探究我国财政分权创新理念论文

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论文关键词：财政分权，制度演进，体制创新，配套改革

论文摘要：作为全新的探索与尝试，我国现行财政分权体制并不完善，财政分权改革亟待进一步深化：明辨是非，始终坚持分税制这一正确的改革方向；在坚持渐进式改革的前提下，正确处理好渐进与突变的关系；统筹安排，积极推进相关配套改革。新中国成立60多年来，中国财政分权在发展战略调整和经济转型中渐进式演进，财政管理体制实现了从集权到分权、从行政性分权向经济性分权的跨越，走出了一条中国特色的财政分权之路。

20世纪70年代末期以来，我国进行了一系列重要的体制变革。这一过程的重要内容之一就是分权，一方面，将计划经济体制下由国家掌握的资源配置权力逐步交给市场，即经济市场化改革；另一方面，在计划经济体制内部实行分权，其核心是财政收支权力在中央与地方之间重新配置，逐步从中央向地方转移，即财政分权改革。

当然，1994年开始实施的分税制改革并不完善，存在两大缺陷：一是改革没有完全到位，省以下根本没有真正进入分税制轨道；二是改革不够彻底，具有较浓厚的过渡性色彩，并且在运行过程中未能及时得以纠正和完善。经过多年的运行实践，这些问题和缺陷日益显露和爆发，并对财政经济运行产生了一系列负面影响。

尽管从一般意义上来说，中国与西方的财政分权存在一些共性特征，但从财政分权的体制环境、初始动力、法制环境和制度框架等方面来看，中国财政分权与传统财政分权理论及其制度框架存在着较大的差异。因此，采用传统财政分权理论考察中国财政分权问题难以作出正确的分析和科学的评价。鉴于此，运用历史和对比分析的方法，系统考察中国财政分权的演进历程，从中总结有益的、规律性的东西，归纳出中国财政分权的演进特征，进而探索财政分权改革进一步深化的创新取向。

一、财政分权在发展战略调整和经济转型中的渐进式演进

新中国成立60多年来，随着经济发展战略的调整和经济转型的演进，财政管理体制从高度集中、统收统支的集权型体制到财政包干体制，再到分税制的实施，经历了从集权到分权、从行政性分权到经济性分权的跨越，现已初步建立了分税分级财政体制框架。纵观中国财政分权的演进历程，大体可划分为三个阶段。

（一）高度集权型财政管理体制的建立与分权化调整阶段（1949－1979年）

为了迅速恢复和发展经济，尽快自立于世界民族之林，新中国确立了重工业优先发展的赶超战略，试图通过重工业优先发展带动整个工业化进程。重工业是资本密集型产业．重工业的优先发展需要巨额的资金投入和先进的技术装备，而新中国在成立初期资金匮乏，技术装备不足。在这种资源禀赋条件下，为了推动重工业优先发展战略的顺利实施，我国建立了高度集中统一的财政经济体制。

在传统计划经济体制下，整个国民经济的资源配置职能完全由财政部门和计划部门所掌握。其中，计划部门主要负责编制与执行国民经济和社会发展计划以及重要物资的分配；财政部门主要负责国民经济发展所需资金的筹措和运用，按照国家计划分配资金，并监督资金的使用。国家财政除了负责组织财政收入和分配财政支出以外，还要负责监督基本建设、更新改造等全部社会投资的全过程，所有投资项目必须遵守财政规章制度，资金来源主要依靠直接、间接的财政拨款，投资过程中的所有资金运用必须置于国家财政的领导和监督之下。

高度集权型财政体制实现了国家对全社会资金的高度控制，成功解决了重工业优先发展战略实施所面临的资金短缺问题，保证了重工业优先发展战略的顺利实施。但是．传统财政经济体制由于过度集权，存在着较严重的信息和监督问题，降低了经济效率，压抑了企业和地方政府的积极性，不利于社会生产力的长期持续发展。在这种背景下，我国从1957年开始尝试对传统财政经济体制进行调整，向地方政府下放了一部分企业和财权，以调动地方的积极性。这次尝试性的财政分权虽然调动了地方发展经济的积极性，促进了地方经济的发展，却造成了地区分割、重复建设等不良后果。因此，我国从1961年开始对国民经济进行调整，财权再度集中统一，从而宣告富有财政分权色彩的财政体制调整以失败而告终。

1961年财权的再度集中适应了当时的经济形势和经济调整的需要，促进了国民经济的迅速恢复与财政经济状况的好转。然而，高度集权的财政体制所固有的信息和监督问题以及企业和地方积极性不高等问题依然存在，并且无法回避，必须采取措施予以化解。因此，在国民经济调整结束并度过难关之后，我国从1969年开始在计划体制框架下对传统财政体制进行了第二次分权化调整。

（二）财政包干体制与财政分权的启动与探索阶段（1980－1993年）

随着经济社会的发展，重工业优先发展战略存在的内在矛盾及其对经济发展所造成的不良影响日益显现，到20世纪70年代末期，这一曾经对中国经济发展起过重要作用的经济发展战略，已经逐步成为经济发展的障碍，经济发展战略的转变势在必行。在这种背景下，我国开始了经济发展战略的新的探索，于1987年正式确立了社会主义现代化建设“三步走”的经济发展战略目标和战略步骤，并相应推行了一系列新的战略举措，形成了以“发展才是硬道理”为核心的经济发展观，实现了经济发展战略的全面转变：一是从以总产值的高速增长为主要目标的战略转变为以满足人民的需要为主要目标的战略；二是从重工业单项突出的战略转变为各产业协调而有重点的发展战略；三是以外延增长为主的战略转变为以内涵增长为主的战略；四是从闭关自守的战略转变为对外开放的战略。

推行重工业优先发展的赶超战略需要政府对经济增长过程的强烈干预，这种干预最典型的形式便是形成一套扭曲产品和要素相对价格的宏观政策环境，以便为国家优先发展的重工业提供低成本的增长机会。而新的经济发展战略以提高人民的生活水平为根本目标，注重经济效益，强调在发挥比较优势的前提下实现国民经济协调发展。

20世纪70年代末期开始的经济体制改革非常重视扩大企业的生产经营自主权，这对于转换企业经营机制、调动企业的生产积极性至关重要，也取得了良好成效。但是，扩大企业自主权的财政结果却是财政收入中的企业收入项迅速减少。企业收入1978年为571.99亿元，1979年下降为492.90亿元,1980年下降为435.24亿元，1981年进一步下降为353.68亿元。企业收入在财政收入中所占比重也由1978年的51.0%下降为1981年的32.5%。虽然这段时间市场机制的引入使得税收收入相应增加，但其不足以弥补企业收入的下降。

1980年2月，国务院颁发了《关于实行“划分收支，分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，决定从1980年起统一实行“划分收支，分级包干”的新体制，按照行政隶属关系明确划分中央和地方的财政收支范围，地方以收定支，自求平衡，包干使用。实行两步“利改税”后，适应新形势的需要，1985年国家调整了政府间财政分配关系，实行了“划分税种，核定收支，分级包干”的体制。

财政包干体制逐步打破了高度集权的传统财政管理体制框架，实现了中国财政体制从“集权”向“分权”的跨越，不仅对财政体制本身，而且对经济改革与发展产生了重大影响。当然，在财政包干体制下，政府间财政收支范围的划分仍然是按照传统的行政隶属关系进行的，中央与地方政府继续按照企业的行政隶属关系组织财政收入，并安排财政支出，所不同的只是企业由“条条”管理为主转变为“块块”管理为主。也就是说，财政包干体制所实现的财政分级依然停留在行政管理权划分的层面上，所以可称之为“行政性分权”。

（三）分税制改革与经济性分权的实现阶段（1994年至今）

财政管理体制作为经济体制的重要组成部分，其体制模式是由经济体制决定的，并随着经济体制的变革而演变。20世纪80年代，财政包干体制是与“计划经济为主、市场调节为辅”以及“公有制基础上的有计划商品经济”模式相适应的财政管理体制。但进入20世纪90年代以后，财政包干体制的弊端及其不良影响进一步显现，并已成为经济社会发展的障碍。1992年10月，党的十四大将社会主义市场经济正式确定为我国经济体制改革的目标模式之后，随着市场经济的全面建构，财政包干体制已明显滞后，客观上要求财政分权改革进一步深化，并建立新的更加规范的财政管理体制与之协调配套。

1993年12月15日，国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》，1994年1月1日开始实施。新体制按照中央与地方政府的事权合理划分各级财政的支出范围，并根据财权与事权相统一的原则明确划分了中央和地方政府的财权，进一步理顺和规范了政府间财政分配关系。分税制改革实施后，国家根据分税制运行情况以及宏观调控的需要，适时对分税制财政体制作了一些调整，包括所得税收入分享改革、出口退税负担机制改革等。截至目前，我国已初步建立了与社会主义市场经济体制相适应的分税分级财政体制基本框架。

同为中国财政分权改革进程中的重要阶段，与财政包干体制相比，分税制改革在财政分权方面实现了重大突破。在分税制财政体制下，根据制度和政策要求，中央与地方政府不再按照企业的行政隶属关系，而是按照税种组织财政收入，中央与地方政府间的收入也是按照税种进行划分。也就是说，分税制财政体制是以市场经济为基础，并按照市场机制的要求运作。该体制的实施标志着我国财政分权正式突破了“行政隶属关系”和“条块分割”的限制，实现了从行政性分权向经济性分权的跨越。

当然，为了保证改革方案顺利出台，1994年分税制改革依然采取了过渡性措施，国务院印发的《关于实行分税制财政管理体制的决定》仅对中央和以省为代表的地方政府的财政收支范围作了划分，而对省以下各级政府间的财政分配关系未作具体规定，只是要求和希望以省为代表的地方政府自行将分税制改革贯彻落实好，并随着统一市场的发育和完善逐步进入规范化的轨道。但目前的实际情况却是，省以下在分税制改革方向上没有取得实质性进展，包干制和分成制依然盛行，分税制改革没有完全到位。

正是源于上述分税制改革存在的缺陷，致使现行财政体制既不统一（高层级政府间实行的是分税制，越靠近基层，则更倾向于采用包干制和分成制），也不规范（包干制和分成制极具随意性，天然不规范；现行分税制也由于改革不够彻底和相关法制建设滞后而颇具随意性），经过十几年的运行实践，对财政经济运行带来了一系列负面影响，直接导致了两大不良后果：一是直接导致了基层财政困难；二是直接助推了经济的粗放型增长和不平衡发展，

二、中国财政分权的演进特征

传统财政分权理论植根于发达的市场经济，并为之服务。建立在该理论基础之上的西方财政分权体制具有如下基本特征：一是地方政府在公共支出决策方面拥有相当程度的自主权，支出决策和地方预算由地方议会自行审批，无需上级政府批准；二是在最低限度上，地方各级政府拥有2～3个地方税种的税基和税率控制权；三是地方公共支出的大部分由地方税筹措，只有小部分（通常不到1/3）需要依赖上级政府的转移支付；四是政府间支出（事权）划分采取了“中央余权主义”的方法，即除了需要专门列出归属中央的权限外，其余一切权限归属地方；五是地方议会和政府通过选举产生，并对当地居民负责。

回顾中国财政分权的演进历程，不难看出，由于经济和政治制度的差异，西方国家通行的财政分权体制具备的基本要素，中国财政分权多不具备。与西方财政分权体制相比，植根于我国经济、政治、社会和文化制度基础之上的财政分权改革存在许多不同之处，富有鲜明的中国特色，因此，可称之为“中国式财政分权”。概括起来，中国式财政分权主要具有以下典型特征：

（一）经济上的分权和政治上的集权并存

相对于西方国家建立在联邦制基础上的财政分权制度，中国财政分权体制是建立在中央与地方政府委任制基础上的。西方国家的财政分权不仅在经济上分权，而且在政治上也是分权的；而中国仅仅是在经济上分权，在政治上却是高度集权的。其直接导致的结果是：西方国家地方政府官员的选拔机制是民主选举，即对下负责；而中国地方政府官员的选拔机制是由上级政府选拔，即对上负责。传统财政分权理论中的“用手投票”机制在中国难以发挥效应，进而形成了地方政府官员“唯上不唯下”的局面。

（二）中国式财政分权是“自上而下”的供给主导型分权

传统财政分权理论认为，对于某种公共产品而言，如果其消费涉及全部地域的所有人口，并且该公共产品的单位供给成本对于中央政府和地方政府来说是相同的，那么由地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给各自的选民要比中央政府向全体选民提供任何一致的产出量有效得多。即如果下级政府能够和上级政府提供同样的公共产品，那么由下级政府提供的效率更高。也就是说，传统的财政分权是“自下而上”的需求诱致型分权。但从我国来看，情况却不同。新中国成立后，我国建立的计划经济体制是一种财政主导型的经济体制，财政收支状况直接影响着国民经济的运行与发展。

（三）中国式财政分权不是完全意义上的“分权”

按照地方政府决策的独立程度，财政分权主要包括以下三种类型：一是分散化，即中央政府将自身内部的责任分散给地区分支机构或地方行政部门。在这种形式下，地方行政单位或中央部门的分支机构承担提供公共产品和服务的责任，但人员仍受中央的管理和控制：或者地方行政单位对政策执行和项目实施承担责任，但这些单位仍处于中央部门的技术监督之下。这种类型的分权更多地表现为中央对以下各级政府的管理性约束。二是授权，即中央政府将一些政策决定权授予地方政府，地方政府作为中央政府的人，代表其执行某些职能。

（四）中国式财政分权的法制基础比较薄弱

传统财政分权理论认为，明确划分各级政府的支出责任和收入来源有利于改善资源的分配效率、促进各地方政府间的财政均等化以及提高地方政府对其辖区内居民的负责程度，因此要求以宪法和其他法律的形式明确政府间财政关系，通过立法对地方财政的自主程度和中央以下各级政府的行政管理相对于中央政府的独立性加以规定。在西方市场经济国家，中央与地方的财政收支划分应属宪法确定的事项，即使宪法没有确定，也应由最高立法机关通过法律予以规范。

（五）政府行为缺乏来自居民应有的约束和监督

传统财政分权理论认为，由于居民可以自由流动，具有相同偏好和收入水平的居民会自动聚集到某一地方政府周围。居民的流动性会导致地方政府竞争，一旦政府不能满足其要求，居民就通过“用脚投票”的方式迁移到自己满意的地区。地方政府要吸引选民，就必须按照选民的要求提供公共产品和服务，从而在效率上达到帕累托改进的结果。但在中国，长期以来一直实行着限制人口流动的户籍制度和城乡区别对待的政策，人口在地区间自由流动这一“用脚投票”机制发挥作用的前提条件不具备。因此，传统的“用脚投票”机制在中国发挥作用不大，政府的公共服务供给行为受不到居民流动的约束。

三、现行财政分权体制的创新取向

根据上述中西方财政分权理论和实践的对比分析，不难看出，中国财政分权从本国国情出发，立足于社会主义制度的自我完善与发展，大胆改革，走出了一条有中国特色的财政分权之路，积累了宝贵经验。当然，也要清醒地看到，作为全新的探索与尝试，中国式财政分权并不是完美无缺的，许多方面需要客观剖析，在总结成功经验的基础上认真查找问题和不足，并在今后的改革中尽快加以解决。特别是值此财政分权改革进一步深化的关键时期，更要明辨是非，适应新时期经济发展的需要，始终坚持正确的改革方向，创新方式方法，进一步将财政分权改革推向深入。

（一）财政分权改革的进一步深化要明辨是非，始终坚持正确的目标方向

1994年开始实施的分税制财政体制，搭建了中国在市场经济条件下规范中央与地方财政分配关系的基本制度框架，虽然在运行实践中发挥了一系列正面效应，但也逐渐暴露和积累了一些问题，引发了一些怀疑和诘难，有人认为分税制只适宜于中央和省级之间，而省以下不宜都搞分税制；有人则完全否定了分税制，认为财政分权改革应另辟他途。对此，要予以正确认识。

1994年分税制改革之后，在综合国力不断提升、全国财政收入强劲增长、地方财政总收入不断提高的情况下，中央和地方层级高端（省、市）在全部财力中所占比重上升，而县乡财政困难却在“事权重心下移、财权重心上移”过程之中凸显出来，欠发达地区对此反映最为强烈。本来使各级政府增强事权与财权的呼应与匹配，并通过自上而下的转移支付使欠发达地区也大体达到事权与可用财力的一致，正是分税制财政体制的“精神实质”和优势所在，但在我国改革实践中却未能体现出来，其根本症结在于省以下一直没有真正实行分税制。1994年之后，由于多种原因，省以下财政体制在分税制方向上没有取得实质性进展，直到目前仍然没有进入分税制轨道。现行财政分配关系中的矛盾和困难（特别是基层财政困难）的根本原因不在于分税制本身，而在于分税制没有得到真正贯彻落实。“事权重心下移、财权重心上移”造成的基层财政困难问题，并不是分税制所引致的，恰恰是省以下各级没有真正进入分税制轨道，而使包干制、分成制等旧体制在实际生活中盛行所造成的。

关于现行分税制财政体制对宏观经济运行所造成的不良影响，特别是对经济不平衡发展所起的助推作用，究其原因主要在于：中国的财政分权改革采取的是一条渐进式道路，“存量不动、增量调整”的改革原则虽然保证了分税制改革的顺利实施，但现行分税制财政体制作为中国财政分权演进历程中的阶段性成果，并不是完善的分税制，仍然具有浓厚的过渡性色彩，既不彻底，也不规范，从而对经济社会发展产生了一些不良影响。也就是说，中国现行分税制存在的缺陷及其不良影响不是源于规范化的分税制财政体制，而是由于中国财政分权改革不到位，分税制不彻底不规范所致。

国际经验和中国的改革实践证明，建立分税分级财政体制的方向和目标是正确的选择，是财政分权改革取得成功的保证。过去的改革坚持正确的方向取得了成功，今后继续深化财政分权改革，加快重要领域和关键环节的改革步伐，还必须坚定不移地坚持分税制财政体制这一正确的改革方向和目标。

（二）财政分权改革的进一步深化要在始终坚持“渐进式”改革之路的前提下，正确处理好渐进与突变的关系

回顾中国财政分权的演进历程，不难看出，中国财政分权改革是渐进化推进的，从计划体制下的高度集权到财政包干体制下的行政性分权，再到分税制下的经济性分权，每一个改革过程均在兼顾旧体制和原有利益格局的基础上进行边际调整和创新，逐步向改革目标迈进。由于制度变迁路径依赖的存在，直接导致了每一项改革的过渡性特征，拉长T制度变迁的链条。同样，为了保证改革方案顺利出台，1994年分税制改革依然采取了“存量不动、增量调整”的“渐进式”改革路径，注重对既得利益的照顾，回避改革过程中的一些矛盾，从而形成了较浓重的过渡色彩和缺陷，并在运行过程中不断显现出来，需要适时通过深化改革加以完善。

财政分权改革的实践证明，结合中国国情，走“渐进式”改革道路，同时在渐进中审时度势争取可能的突变，是财政分权改革取得成功的战略策略保证。今后财政分权改革的进一步深化要继续把握好这条要领，正确处理好“渐进”与“突变”的关系，渐进中要有突破，突破中也要注意处理好各方面关系，争取平滑过渡，避免大起大落，确保财政分权改革顺利推进。