探究农村现行改革的制度问题论文

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类似的口号在20世纪30年代就被当时的国民政府提出过，然而占据乡村权威治理空间的乡村士绅体系、占据乡村行政管理空间的保甲制度、传统的宗族力量和残缺的农民土地所有权制度、政府包办式农民合作运动等，都不足以支撑国民政府实现新农村建设的看似宏大的构想。现在，全国都在“新农村建设”的口号下积极解决三农问题。“新农村建设”确实是一个好口号。

农村改革的制度智慧：制度变迁是一场自由主体缔约的过程

一项涉及到农村最根本产权制度的变革，经历5年而终于完全被国家合法化。但是这项制度最终以法律形式固定下来，实际上是在2002年，也就是改革开放实行近25年之后。2002年，全国人大通过《农地承包法》，确立农户家庭承包责任制的法律地位。按照这部法律，全部农地的使用权、收益权和转让权，都长期承包给农户；“集体”仍是农地在法律上的所有者，但其全部经济职能就是到期把所有农地发包给农民。农民在这个过程中获得一系列权利，这些清晰界定且长期具有法律效力的产权束给农民一种长久的激励，使他们愿意在土地上长久投入各种生产要素。

因此，改革是一组新的契约取代旧的契约的过程，本质上是一个重新缔约过程，但缔约的前提是缔约者的自由选择权。我国农村改革30年的主要经验，就是尊重微观行为主体的自主选择。改革成功推进的过程，就是不断赋予农民各种合法权利的过程。当农民有了自由选择权的时候，此时的缔约才真正可以称得上是公平、正义的缔约，缔约的合法性才存在。

1962年7月7日，邓小平在接见出席共青团三届七中全会的全体与会者时说：

现在出现了一些新情况，如实行包产到户、责任到田、五统一等等。以各种形式包产到户的恐怕不只是百分之二十，这是一个很大的问题。这样的问题应该是百家争鸣，大家出主意，最后找出个办法来。

合作社之路：从分散的小农到组织化的“大农民”

我国的合作社运动，最早是一批知识分子从欧洲和日本等地将合作社的制度移植到中国来，在中国农村不遗余力地推广合作社。但是，由于合作社制度是简单地由外国引进，因此就不可避免地遇到水土不服的问题，20世纪20年代以来，知识分子们能办好而且能够长久持续的合作社寥若晨星。

第四阶段，1980年代之后，农民合作社出现崭新态势，合作社在农民自愿、自发的前提下，如雨后春笋般迅速发展，到现在，我国农村的合作社组织有15万家左右。通过大量的田野调查，我深切地感受到，农民合作社有旺盛的生命力，也有很大的发展潜力。

因此，合作社的成功，取决于三个因素：第一条，就是合作社一定要实现“自由人的自由联合”。这是马克思所设想的未来社会的重要标准。合作社也是如此。惟有实现“自由人的自由联合”，惟有赋予每一个合作社社员自愿加入和自愿退出的权利，合作社才会有效率，也才会有持久的成功。如果剥夺了合作社社员的退出权，合作社社员不是自愿加入也不是自由退出，那么合作社就失去生命力。

第二条，合作社的成功必须依赖于一定的生产力条件。在一定的生产力条件下，农民会自发产生合作的需求，借以改善自己的生产条件和市场环境。但一定不是拔苗助长式地不顾客观的生产力条件而硬性推行合作制度。超越生产力条件，不尊重农民的自发需求和自主意愿，其结果只能是与初衷背道而驰。历史上的教训不可不汲取。

第三条，合作社的成功必须有赖于农民内在的合作精神的发扬。很多办合作社的朋友对我说，农民素质低，难以搞好合作社。我认为这种观点值得商榷。实际上，不是农民的素质问题，而是农民对历史上的那种合作社心有余悸，因此对建立合作社抱有警戒心理和误解。他们担心加入合作社后会失去自由，担心合作社这种制度会剥夺他们的一些权利。农民的观望和怀疑是有道理的，这说明农民是一个高度理性的群体，他们的保守，是现有资源约束条件下和抗风险能力条件下的一种理性选择。政府、媒体、学术界的使命，就是要向农民介绍正确的合作社理念，让这种理念逐步深入人心，发挥他们伟大的合作精神。

“公司领办型合作社”：当前中国的非经典路径

当前，农民合作社发展正面临着前所未有的机遇，2007年7月《农民专业合作社法》的正式实施，标志着我国农民专业合作经济组织进入了一个法制化、规范化的新阶段。

坚持经典模式的合作社流派强调合作社的发展应该遵循欧洲合作社的经典模式或曰古典模式（classicalmodel）。这些模式可以用“罗虚戴尔原则”来概括，其中的核心原则是一人一票的民主决策制度、限制股金分红和按交易额分配的利润分配制度、为社员服务及社员身份的平等性与同质性。这些最经典的合作社原则在一个多世纪以来通行全世界，逐渐被全世界所广泛接受。这些原则也是国际合作社联盟（ICA）所倡导的主要原则。但是随着世界经济的发展，各国的经济形态、市场竞争形态、社会阶层形态、外部环境等都发生了根本性的变化，坚持经典模式的合作社发展思路越来越不能适应市场竞争带来的挑战，也不能适应社员的新要求。在这种情况下，合作社的发展模式也必须与时俱进。于是就出现对经典模式进行修正的合作社流派。

那么，第一个问题是，公司领办型地合作社为什么在中国当前大量出现？我认为，我国公司领办型合作社广泛存在的根本原因应该从我国现有的社会经济基础去寻找。

首先，我国当前农村市民社会基础薄弱。欧洲经典合作社的诞生与发展，是与欧洲的市民社会的兴起分不开的。市民社会的兴起，使得人们的民主意识、自我意识、合作意识等大为增强，这才有了经典合作社产生的基础。我同意浙江大学徐旭初教授和社科院苑鹏教授的观点，他们都谈到市民社会基础这个话题，这是要害所在。农村普遍缺乏市民社会基础，则农民的民主意识、自我意识、合作意识很差，在一个组织中很难通过民主管理和民主决策来实现自己的目标，也不懂得如何通过民主程序、通过讨价还价和妥协来维护自己的利益。

其次，我国当前农村市场发育基础和农民市场意识薄弱。经典合作社的出现是与一定的市场发育基础联系在一起的。我国当前的农村市场发育不完善，农民的市场意识比较薄弱，这就导致由农民自发产生组建合作社的想法的几率大大降低。

再次，农民合作意识基础薄弱。这是与市民社会基础的薄弱联系在一起的。同时，我国农民合作意识的薄弱，还与我国合作社发展的特殊历史过程有关系。我国在上个世纪50年代到70年代，政府运用政治力量大力推动合作社发展，结果导致农民丧失独立的自主权，出现一大二公式的超前的，使农民的利益受到极大的影响。所以，农民对于合作社有很多误解，根本不了解真正的合作社是什么样的，对合作社发展心存疑虑，这也导致其合作意识薄弱。

最后，农村竞争环境基础恶化。现在，随着农业产业化的逐步推进，资本对农业产业的渗透和控制逐步加深，这就导致农村中竞争环境的恶化，单纯由农民组建的合作社在资本规模、生产规模、技术层次、人才竞争力方面很难与大型资本相竞争。可以说，我国当前的农村竞争环境，是不利于纯粹的农民合作社发育和发展的，他们在市场上根本不可能占有一定地位。

第二，利润分配的不公平。有些专家认为，公司领办型合作社容易造成龙头企业剥削农民社员的现象。龙头企业在利润分配中有可能制定有利于自己的分配方案，从而侵蚀农民社员的利益。特别是在内部治理结构十分不规范的情况下，这种情况尤其严重。

第三，容易造成政府支农资金被龙头企业侵占的现象。很多龙头企业之所以积极参与合作社构建，除了降低生产成本动机之外，还出于套取政府支农资金的动机，这是不可否认的事实。

以上分析了我国当前农民合作社异化现象的表现、社会经济基础以及其弊端。我们的结论是：第一，异化是有其社会经济基础的；第二，异化是一个全球现象，不是一个孤立现象；第三，我们需要做的，是寻找异化的原因，而不是简单地指责这种异化。

那么，问题就落在这样一个命题上：如何让公司领办型合作社获得健康的发展？

按照这三条标准，我认为，要使得公司领办型合作社有一个健康的发展，需要从以下四个方面着手：

首先，要完善公司领办型合作社的内部治理结构。完善的治理结构是一个合作社的灵魂所在。理事会、监事会和社员大会都要有切实的权利和义务，社员在合作社运行中要赋予切实的权利，不能流于形式。与分配模式、社员同质性等指标相比，内部治理结构更为重要。

其次，要实现公司领办型合作社的民主管理和民主决策。这要基于一个完善的内部治理结构。合作社的内部治理最终要实现民主管理和民主决策。这样，就可以在很大程度上平衡龙头企业的权利，使农民社员的权益得到保障。

再次，利润分配制度要完善，既要保护资本的利益，更要保护社员的利益。如果在利润分配中不保护社员的利益，而是偏向资本所有者，那么合作社就没有举办的意义。

最后，农民必须有自由退出权，这是所有这些措施里最核心的东西。自由退出权是保证一个合作社内部治理和制衡结构有效的必要条件。在一个合作社中，不管是由农民发起的合作社，还是公司领办型合作社，只要农民有自由退出权，就可以对内部治理造成一种压力；如果合作社严重侵害社员的利益，社员就可以实施自由退出权，最终使这样的合作社归于解体。

在公司领办型合作社中，自由退出权意味着对龙头企业行为的一种制约，当社员退出合作社，实现“用脚投票”的时候，龙头企业不得不修正和调整自己的行为方式，以使得合作社继续运转下去。这是对龙头企业的一种制衡机制。

农民合作社的未来：全要素合作与政府角色

从兼业“小农”到组织化“大农”，是未来农村发展的基本趋势。合作社的发展，意味着农民自组织能力的增强，也意味着农村微观经济主体发生巨大而深刻的变迁。农民合作社可以从以下六个方面改善农民处境：第一，提高小农抗击农业风险的能力。第二，增加农业生产的边际收益，阻遏内卷化效应；第三，提升农业生产的规模效应和农产品的市场竞争力；第四，促进农业的适度产业化发展；第五，提高农民作为弱势群体的自助自救能力，避免农民的破产危机；第六，加速农村各种生产要素的流动与整合，提高农业生产要素配置的效率。这六个方面的作用，已经被实践充分证明。

其二是农民的全要素合作。农民通过合作社要达到什么目的呢？从本质来说，农民参与合作社，是要实现各种要素的共享与互助。农业生产涉及多方面的要素，这些要素包括劳动力、土地、资金、技术、管理、信息等各个方面。

农民合作社的发展与政府行为密切相关。目前，各级政府已经充分认识到发展农民合作社的必要性。比如，浙江省政府最早出台地方性法规，鼓励和规范农民合作社发展；北京市政府，通过财政、税收、培训等多种手段，支持农民合作社发展壮大。各地在支持合作社发展方面都出台很多政策，也搞了很多创新性手段。但是，从全国层面来说，很多地方的政府部门对于合作社还不是很了解，不知道何为合作社的政府官员大有人在。同时，对于如何支持合作社，如何规范合作社，也存在很多行为偏差。概括来说，大体可以归结为三大偏差：

其一，以政府意志代替农民合作社意志。合作社是农民自愿组建的互助性民间组织，合作社本着为合作社成员服务的精神组建，其精髓是“合作、自愿、互助、民主”。而很多地方政府往往把政府意志强加到合作社身上，这就违背了合作社原则。其二，政府对合作社的支持手段比较简单化，大部分采取直接拨款补助的方法，这导致政府很多资金支持都没有效率。其三，在合作社组建过程中，直接以政府名义组建各种合作社，对合作社组织形式和内部治理结构进行严格控制，使合作社实际上成为政府的一个派出机构。

政府支持合作社的领域多种多样。首先，合作社面临的最大问题之一是资金瓶颈。政府在解决合作社资金瓶颈方面可以发挥较大作用。政府一定要清楚，在大部分时候，带有约束性和激励性的贷款比直接的财政拨款更有效。现在，政府对合作社每年投入很多资金，大部分资金是直接拨付的，不需要偿还，也没有任何约束和激励机制。这种拨款的效果往往是很差的。同时，政府也可以通过委托专业机构贷款、支持银社合作、发起创建抵押担保和贴息等机制来解决合作社融资困境。

另外，人才是政府扶持合作社的重要领域。政府可以和高校以及科研机构进行合作，对合作社的管理人员、技术人员进行定期培训，提升其人力资源素质。在我考察的京郊合作社中，他们最迫切需要的人才就是技术、营销、对外贸易等方面的人才，而合作社又难以提供有吸引力的薪酬待遇，所以根本留不住人才。因此，政府一方面可以加大对现有人才培训，另一方面也可以在人才招聘方面有所作为，比如对高素质人才进行补贴，或利用“村官”等机制为合作社配置人才。高校也可以与合作社进行合作，合作社为高校学生提供实习和调研机会。

2007年颁布的《农民专业合作社法》还有一个局限性，那就是对联合社的成立没有给予相应的明确规定。在各地工商部门为合作社办理注册登记的过程中，凡是带有联社字样的合作社，一般都被拒之门外。

合作社的合作是合作社的自愿联合。只有实现联合社，实现合作社的合作，要素才能在更大范围内得到更自由、更有效的配置。联合社与合作社一样，也是本着自愿原则，由各合作社自行组建。现在，各地合作社之间自发地进行合作，由于不能注册，只好采取很多迂回的“曲线救国”的方式。比如，如果“板栗生产销售联合社”的牌子得不到注册，就改称“栗联专业合作社”，实际上还是起到联合社的作用，只不过在注册的时候不能叫“联合社”。这样就规避了法律。不过，这样的规避毕竟只是一种权宜之计。法律应该明确规定联合社的地位和作用，并以清晰的条文规定联合社的组建程序和法律要件。

目前，全国合作社尽管很多，但是合作社自我生存能力普遍不高，合作社竞争实力还有待加强。很多合作社规模小，获利能力低，对社员的凝聚力差，管理效率低。我们在京郊合作社调研，发现一个奇怪现象：农民合作社中，真正由农民自己组建和运营的合作社其实很少。这些比较大型的优秀合作社要么由政府组建，要么由企业家组建，要么由改制之后的供销社人员组建，要么由专家发起组建。农民合作社的组建方式反映其自生能力有待增强。

结束语：合作精神培育、制度激励与农民的自由选择

中国未来的合作社教育首先是对农民的合作意识的教育，即旨在提升农民的合作意识和合作精神，确立合作的价值观，使他们理解合作社的运作机制和基本内涵。第二是对农民和合作社领导人的经营管理技能的教育，这里面涉及很多操作性的东西，如市场营销、内部治理、人力资源管理和财务管理等。第三个是对政府部门的合作社教育。在这里面，我觉得现在大家普遍忽视的是对政府相关部门的官员的合作社教育。我认为，合作社发展的外部动力很大程度上在于地方政府的积极推动，这些地方政府的官员懂得合作社，理解合作社的功能和作用，明白合作社的运作机制，因此这些地方的合作社在政府的积极推动与制度激励下实现了快速的成长；同时，合作社发展的外部阻力大部分来自于地方政府设置不必要的障碍，这些地方政府的官员对合作社了解甚少，甚至处于无知状态，不仅不鼓励合作社的发展，而且设置各种障碍阻挠合作社的发展。