现代公共管理模式的理性选择透析

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关键词:公共管理;引导政府模式;干预模式;市场模式

摘要:我国正处于社会转型时期，公共管理模式的选择应在时各种公共管理模式，尤其是千预模式和市场模式进行理性评价和对现行行政体制进行客观认识的基拙上，采用“引导政府模式”，从而加快我国公共管理社会化的进程。

公共管理模式指公共管理过程中存在或可供选择的政府与市场关系的处理方式或政府与市场的分工方式。政府对公共管理模式的选择，直接关系到政府公共管理功能的定位以及政府对公共管理的参与程度和参与方法。运用历史与逻辑相统一的方法对公共管理模式进行研究与探讨，对我国在社会变迁的行政环境下选择合适的公共管理模式具有十分重要的意义。

一、公共管理主要模式评析

二战以后，诸多西方国家政府纷纷效仿美国，积极干预经济，形成了公共管理的干预模式。20世纪70年代以后，形成了公共管理的市场模式。在这种模式中，政府的公共管理职能得到强化，政府与社会、政府与市场的关系得到调整，政府不再垄断公共服务的供给过程，而是通过政府与市场的分权，充分发挥市场的作用，为公众提供公共服务，使政府的公共服务供给能力大大提高。除公共管理的干预模式、市场模式外，西方学者还对当代公共管理模式进行了多样设计，其中比较有影响的有企业化政府模式设计、参与政府模式设计、灵活政府模式设计和放松规制政府模式设计等。这些设计集中反映出当代市场经济的复杂与活跃，以及处于此种经济环境下的政府与社会、政府与市场的系统联系与相互作用。

鉴于公共管理干预模式和市场模式具有典型意义，因此有必要对这两种模式进行进一步的分析。

(一)公共管理的千预模式

公共管理的干预模式又称官僚模式、科层模式，是一种政府依靠庞大的官僚组织对社会生活进行全面于预并垄断公共管理过程的管理方式。在这种公共管理模式下，市场对公共管理的参与是间接而非直接的。公共管理的干预模式在其三十余年的发展中，由于政府行政环境的大幅度变化而逐渐显露出一些弊端。严格的层级节制关系，导致整个政府组织的刻板僵化与动作迟缓，使政府难以灵活主动地应付瞬息万变的信息社会和竞争活跃的市场经济，从而大大影响了政府基本功能的发挥;由于机械的专业部门分工，导致政府机构林立，增加了政府的管理成本，降低了行政效率;人员的终身从业制度，导致了行政人员循规蹈矩、惟上是从，缺乏创新精神和社会责任感等。

针对公共管理干预模式存在的弊端，从20世纪80年代起，西方国家进行了“重塑政府”式行政改革。经过十余年的改革，至20世纪90年代，西方各主要市场经济国家的政府基本上实现了从公共管理干预模式向市场模式的转变。

(二)公共管理的市场模式

公共管理的市场模式是一种政府与市场分权、政府与市场共同参与公共管理过程的公共管理模式。在这种公共管理模式下，政府不再垄断公共服务的供给过程，市场对公共管理的参与是直接而非间接的。在实践中，市场模式的具体做法包括国有企业私有化、公共服务付费制、竞争与合同制、行政分权、放松规制等。

二、我国公共管理模式的合理选择

改革开放以后，由于国家发展战略的重大调整和政府职能的逐步转变，公共管理有了足够的空间，我国选择公共管理模式的时机已经成熟。但是，这种选择必须建立在对公共管理各种模式(尤其是干预模式和市场模式)进行理性评价和对现行行政体制进行客观认识的基础之上。

(一)劝公共管理干预模式和市场模式的理性评价

对于社会公共管理而言，干预模式和市场模式都是有价值的、不可缺少的。在干预模式受到广泛批判、市场模式受到普遍推崇的时代背景下，人们尤其有必要认识干预模式的合理因素和市场模式面临的一些困境，以实现对公共管理模式的理性选择。

首先，干预模式下的政府组织结构、管理方式和价值观念等都有合理因素。从政府组织结构看，任何国家的政府组织都是按层级化设计的，这种设计规定了行政权力的运行方向、行政领导的指挥线路、行政信息的传递渠道和行政人员的职责权限，是政府有效行政的组织保障。市场模式所倡导的“压平层级”是对行政层级的减少而非取消，因而不会从根本上动摇官僚制行政组织结构。

从政府管理方式看，官僚制政府以权力为轴心，运用计划、组织、指挥、协调、控制等方式，对全社会实施强制性管理，这是迄今为止最为有效的管理方式。市场模式倡导的“绩效管理”方式，本质上依然是行政控制，只不过是将控制的侧重点从过程转到了结果。至于自上而下的行政分权与官僚制也不冲突，从某种程度上看它还是对官僚制的一种强化。因为，伴随着行政权力向基层政府的倾斜，整个官僚行政组织结构会变得更加稳固。

其次，市场模式的基本趋向，诸如企业化政府、参与政府、灵活政府等，都面临着一些巫待解决的问题。例如，与企业活动相区别，政府侧重选择公共利益、长久利益而非经济效益、暂时利益，即使这种选择有悖于经济效益、暂时利益。在这种选择面前，市场导向、成本核算、绩效评估等一些企业运行方式很可能会失去效用。同时运用市场模式建立企业化政府，还很可能把市场模式所固有的弊端带入政府，形成新的官场积弊。对此英国学者温森特·莱特在《欧洲公共行政现代化:英国的个案分析》一文中评论道:“传统上为整个统治体制提供可靠性、可预测性、凝聚力和持续性的公共行政，会沦为仅仅反映市场固有的紧张关系的一面镜子。”

由上述评价可知，各种公共管理模式，尤其是干预模式和市场模式各有利弊，因此，公共管理模式选择必须充分考虑各种模式的融合与综合运用问题。

(二)对现行行政体制的客观认识

我国正处于社会的转型时期制的行政体制尚未完全培育起来市场体制以及适应市场体我国现行行政体制以理想官僚制为主，兼有封建官僚制遗存、理想官僚制不足和新型行政体制正在建构的特征。自秦至清，中国一直受着封建专制政体官僚政治的支配。社会主义制度本质上是对封建官僚制的否定，但是，封建官僚制精神不会随着封建制度的解体而消失，相反它会对现行行政体制产生深刻的影响，如理性精神的缺失、家长制作风、特权现象、官僚主义、任人唯亲、法治观念和现代契约观念淡漠等。我国政府组织仍处于理想官僚制不足阶段，存在专业化人才和专业化分.工普遍缺乏、行政人员对行政规则普遍轻视、行政腐败依然存在以及根治不力等问题。从行政体制建构上看，我国正处于新型行政体制建构的过程当中，有些地区建构的速度很快。例如，深圳市已初步建成了“/又大体系”，即:科学化、民主化的行政决策体系，小政府、大社会的大系统管理体系，以间接管理为主的宏观经济调控体系，层次分明、责权明晰的国有资产管理体系，国家公务员科学管理体系，适应科学决策的信息咨询体系，反腐倡廉的行政监督体系以及与市场经济体制相适应的行政法律法规体系。www.gwyoo

基于以上认识，我国公共管理模式宜选择“引导政府模式”。原因是，公共管理模式的选择必须充分注意各种体制间尤其是新旧体制间的断层和摩擦，以避免因体制间的断层和摩擦而导致的社会失衡、失控。“引导政府模式”是一种介于干预模式和市场模式之间的、有效地平稳衔接新旧行政体制的公共管理模式。其基本含义有三:第一，在政府组织内清除封建官僚制遗存，弥补现代官僚制不足。第二，对政府职能结构进行根本性调整，将公共管理职能作为政府的首要职能。第三，充分发挥政府在公共管理中的领导作用，特别是政府通过计划、组织、指挥、协调、控制等对公共管理的宏观调控作用，但在公共管理的具体事务和公共服务的具体提供方面，则以市场运行方式充分发挥政府外组织的作用，逐渐实现公共管理社会化。

清除封建官僚制遗存与弥补现代官僚制不足往往表现为同一过程，在这方面，我国政府组织需要进行大量的、系统的改进。其中，加强规范政府法的立法、完善国家公务员制度、改革和完善行政执法制度、严格行政监督等，都是这些改进的重要组成部分。以规范政府法的立法为例，改革开放20多年来，我国的立法工作取得了重大进展，但是，规范政府法立法是一重大薄弱环节。当一些西方国家已经开始构造一个“放松规制政府”的时候，我国提出必须加强规制政府，这恰恰说明了我国规制政府的缺乏。我国政府职能结构长期失衡，积累了诸多社会公共问题，涉及社会成员的基本生活保障问题、国民素质提高问题、公共服务和公共设施问题、环境问题、人口问题等。这些问题不解决，社会和政府的稳定、甚至是政治体系的稳定都会受到影响。作为公共权力组织，政府必须以解决社会公共问题为己任，加快自身职能结构的调整，较为圆满地解决社会公共问题。

至于公共管理的具体事务或公共服务的具体提供，政府完全可以利用市场机制，交由公民、法人和其他组织实施，逐步实现公共管理社会化。对于现实中国而言，公共管理社会化不仅是必要的，而且是可能的。一方面，中国社会的利益要求较之以往已大幅度增加，对于这些利益要求既不能置之不理，也不能采用增设政府机构、增加政府人员和加大财政开支的方法予以满足，而只能依靠公共管理社会化。公共管理社会化不仅有利于满足社会公共要求，而且有利于改革传统政府的组织弊端。另一方面，公共管理社会化需要一定的社会发展条件、政府体制条件和市场运作条件。经过20多年的改革开放，中国社会变化巨大，上述条件均已初步具备，从而为公共管理社会化提供了可能。