探究省直管县财政革新矛盾的化解研究论文

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关键词：省直管县;财政改革;矛盾;化解

内容提要：我国政府在推进省直管县财政改革的同时，必须采取相应的配套措施来化解相关矛盾，以促进省直管县财政体制积极作用的充分发挥。我国有必要推进省直管县财政改革，它对地方经济发展和地方政府财政具有积极作用，然而各省经济发展不平衡、行政管理体制改革不同步、转移支付均等化效果有限、地方税制建设落后等问题与我国省直管县财政改革存在矛盾。省直管县财政改革是我国当前财政领域的重要变革之一，必将给我国的财政管理体制乃至行政管理体制带来深远的影响。2009年7月财政部出台了《关于推进省直管县财政改革的意见》，明确提出这次省直管县财政改革的总体目标是在2012年底，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。近期首先将粮食、油料、棉花、生猪生产大省全部纳入改革范围，民族自治地区按照有关法律法规，加强对基层财政的扶持和指导，促进经济社会发展。

从总体目标中可以看出，本次改革是要在全国范围内推进省直管县财政体制，而在此之前，我国已经有许多省份开始省直管县财政改革的探索了。浙江省是我国最早实行省直管县财政改革的省份，事实上浙江省一直以来都没有实行真正的市管县财政体制，加之四次强县扩权改革，省直管县体制逐渐由财政领域扩大到行政、经济管理等领域，消除了县域经济发展的障碍，提高了县级政府发展经济的积极性，使县域经济的发展水平远高于国内其他省份，2008年全国百强县(市)中浙江省有24个，约占总数的四分之一。除浙江省外，全国其他省份如湖北、广东、福建、安徽、湖南等省份也都主动进行了省直管县的财政改革，而随着财政部改革意见的，全国范围内的省直管县财政改革正在全面启动。

一、推进省直管县财政改革的必要性

在全国范围内推进省直管县财政改革有其必要性，因为省直管县财政体制与市管县财政体制相比在我国特定的条件下具有许多优势，对我国地方经济与地方财政能发挥积极作用。

1.促进县域经济发展。在传统的市管县财政体制下，县级政府各项经济工作都受到地级市政府的约束，缺乏政策制定的自主权。基于自身利益的考虑，地级市政府一切政策的制定往往都以本市经济发展的需要为出发点，从而给县域经济发展设置了一定的障碍，更有甚者还出现地级市政府通过限制县域经济的发展来壮大市区经济的现象。通过省直管县财政改革，可以扩大县级政府对本地区经济发展所承担的责任与权利，并最终实现地级市政府与所属县级市政府在经济政策制定上具有对等的自主权，充分调动地方政府发展本区域经济的积极性，促进县域经济的健康发展。

2.促进基本公共服务均等化。在市管县财政体制下省级政府对县级政府的财政转移支付往往会通过“漏斗效应”而被地市级政府截留。在全国大部分县级政府的财政收入主要依靠上级政府拨款而缺少有效的来源途径的情况下，县级财政非常困难，地级市财政则通过对所辖县的财政截留而显得相对充裕，这就造成了省、市、县三级政府间的财政关系不顺。各级政府财政收入是其提供基本公共服务的基础，各级政府的财政收入水平与其提供基本公共服务的能力相对应。在市管县财政体制下，县级财政困难而地级市财政富足，则县级政府为辖区内居民提供的基本公共服务水平就低于地级市政府为市区居民提供的基本公共服务水平，造成不同地区基本公共服务不均等。通过推进省直管县财政改革，省级政府对县级政府的财政转移支付不通过地市级政府而直接到达县级政府账户，使县级财政得到充实，并消除了地市级政府截留县级政府财政资金的不合理现象，理顺了省、市、县三级政府间财政关系，在此基础上促进基本公共服务均等化的实现。

3.促进行政管理效率提高。我国当前实行的是五级政府，这与我国的历史传统和社会经济条件复杂等因素有很大关系，但过多的政府层级增加了政府的运转成本，导致政府机构人员膨胀，效率低下。就世界范围来说，大多数国家实行的是三级政府，即使是和我国国土面积相当的加拿大、美国、澳大利亚等国家也都是实行三级政府，从这些国家政府运行的实际情况来看，三级政府的行政管理效率较高。我国通过省直管县财政改革，跨过地市级政府而建立省级政府与县级政府的直接财政联系，消除了地市级政府在省、县级政府财政运转中的过渡环节，减少了政府财政管理的层级。政府财政管理层级的减少，一方面可以减少相关人员的配置，降低不必要的人员和设备开支，另一方面可以降低财政资金在各级政府间转移的交易成本，总体上带来政府行政管理效率的提高。

二、推进省直管县财政改革的矛盾

我国推进省直管县财政改革有其必要性，但基于国情的特殊性，在省直管县财政改革中可能会出现一些矛盾，这些矛盾的产生会影响省直管县财政改革的进程，限制省直管县财政体制在我国建立以后优越性的发挥。我国推进省直管县财政改革中可能的矛盾有：

1.各省经济发展不平衡与全面推进省直管县财政改革的矛盾。我国疆域辽阔，东、中、西部区域经济发展不平衡，即使是同处于一个经济带的不同省份，其经济条件也有很大的差异。如浙江省县域经济发达，县级财政收入占全省财政收入总量的70%，地级市在全省经济总量中的份额不像其他省份那么高；广东省县域经济发展落后，县级财政收入仅占全省财政收入总量的6.5%，地级市在全省经济总量中有举足轻重的地位。此外，我国西部各省份的具体经济发展水平又与浙江、广东等东部沿海地区有着很大的差异，在这样的条件下并不是所有的省份都适合推行省直管县财政改革的。我国推进省直管财政改革的步骤是，在2012年前将除民族自治地区以外的所有省份纳入改革范围，这样一来，各省经济发展不平衡的现实条件与全面推进省直管县财政改革形成矛盾。我国当初建立市管县体制的原因是为了经济发达的地级市能够发挥辐射作用，带动周边县域经济的发展。如果不根据地方具体经济条件而实行“一刀切”，盲目地全面推进省直管县财政改革，必然会约束省直管县财政体制积极作用的发挥。

2.行政管理体制改革不同步与全面推进省直管县财政改革的矛盾。从财政部的通知可以看出，本次推进省直管县的改革仅限于财政领域，而未涉及其他行政管理领域，行政管理体制改革的不同步与全面推进省直管财政改革形成矛盾，它将阻碍省直管县财政体制积极作用的发挥。尽管省级政府与县级政府的财政转移关系在省直管县条件下不需要通过地级市而直接发生，但由于地级市政府在行政管理体制上作为县级市政府的上一级管理机构，它可以运用自身所拥有的其他相关权力为本级政府谋求利益，从而影响县级市经济的发展。比如地级市掌握着所属县级市一些重要项目审批的权力、区域经济政策制定的权力、工作人员人事调动与升迁的权力等，这些行政资源可以成为地级市政府谋求本级政府利益的有效工具。此外，由于行政管理体制改革的不同步，市级政府作为县级政府的上级管理部门依然存在，仅仅通过省直管县财政体制改革带来的人员、设备以及交易成本的降低非常有限，省直管县财政改革积极作用未能完全发挥。

3.转移支付均等化效果有限与全面推进省直管县财政改革的矛盾。我国1994年的分税制改革解决的只是中央和省级政府之间的财政关系，省级以下政府缺少主体税种作为政府主要的财政来源。在五级政府体制下，县级政府财政收入很大部分来源于上级政府的财政转移支付，财政转移支付的均等化与各地方政府财政收入的均等化有直接的关系，而地方政府财政收入的均等化则直接决定各地区公共服务的均等化。在我国推进省直管县财政改革的条件下，地市级政府平衡所属县级政府财政收入的功能消失，各地区公共服务均等化的水平很大程度上就直接取决于财政转移支付均等化的水平。然而，我国现行的转移支付主要以专项转移支付为主，按照宽口径计算一般性转移支付占全部转移支付的比重不足15%，下级政府无法根据本地区的实际需要安排财政支出，转移支付均等化效果有限与全面推进省直管县财政改革的矛盾，影响了省直管县财政体制促进公共服务均等化功能的发挥。此外，由于大部分专项转移支付都要求地方政府提供相应的配套资金，这意味着地方政府可以自由支配的财政资金进一步减少，转移支付均等化效果进一步削弱。

4.地方税制建设落后与全面推进省直管县财政改革的矛盾。世界上大部分发达国家实行的是三级政府，由于政府层级少，每级政府都会有相应的主体税种与之匹配，为该级政府的正常运转提供充足的财力支撑。我国推进省直管县财政改革的主要目的是为了加强省级财政对县级财政的责任，充实县级财政，并消除地市级政府对所辖县域经济发展的束缚。我国自1994年实行分税制改革以来，将相关税种按照其自身特点分别划归中央或地方或实行中央和地方按比例分成，但省级以下的地市、县、乡镇三级政府缺少相应的主体税种，需要上级政府的拨款与税收返还来维持自身运转。我国地方税制建设的落后同全面推进省直管县财政改革形成矛盾，在当前县级政府缺乏主体税种作为财政收入来源的条件下，省直管县财政改革必然会导致省级财政压力加大，降低省级政府有选择性地扶助省内经济发展水平相对落后的县市的能力，限制省直管县财政改革促进县域经济发展、促进城乡基本公共服务均等化功能的发挥。

三、化解我国省直管县财政改革矛盾的配套措施

根据当前推进省直管县财政改革中出现的矛盾，我国政府必须采取相应的配套措施予以化解，最大限度地发挥我国建立省直管县财政体制的优势。

1.根据各省经济条件实行分类改革。我国不同省份间经济条件的差异必然要求在省直管县财政改革中不能“一刀切”，而应该根据各省经济条件的差异实行分类改革。如对于像浙江省这样的县域经济发达省份，应该大力推进省直管县财政改革，促进全省各县与地级市经济的全面发展。而对于像广东省这样的县域经济落后的省份，则应该避免进行省直管县财政改革，而是强化经济发达的地级市对带动周边县市经济发展的责任，发挥中心城市的经济辐射作用，促进全省经济的协调发展。对于西部一些省份地级市和县级市经济发展水平都相对落后的经济条件，应该适当推行省直管县的财政改革，加大省级财政对地、市级财政的支持力度，同时应该鼓励有条件的地级市仍旧实行市管县财政体制，减少省级财政的压力并强化地级市对所辖县经济发展的责任。总之，在推进省直管县财政改革时，不应该盲目地全面推进，而要根据各地的现实经济条件实行分类改革。

2.推进行政管理体制改革。在推进省直管县财政改革的同时，也必须推进省直管县行政管理体制的改革。首先，在根据各省经济条件实行分类改革的基础上，适宜大力推进省直管县财政改革的省份要同时进行行政管理体制改革。其次，在大力推进省直管县财政改革的省份同步进行的行政管理体制改革必须彻底，将地级市和县级市上下两级政府改革为平行的同级政府，赋予县级市政府与原先地级市政府相同的管辖辖区内各种社会、经济事务的权利。最后，在减少了地级市这一行政管理层级的基础上，相应缩减地级市、县级市相关机构的人员编制，消除冗员，提高各级政府的运行效率，促进省直管县财政改革对地方发展的积极作用。

3.加快地方税制建设。随着我国省直管县财政改革的不断推进，县级政府缺乏自身主体税种的弊端将不断显现，这对加快地方税制建设提出了迫切的要求。1994年的分税制改革解决了中央与省级政府间的财政收入分配问题，我国应该借助当前的省直管县财政改革契机，着力解决省以下各级政府间的财政收入分配，加快地方税制建设。在实行省直管县的省份，基于原先有从属关系的地级市与所辖县之间的财政改为平行运行，可以借鉴发达国家的经验，设立物业税或其他税基不易流动的税种作为县市级政府的主体税种。省级政府应赋予县市级政府完全支配本级主体税种收入的权利，鼓励地方政府培育税源，以经济的发展带动自身财政收入的增长。通过加快地方税制建设，可以增强县市级地方政府的财政自我供给能力，减少省直管县财政改革给省级政府带来的财政压力，提高省级政府扶持省内落后地区经济发展的能力，充分发挥省直管县财政改革的积极作用。

4.完善财政转移支付体系。在不断推进省直管县财政改革的条件下，我国政府必须采取措施完善财政转移支付体系，充分发挥省直管县财政体制促进公共服务均等化的积极作用。一方面，要逐步提高一般性转移支付的比重，降低专项转移支付的比重。在全面建立省直管财政体制以后，可以根据各个县市的现实经济水平作为省级政府对县市级政府一般转移支付的依据，把一般转移支付作为调节不同经济水平的县市政府财政收入水平的有力工具。另一方面，由于地方政府对一般转移支付资金具有完全的支配权，为了促使有限的财政资金用到最需要的地方，在提高一般转移支付比重的同时还应该采取各种措施加强对转移支付资金的监督。此外，还需构建透明有效的财政资金支出绩效评价体系，对于财政资金的滥用与浪费建立领导问责制度，在省直管县财政体制下通过完善财政转移支付促进基本公共服务均等化的实现。

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