农民社会保障工作的基本情况与政策取向[J].社会保障研究，2009（1）:10-20.