探究农村土地流转体制下建设保障体制论文

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摘要：长期以来，农村土地承担着农民的社会保障功能，随着土地流转制度的实施，中国农民的社会保障将需要有新的内容和新的制度安排出台。因此，城乡统筹的社会保障体系构建成为消除城乡壁垒、推动城镇化和工业化、解决“三农”问题、建设和谐社会的必然选择，必须建立城乡统筹的城乡居民基本保障制度，分阶段、分步骤地构建起城乡统筹社会保障体系。

关键词：土地流转；城乡统筹；社会保障；体系

一、问题的提出

党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”可以预见，在今后的若干年里，土地流转是大势所趋、不可逆转的潮流。然而自古以来，土地就是农民的“命根子”，土地一直承担着农民生存保障的特殊功能。新中国成立以后到20世纪80年代之前，我国农村实行的是传统的集体经济体制，农村土地实行“集体所有，统一经营”，在这种土地制度下，土地几乎承担了对于农民及其家庭在就业、生活福利以及伤病养老等全方位的保障功能。实行家庭联产承包责任制之后，土地对于农民的保障功能得到进一步加强，尤其是土地对于农民的失业保障和社会稳定的功能得到了强化。与土地的现实保障功能相对应的是，新中国成立后，由于工业化的压力以及当时现实条件的局限，绝对数量庞大的农民一直是处于社会保障制度之外的。20世纪90年代，虽然国家在各地也搞过一些关于建立农村养老保险制度的试点，却最终因种种原因而没有能够落到实处，也正因为如此，土地对于农民的重要性和保障功能更非同一般。那么，在未来一定时期内，随着土地流转制度的实施，土地进一步流向农村中的少数人，而脱离了农业劳动、尚未摆脱农民身份的这部分人（如农民工）在彻底失去土地之后，如何应对现代社会中的种种风险？因此，中国农民的社会保障将需要有新的内容和新的制度安排出台。同时，农村社会保障体系的缺失，也阻碍了土地的流转。很多农民即使在非农产业中已经得到了一份比较固定的职业，也不愿意轻易放弃土地，视土地为在外经营的一条生活退路。这又在一定程度上固化了小农经营，阻碍了土地流转和农业规模化发展，进而影响着农村社会经济的发展。因此，构建起城乡统筹的社会保障体系已成为新形势下社会发展过程中亟待研究和解决的一项重大课题。

二、构建城乡统筹社会保障体系的必要性分析

20世纪90年代以后，随着城市化、工业化的步伐加快，出现了大量失去土地、就业又难有保障的农民，同时农村人口老龄化的问题也日益突出。农民生活中的不安全、不稳定因素增加，农村急需建立一套有效的社会保障制度来保障农民的基本生活安全。因此，建立城乡统筹的社会保障体系势在必行。

（一）构建城乡统筹社会保障体系是解决我国社会保障制度“二元结构”的根本途径

我国现有的社会保障制度及现状是：城乡发展不平衡的矛盾十分突出。农村社会保障资金匮乏、覆盖面窄、保障水平低、社会化程度不高，由城乡二元经济结构所决定的中国社会保障也呈现出典型的二元结构：一方面，社会保障覆盖面城乡差距较大。我国社会保障体系在建立之初就以城市为中心，社会保障资金主要拨付给城市。城市居民不但享有稳定的制度保障，而且其社会保障水平也高于农民。相比之下，我国农村的社会保障体系建设远远滞后，养老保险还没有全面开展，医疗保险、生育保险、最低生活保障制度也是刚刚起步，广大农村至今仍有6000万左右的贫困农民得不到任何救助。另一方面，从社会保障支出的量来看，我国社会保障城乡差异更大。统计表明，1991-2008年，城市人均社会保障支出占人均GDP的比重为15%，而农村只有0.18%，城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍。这种城乡分割的二元社会保障制度，严重扭曲了社会保障制度的公平原则。民政部的《2008年民政事业发展统计报告》显示，2008年全国城市居民最低生活保障平均标准为月人均205.3元，农村低保则仅有82.3元，农村标准只相当于城市居民的40%。中国中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例只有10%左右，在世界上处于较低水平，而10%的投入绝大部分给了城镇。国家财政对农村社会保障的投资仅为城市的1/30。地方政府由于财政的压力，也缺乏建立农村社会保障制度的动力，对农村社会保障的投入极其有限。由于经济发展水平的差距，地区间财力与社保压力不同，现实中社会保障统筹的层次也就比较低。目前，绝大部分保险项目仍处于市县统筹，造成地区间社会保险的互济功能难以充分发挥，社会保险资金的使用效率也大打折扣。解决上述问题的根本途径，就是要充分发挥政府的主导作用，加快构建城乡统筹的社会保障体系。

（二）构建城乡统筹社会保障体系是推动工业化和城镇化发展的现实需要

乡镇企业是推动工业化，城镇化的重要力量，乡镇企业的工人主要是当地农民，离土不离乡和农工兼业的现实选择使乡镇企业在布局上出现了村村点火、户户冒烟的局面，这种格局使其发展后劲不足，而且对乡村的环境和耕地构成了极大的威胁，破解这一时代课题的关键，就是把乡镇企业职工纳入社会保障体系。乡镇企业从业人员和城市企业从业者一样，都属于第二、三产业，其所遭遇的风险结构和农民已显著不同，它是一种和市场经济、工业化相适应的现代风险结构。他们不再经营土地，面临年老或生病后丧失生活来源的风险，与市场经济相适应，从业者在激烈竞争的环境下，时刻面临失业的风险，工业、建筑业等行业危险性大，从业者面临着工伤和患职业病的风险等等。更主要的是，在乡镇企业工作的农民不愿离开他们的土地，因为土地的最低生活保障功能现在还是无法替代的。因此，只有统筹城乡社会保障制度，将乡镇企业职工纳入社会保障体系，才能从根本上找到问题的答案，促使农民向小城镇聚集，推动工业化，城镇化的发展。

（三）构建城乡统筹社会保障体系是解决“三农”问题的必然选择

“三农问题”的难点之一在于农村人口太多，大量的农村剩余劳动力无法转移到其他产业。进城农民工和乡镇企业职工的80%以上是兼业型转移，他们与土地保持着若即若离的联系，农民兼业型转移的直接后果是土地规模经营的小型化。农地的规模偏小，规模经济和适合大农场操作的农业技术和先进设备无法发挥作用，按市场规律理应自然出现的升级在农业上无法完成。农业生产效率低下，单个的、小规模的农户难以适应市场经济的需要，难以推广农业技术，形成了“小农户”与“大市场”、“高科技”之间的矛盾。造成这种局面的根本原因，从主观上看是土地对农民仍然具有生活最低保障的价值，从客观上看正是我们的社会保障体系尚未覆盖农村。而这种最低生活保障形态的农业不但具有小农经济的一切特点，而且还具有对土地使用不负责的低投入和低效率的特点，这种状态必然影响农业生产的迅速提高。改变这种状况，必须抓紧构建农村保障体系，建设能替代农民的土地保障的社会保障制度，切断那些以务工、经商为主要收入来源的农民与其所拥有的小块土地之间若即若离的联系，推动土地流转，实现土地的集约规模化经营，进而实现农业的再次飞跃。

三、构建城乡统筹社会保障体系的制度设计

我国建立城乡统筹的社会保障体系，是一个解决占世界近1/4人口的社会保障的巨大福利工程。因此，这一体系具有一定的特殊性，只能从现行社会保障体系出发，结合具体国情和经济发展实际稳步推进。要重点解决两个关键问题：一是在现有经济条件下，如何通过合理的制度安排与设计使社会保障体系更好地覆盖城乡居民。二是在经济社会发展过程中，如何通过深化改革和制度创新有效地推进城乡统筹的社会保障体系建设。目前，建立城乡统筹的社会保障制度，应从以下几方面着手：

（一）建立全民基本保障制度

基本保障是一种由政府主导的公共保障计划，实行全国统筹，体现公平的原则。主要包括城乡居民的最低生活保障、基本卫生保健和基本养老保障等内容，由政府统一管理，覆盖范围是全民，保障水平以基本生存需要为标准，筹资模式是政府财政转移支付。基本保障是建立城乡统筹社会保障体系的基础。城乡居民的最低生活保障要进行科学的制度设计，合理确定最低生活保障线、最低生活保障给付标准和最低生活保障资格。为使制度运行更有效率并真正为贫困家庭提供生活保障，可以考虑采用国际上惯用的家计调查制度。基本卫生保健是在全国范围内建立一种基本的医疗保障制度，真正解决城乡居民的医疗健康保健问题。因此，要对全国城乡医疗保健的基本需求做出科学的预测和统计分析，建立公共管理、医疗机构、医疗诊治、药品管理等相互衔接和相互制约的制度体系。基本养老保障类似于霍尔茨曼等（2006）在世界银行报告中提出的“五支柱养老保险计划”中的“零支柱”，它提供一种基本养老金，旨在为终生贫困的老年人口提供最基本的养老保障，以避免他们因为失去经济来源而陷入贫困。

（二）建立城乡统筹的社会保险、社会救助、社会福利、商业保险与慈善事业相衔接的、多层次的制度

在建立全民基本保障制度的同时，还要全面建立城乡统筹的社会保险、社会救助、社会福利、商业保险与慈善事业相衔接的、多层次的制度体系，这是提高城乡居民社会保障水平的核心内容。实际上，城镇的社会保障制度已基本建立，而农村的社会保障制度还很薄弱。因此，这方面的制度建设既要立足现有的制度体系，又要在此基础上进行改革与创新。一是深化城镇社会保障制度改革。进一步把养老、医疗、失业等保险扩大到国有和集体企业以外的个体、灵活就业、农民工等从业人员；进行机关事业单位人员的社会保障制度改革，并过渡到一种与城镇企业职工社会保障制度对接的制度安排；发展企业年金制度和商业保险，鼓励个人进行储蓄，为社会保障提供有益的补充。二是加快农村社会保障制度建设。要着力解决农村居民的养老和医疗保障问题，完善农村社会救助和社会福利体系，使农村居民能够与城镇居民一样享受经济发展的成果，而且在遇到养老、疾病、灾害等困难的时候能够得到必要的经济保障。由于受二元经济结构的制约，城乡社会保障制度在短期内还将存在一定的差别，但从长期来看，可以实现制度的统筹与协调发展，并最终过渡到一种相对统一的制度安排。三是实现城乡社会保障制度统筹与协调发展。要从和谐社会的根本宗旨出发，进行城乡社会保障体系的统筹规划与设计，要重点解决农民工、失地农民等群体的社会保障问题，实现城镇与农村社会保障制度的平滑对接。

（三）建立永久性可以转移的个人账户

随着社会主义市场经济体制的确立和社会结构的转型，全国统一的劳动力市场必将最终形成。为促进劳动力跨城乡、地区与部门的合理流动，保证社会保险关系能在全国范围内转移，使各项社会保险制度之间能有效衔接，建立全国统一的社会保障个人专户是必要的。在现阶段，城市企业职工开始实行基本养老与医疗保险个人账户制，小城镇与农村地区还未全面实行。只有未来全国普遍建立了实质相同的社会保险统筹金，并且个人账户真正实现“实账化”，建立全国统一的社会保障个人专户，并使其在全国范围内流动使用，才具有实际意义。个人从农村进入城市企业，或从城市企业进入农村，其个人专户积存保险金可以随之划拨过去。全国统一的社会保障个人专户，其账号可以是与身份证号码相同，终身不变，以便于管理。

（四）建立全国性社会保障信息网络系统

围绕加快个人账户安全及时转移，要运用现代先进信息技术，建立统一的覆盖全国的社会保障技术支持系统，将包括农民工在内的各地社会保险基金的缴纳、记录、支付、查询、服务等均纳入计算机管理系统，尽快实现全国范围内地方之间的信息互联互通，这样才能及时无误地处理社会保险关系的地区之间转移和接续事务，适应农民工大批量、高频率流动的特点，保证农民工社会养老保险的连续缴费。

四、构建城乡统筹社会保障体系的步骤

从国际上看，一些发达国家虽然实现了社会保障制度的城乡统筹，但其农村社会养老保险也滞后城镇30-50年，可见其统筹也都经历了一个十分漫长的过程。这一过程是适应工业化和城市化的发展需要而完成的。我国工业化和城市化的水平在逐步提高，统筹城乡社会保障制度当然也不可能一蹴而就。但需要强调的是，“城乡统筹”不是“城乡统一”，这就意味着城乡统筹承认城乡差别的客观存在，也允许在不同的社会经济发展阶段存在不同的保障水平，构建城乡统筹社会保障体系也要分阶段、分步骤地推进。

第一步（2010-2015年），建立多层次的城乡社会保障体系。在现有城乡社会保障体系下，加快推行面向广大农民的新型农村合作医疗保险、养老保险和最低生活保障制度，同时，针对城镇非从业居民采取补缴方式参加城镇职工基本医疗保险和养老保险。到2015年，新型农村社会保障制度和城镇居民社会保障制度逐渐定型、走向成熟，并与城镇职工医疗保险制度、基本养老保险制度、机关事业单位退休金制度、城乡最低生活保障制度及农村五保户制度一起，将全体国民都纳入基本社会保障制度体系。

第二步（2016-2020年），逐步衔接城乡居民社会保障制度，整合以最低生活保障制度为主体的具有养老性质的保障体系，实施城乡老年津贴制度、基本医疗保障制度。打破户籍限制，建立以“一个制度，多档次缴费”为特征的城乡居民养老保险制度、医疗保险制度，基于城乡居民经济承受能力的统筹，缴费档次越高，享受养老金待遇水平就越高。启动城乡无养老金老年津贴制度。各地区依据财政的可承受能力，确定城乡等同的老年津贴享受者的年龄和津贴水平。为了不浪费资源，也为了避免制度重叠不便管理，将城乡低保享受者中的老年人和农村五保户一起并入城乡老年津贴制度。此外，从注重老年人的经济保障向与服务保障并重方向转变，开始长期护理保险制度试点，如在经济条件较好与人口老龄化程度较重的大城市先行一步，以提高老年生活质量。

第三步（2021-2050年），统筹城乡社会保障制度，形成国民基本社会保障制度，扩大城乡老年津贴制度覆盖面并提高其待遇水平。从2021年起，加大第二阶段的社会保险制度统筹力度：一是统筹城镇职工基本养老保险制度和医疗保险制度与城乡居民养老保险制度和医疗保险制度，形成城乡从业人员基本养老保险和医疗保险制度。二是城乡从业人员的基本养老保险制度和医疗保险制度与公职人员养老金制度和医疗保险制度逐步衔接，统筹形成国民基本社会保障制度，届时该制度的城乡差距、群体差距将显著缩小趋向待遇基本一致。到20世纪中叶，我国已迈入中等发达国家行列，同时，在2030年前后也进入人口老龄化高峰期，所以，在国力强盛的基础上扩大城乡老年津贴制度的覆盖面，并提高老年津贴待遇水平。此外，还要加强老年服务保障、精神保障方面的机制建设，扩大长期护理保险制度试点并趋定型，让所有老年人都享有体面、尊严的晚年生活。

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