国外交通政策的中国启示论文

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论文关键词：回顾；城市交通政策；叠合发展

论文摘要：近年来．我国的国家层面与部分发展较快的城市较为重视交通政策的规划、设计与研究，而中国的城市交通发展也处于一个敏感而关键的历史时期。论文对二战以后英国、美国、日本(东京)的城市交通政策的背景、导向、具体措施以及相关评价进行了回顾，并将其50左右的发展分解为自由增长期、矛盾显露期、协调渐进期与优化整合期4个阶段。最后分析了我国所处的发展阶段．并认为部分发展较快城市所面临的问题与交通政策的规划设计正呈现出“叠合”式的特征。

一、背景

我国的城市交通正处于一个敏感而关键的阶段：城市快速集聚与扩张，交通设施高速建设，机动化迅速提高以及国外最新规划理念与交通工程技术的引入；同时，快速机动化引发的经济社会矛盾、公民参与意识的提高技术障碍、机制约束等都使城市交通的有关规划与决策变得愈加困难。因此，全面地回顾国外城市交通政策的演变过程，有助于对国内的城市交通环境与政策的阶段性特征加以判断，从而支持相关的研究与实践的工作。

二、英、美、日城市交通政策回顾

2．1英国城市交通政策(1950～2000年)

1950～1970年英国城市发展的重点为战后复兴建设。该阶段城市交通关注的主要问题为引导城市发展与缓解干路网拥挤。总体上，该阶段的政策导向更倾向于道路建设。

20世纪70年代的石油危机被认为是英国城市交通战略导向的重要分水岭。总结战后交通政策，普遍认为原交通预测过高，从而引对设施建设效果的质疑。政策开始关注城市与战略公路网的衔接，同时继续加大鼓励公交的力度，重视交通对环境的影响。至20世纪80年代，主要路网的建设基本结束，小汽车保有量稳步增长。在保守党长期执政的背景下，市场发挥了更大的作用。该阶段的政策导向主要为：投资转向公交，服务尽可能由私有组织提供，服务水平由竞争决定，采取市场定价的办法。

20世纪90年代对于拥挤收费与伦敦地铁私有化的问题展开了激烈的争论，部分群体甚至认为：交通在可持续发展方面所起的作用并不明显，而对于规划与设施建设的公众参与和环境评估的力度则不断加大，这也使设施建设的周期更加漫长。

2．2美国城市交通政策(1945～2000年)

二战结束以后，美国交通所呈现的重要特征为小汽车交通的迅速增长、公交的大幅度萎缩及城市交通拥挤现象显现。20世纪50年代，美国探索性地开展城市交通规划的工作。1956年的国家高速公路网法案，标志着联邦政府开始全力推进公路网建设。

进入20世纪60年代，市民开始关注交通设施对居住环境的影响。该阶段有关工作的重点为相关规划机构的设立与职能协调；鼓励城市交通规划工作，确立规划流程；整合高速公路与公交的发展原则与目标。

1975年大都市规划机构(MPO)正式成立，MPO的成立与1978年地面交通支持法案的出台被视为美国城市综合交通规划的开始。政策呈现出环境保护与市民参与两大主题。该阶段政府的观念为：在尽可能符合其他目标的情况下保持和提高机动性。

至20世纪80年代初，规划者关心的重点从区域层面向局域转移，需求管理措施开始得到重视。联邦政府又将视线向长远的战略规划转移，鼓励地方交通部门进行战略规划。

20世纪80年代末，国家高速公路网建设基本完成。公交方面，鼓励各个城市研究、发展公交走廊，资金上优先发展轨道交通；吸引私有资金、私有企业参与公交运营。20世纪90年代美国的城市交通政策以软政策为主，设施建设力度进一步减弱，更为加强交通管理方面的工作。

2．3日本东京城市交通政策回顾(1945～2000年)

1945～1955年东京政府处于战后重建的规划阶段，帝都再建方针(1945)、《战灾地区复兴规划基本方针(1946)、首都建设法(1950)相继颁布，提出了“环状加放射道路系统”，对后来的高速公路规划起到了直接的影响作用。

20世纪60年代中后期，市民运动日益高涨，迫使政府开始关注交通的环境影响与社会影响，主要的举措为：引入公众参与；开展交通安全教育；一系列交通管理措施等。1973年石油危机爆发，市民运动的高涨也使城市建设速度放缓。在该背景下，东京的城市交通政策侧重于加强区域综合交通网络的建设，促进“区域多核心功能分散”的都市圈结构的形成与商务核心城市的建设，相关项目一直延续到1986年。

新技术的应用与规划目标的整合是20世纪90年代东京城市交通政策的两大主题。智能交通(ITS)日益受到重视。2000年公布的东京都市圈综合交通体系目标和发展战略、交通需求管理东京方案更为强调交通政策与环境政策、城市规划、土地政策、防灾政策和开发管理等的结合，并在此基础上，推动交通需求管理等新的政策手段的运用和实践。

英、美、日在发展过程中面临不同的背景、问题，在策略、政策导向上亦会有较大的差别。但将问题与对策的关联进行适当的简化，可总结为为4个阶段：自由增长期、矛盾显露期、协调渐进期与优化整合期。相对而言，英国与美国的阶段性步调较为接近，而东京作为城市个案，且发展速度较为超常，前两个阶段间的界限较为模糊。

三、我国城市交通政策阶段性特征分析

结合对我国的城市交通政策进行阶段性特征的回顾与判断，可以初步认为我国总体上处于自由增长期与矛盾显露期。对于北京、上海、广州、深圳等先发展的大城市，矛盾显露期的特征更为明显。虽然“大规模的交通基础设施建设”尚在进行·(甚至不断加速)中，对于机动化所弓l起的“环境问题”以及“其他社会问题”也日益引起了决策者与规划者的重视。具体体现为“交通安全问题”突出，“能源问题”方面的危机感，“公众参与”意识的逐步提高，国家层面提出的“科学发展观”以及对“可持续发展”的讨论等。一系列的战略导向都要求地方政府对城市交通的发展问题进行适当的“协调与改善”。对于发展相对落后的城市，大多尚未(或者刚刚)进入大规模交通基础设施建设与快速机动化的自由增长期，其“自由增长”的阶段性特征更为明显。

北京、上海等发展相对较快的城市已经逐步意识到其所面临的矛盾，在对策上呈现出明显的“矛盾显露期”的战略与政策特征。对于“公交优先”的重视、“需求管理”的尝试、“交通战略、政策与其他政策的整合”意识，都体现出对先发展国家与城市的经验借鉴。于是，交通供给、矛盾、理念分别呈现出自由增长、矛盾显露、协调渐进3个不同阶段的特点，加上类似智能交通等最新技术的引进，使城市交通呈现出明显的叠合式的发展特征。值得引起注意的是，一段时间内众多叠合式的城市交通政策有可能面对理性程度不高、实施效果不佳、组织环境不理想，以及制度保障有限等叠合式的问题与矛盾。针对此，笔者认为在相关的研究与实践过程中应加强以下三方面的衔接：

(1)城市交通政策与城市交通战略的衔接。我国各个城市的交通白皮书的编制往往与城市交通战略规划结合进行，这在很大程度上保障了政策的前瞻性与系统性。然而，不可忽视的是政策设计过程往往缺乏理性，盲目满足眼前利益，缺少理性的交通战略的指导，忽视政策与战略的衔接等，这类现象在后发展城市体现得较为明显。因此，加强政策与战略的衔接十分必要。这方面的工作更多的宜渗入城市的交通战略规划、综合交通规划的工作中，从而为政策的总体定位提供支撑，并在专项规划中进一步地进行政策分解。公务员之家:

(2)城市交通政策与整个公共政策体系的衔接。从回顾中不难发现，作为公共政策的一部分，城市交通政策受到整个公共管理背景的制约与推动，即政策规划与设计过程中应充分考量公共管理环境的有关影响因素，并试图有效地整合入整个公共政策体系中。共衔接效果将直接影响到政策的可实施性，如近年来日益受到关注的公众参与问题，部分城市政府在交通政策的规划、设计过程中对公众参与采取了简单的处理方式，势必在政策实施的过程中受到预料之外的公众阻力，由此直接影响到政策的实施进度与效果。

(3)城市交通政策实施与相关科研、监控、反馈的衔接。北京、上海等城市交通所呈现出的“叠合式”的发展特征，决定了其城市交通政策的规划、设计、实施面临着更为复杂与多变的背景环境，许多问题是英、美、日等国发展过程中所未曾经历的。由此，在吸取国外相关经验、教训的同时，政府与学术界在该方面持续的学习机制与快速的反馈机制是必不可少的，而针对政策实施动态的科研、监控、反馈工作显得尤为必要与紧迫。