政府社会管理模式探讨论文

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编者按：本文主要从社会管理与中国政府社会管理职能的演进；中国原有社会管理模式的特征与不足；构建新型社会管理模式进行论述。其中，主要包括：社会管理是一项非常古老的管理实践、社会管理是当代中国政府的一项重要职能、体制转轨和社会转型过程中也产生了一系列新的社会问题、一个普遍的共识是经历了两个时期、随着国家对社会的接收和覆盖，政府几乎垄断了全部社会权力、政府全面而深刻地进入社会领域，事实上包办了社会生活的方方面面、静态化和非制度化、社会因而缺乏自治能力，同时也丧失了蓬勃生机与活力、当前中国特定的政治制度决定了中国共产党是社会管理的当然主体、保障社会稳定与良性运转是现代政府不可推卸的职责、非政府组织是不可或缺的社会管理主体、市场经济使国人的公民意识和公共精神得到开发与增强等，具体请详见。

进入二十一世纪，中国共产党和中国政府根据社会主义市场经济建设和民主政治建设对社会领域的要求，结合我国当前社会经济发展实际状况，适时地提出了加强和完善政府社会管理，构建社会主义和谐社会的新要求。响应这一趋势，学术界和实务界对社会管理的概念与内涵、范围与领域、目的与途径展开了广泛研究和讨论。作为沧海一粟，本文拟就新时期中国政府社会管理模式进行探讨。

一、社会管理与中国政府社会管理职能的演进

社会管理是一项非常古老的管理实践。自从人类突破家庭生活的界限、进入社会状态开始，为实现社会关系和谐以及社会有序运转而进行调控的管理活动也就随之出现。国家产生之前，社会事务简单有限，对社会公共事务的管理是社会内生的、自发的和依循惯例的。国家从社会中分离出来后，内生性社会结构(如家庭、慈善团体、教会组织)对社会事务的自我管理依然存在并发挥着主要作用，与此同时，国家为了实现和巩固政治统治开始在社会管理中扮演起重要角色，政府设立了专门机构，利用暴力强制、行政规制、法律规范、道德宣教等多种手段显在或潜在地干预社会生活。正如恩格斯所说，“国家的政治统治到处以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。

建国以来，在强国家弱社会的关系格局下，当代中国的社会管理始终以政府为主，社会管理是当代中国政府的一项重要职能。早在建国初期，中国政府就把社会管理纳入其职能体系，设立了以内务部门(后来是民政部门)为代表的专门从事社会管理的组织机构，除此之外，其他政府部门、各生产组织和事业单位也承担着各种具体的社会管理职责。六七十年代，受“以阶级斗争为纲”的路线影响，政府的社会管理职能范围急剧萎缩，且与政治统治职能相互混淆在一起，不能明确区分开来。七十年代末八十年代初，党和国家的工作重心从“阶级斗争”转移到“经济建设”上以来，中国政府的改革和各项工作一直围绕着“刺激经济增长”和“建设与完善社会主义市场经济体制”而展开，政府的社会管理职能在较长的一段时间内被忽略或轻视，处于从属地位和停滞状态。但与此同时，经济体制的深刻变革刺激和带动了中国社会转型，使中国社会发生了深刻变化。一方面，社会形态从传统向现代方向的迅速转变打破了中国既有的社会结构，使社会利益结构和收入分配格局发生了明显分化，社会组织形式由单一走向多元，社会公共事务日趋繁杂，社会公共领域迅速扩展，公共精神和公民社会轮廓初现；另一方面，体制转轨和社会转型过程中也产生了一系列新的社会问题，诸如失业、贫富分化和区域差异、种群歧视和弱势群体、环境污染和资源浪费等，它们与原有的社会问题如社会治安、自然灾害等交织在一起，增加了社会管理的幅度和治理的难度，如果政府不能在此方面有所作为，势必阻碍市场经济进一步发展和民主政治建设进程。2002年，中国共产党根据新形势重新调整了国家和政府的职能，将其确定为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个部分，社会管理终于得到决策者的重视，进人纲领性文件获得与经济发展并驾齐驱的地位。2005年3月，总理在提交给十届全国人大三次会议的《政府工作报告》中指出：“在继续抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把领导精力更多地放在促进社会事业发展和建设和谐社会上。”2006年党的十六届六中全会进一步指出“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求”，并明确提出了“社会管理体制改革和创新”的任务。从近年来党和政府针对社会管理做出的系列动作中可以看出，随着经济发展和社会主义市场经济的深入完善，社会公共领域开始受到密切关注，通过改革社会管理体制来加强和改善社会管理将成为未来一段时期党和政府工作的重要任务和主要内容。社会管理体制的改革涉及到法律、财经等很多问题，其中首先要解决是就是创新社会管理模式，形成既顺应时代潮流又符合中国实际的新型社会管理格局。

二、中国原有社会管理模式的特征与不足

反观当代中国的国家——社会关系，一个普遍的共识是经历了两个时期。第一个时期从建国初直到七十年代末，根据后发现代化的客观需要，此阶段我国主要致力于国家建设和政治斗争，这时的国家——社会关系可以用“强国家一弱社会”来概括。二十多年间，以政府为代表的新政权通过一系列努力建立起一个庞大的“全能国家”：国家通过政权建设把政治权力迅速延伸到村社、街区等社会最基层；通过实行计划经济体制、举办农村、确立城市单位制控制了所有生产、生活资料的生产、流通与分配；通过建立城乡户籍制度对社会人员的自由流动进行严格限制；在“以阶段斗争为纲”意识形态的指导下，一切经济和社会活动都上纲上线，被赋予各种政治意义，带有某种政治色彩。在这一国家形态下，国家对社会连续不断地进行强势吸纳和覆盖，导致国家的能量无限膨胀，势力范围几乎无所不极，本就不发达的社会在国家力量的重压下收缩到极限，甚至发生畸变。这种国家——社会关系模式以国家——社会力量对抗为假定，以增强国家能力目标，以国家与社会同构为导向。在此关系下，中国社会极度萎缩，政府的社会管理与政治统治、经济管理不分，社会管理模式呈现出以下主要特征：

一元化。随着国家对社会的接收和覆盖，政府几乎垄断了全部社会权力，成为唯一的社会治理中心，不存在独立自主的社会自我管理组织形式。旧秩序下一直承载着部分社会公共事务管理功能的自治组织(如宗族、村社、行会等)，或者被直接消灭(如宗族)，或者由于利于国家力量加强而被吸纳和收编(如村社变成基层政权机关，行会在改造后成为政府领导下的行业联合会)；新型社会组织如工会、妇联、作家与文艺工作者联合会等虽然规模可观、结构完整、能量强大，但大多数由新政权催生，或者挂靠在某个政府部门下，与政府有千丝万缕的联系，政治性很强，主要负责贯彻国家的社会政策以及根据政府指示执行一些具体的社会管理任务，实质上是作为政府的外围组织或者“腿”而存在，另外，由于当时政府严重缺乏管理社会组织的经验，因此对由民间发起、不能完全在其掌控之内的社会组织长期采取谨慎、限制和拒斥的态度，加之这一时期中国社会结构整齐僵化，没有形成多元分化的利益格局，所以不可能生成自主自治的社会组织。

全面化。作为唯一的社会管理主体，政府全面而深刻地进入社会领域，事实上包办了社会生活的方方面面。所有社会公共物品，大到公共安全与秩序，小到社区托儿所养老院，都由政府直接生产提供。受社会主义制度优越感的激励，政府在国民经济水平落后的情况下，建立起无所不包无所不管的社会福利体系，通过把管理社会经济体分割成千万个社会功能雷同的微型结构——单位来贯彻之。在深度上，政府对社会事务一揽到底，不论巨细，它不仅负责确定社会发展目标、制定相关的社会管理政策法规，更致力于社会事务的微观管理工作，而且对后者倾注了大部分资源和精力。

管制性。这一时期，我国正处于反发现代化的启动阶段，工业化是政府工作第一要务。“现代性意味着稳定，现代化则酝酿着各种不稳定。，政府这一时期社会管理的基本目标是为现代的超速运行和工业化的提前实现提供绝对保证，对社会稳定与秩序的关注压倒对社会活力与和谐的追求，社会控制成为政府社会管理工作的基调。在社会控制诸手段中，管制特别是以处罚性管制成为最常用的社会管理工具。站在政府的角度，管制以国家强制力作后盾，威力强大，效果显著；它由管制者单方控制。政府能够根据事态情形灵活运用之；特别是政府在以往工作中对它最为熟悉，运用成本相对较低，所以被认为是实现社会控制的最有力、快捷、便宜的工具。

静态化和非制度化。在国家对社会的强势控制下，社会空间极度压缩，社会结构长期僵化，社会生活单调呆板，社会发展十分缓慢甚至有时停滞不前，社会公共事务相对简单且变动性不大，在此情况下，政府社会管理的宏观政策布局即使多年不变仍然适用，政府也有可能长期采用有限的方法手段进行社会管理，总之，政府社会管理工作呈现静态化特征。当然，社会管理并非一成不变，自然灾害、意外事件以及政治经济非正常运行都可能造成新的社会问题，面对这些令人棘手的社会矛盾，政府缺乏制度化的化解机制，往往是当其发展到无法忽视地步后通过在短期内动用最大限度的社会资源来解决。

以一元化、全面化、管制性、静态化和非规范化为主要特征的社会管理模式在当时为中国的现代化提供了一个稳定有序的社会环境，也大大促进了社会事业的发展与进步。然而，这种社会管理模式也存在着不能回避的缺陷。国家垄断社会权力，剥夺了社区和社会组织独立自主的生存环境，社会因而缺乏自治能力，同时也丧失了蓬勃生机与活力，变成一潭死水，其运转良否完全依赖政府的社会工作路线是否正确；政府对社会公共事务大包大揽，对社会生活横加干涉，不仅政府财政负担沉重，而且资源浪费现象严重，权力滥用与腐败极易滋生；政府的社会管理方式单一，不能有效应对所有的社会问题，以管制为主的管理手段奉行政府优先，缺少对作为管制对象的理解与关心，更遑论争取社会成员的合作，难免产生工作简单粗暴、伤害政府与社会成员关系的情形；几乎固化的社会政策与管理方法使政府缺乏敏感和前瞻意识，在面对新的、突发性的社会问题时紧张无措或轻视回避，待矛盾激化时又只能采用临时性、运动型的社会管理方式来暂时解决，这常常置政府于被动尴尬的境地。

三、构建新型社会管理模式

上个世纪80年代初开始的体制改革使中国的国家与社会情势发生重大变迁：国家权力边界逐渐收缩，对社会的强势控制放松减弱，社会权力开始回归，社会领域日益扩大，社会独立性渐趋增强，强国家——弱社会的关系模式悄然改变。1982年，农村被正式取消，国家权力上收到乡镇一级，拉开了政社分开的序幕。经济体制改革打破了国家权力对微观经济的种种钳制，社会经济生活因而进发出无比活力，原来呆板僵化的社会结构发生裂变，多元利益格局日趋呈现出来。国企改革和劳动人事制度改革打破了单位制，人们从对单位的人身依附中解放出来，由“单位人”转变为“社会人”，通过社会取得资格认同与发展机会，国家通过单位控制社会个体成员的链条断裂。伴随着城乡户籍制度的放开，社会成员的活动范围不断扩大，社会流动性日益增强。90年代开始进行的市场经济建设加快了强国家——弱社会关系的量变进程。市场经济一方面督促国家权力继续从其过度干预的领域退出，回到正确的位置保持适当的控制，另一方面促使中国社会更加迅猛地成长壮大，同时呼唤一个强大而成熟的社会为其提供支持与保护。展望新世纪中国的国家与社会，二者之间将会是强国家——强社会的关系：市场经济对成熟市民社会的呼唤以及社会的自我良性运转使得强大社会发展趋势不可逆转；国家的绝对强势不复存在，但根据我国特殊国情及后发现代化的要求，仍需保留相当力量以便能够对社会经济的保持适当控制；国家和社会各有其特定的活动领域和行动方式，但在面对共同的问题时共同努力、通力合作。

尽管改革开放后中国的国家——社会关系发生了变化，中国社会管理却基本沿循原有模式很少变化，这种社会管理模式与“全能国家”形态相适应，当强国家——弱社会的关系格局出现裂变、国家权力形式与社会生活境况发生重大变化时。该模式的缺陷和弊病便暴露出来，导致政府面对错综复杂的社会事务和层出不穷的社会问题左右支绌、力不从心，社会不和谐加剧，威胁着市场经济的健康发展和政府权威。中国必须改变原来的社会管理模式，着眼于强国家——强社会关系发展前景，依据当前政府能力与社会需求，打造既能保证政府控制又能促进社会和谐，国家社会共存共强赢的新时期社会管理模式。

2005年，中国共产党根据社会主义和谐社会的目标要求，在十六届三中全会指出，中国社会管理管理体制改革的目标是建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。这一新模式意味着新时期中国的社会管理将是以中国共产党和政府为核心的“多中心主体”的社会治理模式。在这一模式下，执政党、政府、非政府组织乃至公民个人在社会管理中既各得其所、各有其责，又彼此襄助、通力合作，构成一个容纳了多元主体的复杂网络系统。

第一，当前中国特定的政治制度决定了中国共产党是社会管理的当然主体，是社会管理的核心和领导力量。中国共产党利用自己掌握的执政资源领导社会建设事业，引导社会生活以及社会发展进程，确保国家对社会形成适度威慑和控制。作为社会管理的领导力量，中国共产党的职责主要包括：了解的把握社会的动态变化，把握和预见社会发展趋势，规定中国社会发展的总体目标和阶段性任务，制定指导社会管理的路线方针，以此对社会管理进行政治领导，例如中国共产党根据转型期中国社会的特征和需求，把和谐社会确定为当前和未来一段时间的社会发展目标，要求以科学发展观作指导，加强政府社会管理职能，改革社会管理体制；综合协调各项社会事业和社会管理工作，调节各社会管理主体间关系，对各种社会组织的社会管理活动进行监督；运用其掌握的各种资源组织动员社会，使各种社会力量投入到社会治理中去，例如通过党员模范带头和开展广泛宣传号召社会上下共同抗击自然灾害，再比如利用权力资源、经济资源和组织资源把非政府组织“吸纳”进中共倡导的社会活动中。

第二，保障社会稳定与良性运转是现代政府不可推卸的职责，政府作为社会管理主体积极介入社会生活干预社会事务，这一点在任何国家都不例外。在当前中国，社会转型期诸多问题与矛盾错综交织在一起亟待解决，社会虽有所发育但自我组织与自我管理能力仍然不足，相对而言政府社会管理经验丰富且掌握着绝大部分管理资源，因此，相对于社会发育成熟的西方国家，中国政府在社会管理中作用更为显著，承担着更多更大的责任，是主导性的社会管理力量。当然，在新的国家——社会关系模式下，政府不能再像从前那样管理社会，政府的社会管理职能必须转变。首先，政府的社会管理角色需要重新定位，在新时期社会管理中，政府更主要地作为社会问题发现者、社会公共议程发动者、社会管理制度供给者而存在，有鉴于社会发育内在动力不足，政府还要在将来一段时间扮演社会力量培育者和社会事业主要建设者的角色，另外，鉴于中国现代化对秩序与和谐的双重要求，政府作为社会控制者和社会协调者的角色将同时存在。其次，需要调整政府社会管理的职能范围与、职能层次。政府不能再对社会事务大包大揽，它应该从具体而微的社会经济生活中脱身出来，交由市场经济主体和社会组织运作管理，转而集中精力和资源负责市场和社会管不了、管不好的社会事务，包括规范社会秩序、调整社会利益结构、协调社会关系、保障社会公平、促进社会自治、整合社会管理资源、制定社会政策与社会管理制度等；政府政社会管理的重心应该下移，中央政府在统筹全局、协调监督的基础上，赋予地方政府社会管理自主权，允许其根据本地社会经济实际状况采取相宜的政策与措施，灵活管理社会事务。再者，转变社会管理职能方式与职能手段：把对社会进行微观管理转向主要宏观调控，改变非规范化、临时性、运动型的管理方式，通过建立健全社会管理法律法规以及建立完善社会包括社会社会利益协调机制、社会关系整合机制、社会保障机制、社会矛盾化解机制、社会危机应急预警与处理机制在内的各种社会机制，使社会管理制度化；改变一直单纯通过行政管制干预社会的局面，灵活运用法律规制、经济激励、行政引导等多种手段进行管理，注重手段创新，开发运用诸如民营化、契约合作、产权交易等新型社会管理工具。

第三，在开放式、多元化的社会治理格局中，非政府组织是不可或缺的社会管理主体。近年来，我国的非政府组织发展迅猛，充实和壮大着社会力量。根据民政部统计快报，到2003年，我国共有各种社会团体13.7万个，民办非企业单位12.1万个，比2002年增加0.4万个。我国非政府组织中的大部分是政府体制改革的产物，还有一部分基于社会的某种共同旨趣而建立，其活动涉及社会生活的各个领域，通过各种途径和方式对社会事务产生着影响。在大多数西方国家，非政府组织是社会管理的主力军，但在中国的当前时期，非政府组织在社会管理中的协同性力量。这一方面与中国特定的政治体制有关，中国共产党的领导地位决定了非政府组织不可能成为社会管理的主导力量；另一方面也与中国社会发育尚不成熟有关。非政府组织虽有所发展，但相对于庞大的社会人群数量还是较少，而且结构不够完善，在地域分布、行业分布、年龄结构、知识结构、资源结构以及活动领域等方面的发展很不平衡，独立程度和自觉程度较低，难以完全依凭自身能力处理社会事务。作为协同性力量，非政府组织的社会管理功能主要体现在：在党和政府的领导与监督下贯彻落实社会政策；受政府委托，协助政府进行社会管理工作。承担政府转移出来的部分职能，受政府委托或在政府帮助下处理社会事务提供公共服务；以社群利益为导向组织社会，发掘、整合分散的社会资源；反映和表达同类社会组织成员的共同问题与利益要求；监督政府、市场与社会；在政府、企业、社会之间发挥沟通、协调作用，为缓解诸多的社会矛盾、建构和维护社会秩序提供现实基础。需要说明的是，非政府组织既是社会管理主体又是社会管理客体，特别考虑到我国非政府组织发育不足、容易出现功能异化(如村委会选举中的“贿选”现象、“”组织的反科学、反政府、反人类活动)，政府要加强对非政府组织的监督和管理。

第四，市场经济使国人的公民意识和公共精神得到开发与增强，人们开始积极参与管理社会公共事务。主要表现在：参加社区生活，以社区为平台进行自我管理；对公共政策和社会问题表示关注，发表意见进行评议影响舆论；参加志愿性社团，提供公共服务等。由于公民个体力量有限，公民一般通过社团组织参与社会管理，信息网络为公民提供了另一个更加便捷的参与平台。鉴于中国市民社会的现状，政府应该在组织公民参与和保证参与效果方面承担起责任。

[参考文献]

[1]亨廷顿，变化社会的政治秩序[M]，北京：三联出版社，1995