改善缺陷实施公共政策论文

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编者按：本文主要从我国公共政策执行失控的主要表现；我国公共政策执行失控具有其客观必然性；我国公共政策执行失控的主要原因；解决我国公共政策失控问题的路径选择；总结进行论述。其中，主要包括：公共政策执行就是政策执行主体为了实现公共政策目标、实现公共利益的合理分配及具体行政目标的重要手段之一、政策敷衍是指执行政策前紧后松，敷衍塞责的一种现象、政策的分配结果相当程度上取决于分配者的意志、政策执行主体或目标群体，对原政策内容进行了一定的黏附、政策照搬主要是指政策执行主体只对上级制定的政策进行照搬照抄、政府公共政策本身的缺陷、政府公共政策的执行机制不健全、公共政策执行者的素质缺陷、监督主体不明确，群众监督低绩效、加强公共政策制定的合理性、科学性、合法化、推进行政体制改革，建立有效的政策执行机制、强化和完善公众对政策执行主体的监督等，具体请详见。

公共政策执行就是政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共政策内容变为现实的行动过程。【1】公共政策执行的本质是遵循政策指令所进行的变革，是将一种政策付诸实施的所有行动的总和。而受多种因素的影响，我国在政策执行过程中的失控现象时有发生，如何改善现有的缺陷，保证公共政策的有效实施，正是我们如今亟待解决的问题。

一、我国公共政策执行失控的主要表现

公共政策作为政府调整社会成员之间利益关系，实现公共利益的合理分配及具体行政目标的重要手段之一，在经济、社会发展的今天，越来越发挥着举足轻重的作用。然而，政策执行是一个与政策制定同样艰难的过程，是一项极为复杂的社会实践活动，由于种种原因会导致偏离政策目标的政策失控。在我国的国民经济和社会发展过程中，诸如"上有政策，下有对策"，"有令不行，有禁不止"等公共政策执行现象是普遍存在的。总结起来，主要有以下几种：

1.政策敷衍

政策敷衍是指执行政策前紧后松，敷衍塞责的一种现象。在政策执行过程中，有些部门、地区，只做表面文章，只搞政策宣传，并未采取实际性的、可操作性的具体措施来执行、落实该政策，更谈不上解决什么具体的政策问题、实现什么政策目标。

2.政策利用

政策利用是指公共政策成了某些地方政府手中的工具，为了满足自身的利益，通过一些"特殊"政策，从而控制企业行为。政策的分配结果相当程度上取决于分配者的意志，企业却可以通过各种关系与手段来获得有利于自己的政策。还有诸如：政策拍卖、政策竞争等，致使政策偏离了上级的统一部署，使公共政策失去了原有的严肃性和公共意义。

3.政策附加

在公共政策执行过程中，政策执行主体或目标群体，对原政策内容进行了一定的黏附，在原有政策的基础上再自行增添一些不恰当、不合理的内容。这样使得政策的调控对象和范围超出了原来的要求，因此原政策不能到位，政策被扩大化执行，从而导致政策变形，影响了政策目标的实现。

4.政策照搬

政策照搬主要是指政策执行主体只对上级制定的政策进行照搬照抄，只求"原则"，忘了"灵活"，完全是机械式、僵硬化执行政策。这样生搬硬套的结果，不但解决不了实际问题，还容易把过错归咎于政策本身，形成责任推诿。在公共政策执行过程中，忽视实际状况，未注意其灵活的一面，未能做到具体情况具体分析，而只是照搬政策，机械式执行，政策目标注定无法很好的实现。

5.政策抵制

主要指在公共政策执行过程当中，政策执行主体或目标群体对现有的政策不认同、不接受、不满意，从而产生抵制情绪，使公共政策不能够执行到位，难以达到预期的效果。

二、我国公共政策执行失控具有其客观必然性

我国公共政策执行过程中的失控现象有其客观必然性。一般说来，政策越明确，涉及的人数越少，执行起来就越容易，越有效。世界上的经验是，国家或地区越小，越容易管理，像亚洲的香港和新加坡，欧洲如瑞士、奥地利，这些地方的公共政策执行效率被认为是世界上最高的。因为他们的地方小，人口少。反之，政策的涉及面越广，作用的人数越多，政策执行的难度越大，所以对中国这样一个幅员辽阔、人口众多的国家而言，公共政策执行的难度可想而知。【2】从现实来看，我国当前公共政策被利用、附加、照搬等等，致使公共政策执行出现失控、偏差，政策效力得不到有效发挥的现象并不少见。这对我国社会、经济的健康、快速发展所造成的负面影响是巨大的。

三、我国公共政策执行失控的主要原因

我国在公共政策执行环节中存在着不少的问题，尽管我国公共政策执行的现实困境有其客观必然性，但这是次要的，导致政策执行失控的主要原因概括起来，大体有以下几个方面：

（一）政府公共政策本身的缺陷

由于各种因素的影响，一些政策在执行之前就存在缺陷：1.政策缺乏合理性。表现在政策针对性不强，没有针对客观的社会实际问题，政策规定的内容没有反映客观存在的现实情况，规定的各项行为不符合客观事物的发展规律。政策本身缺乏合理性，使得政策在执行过程中失去了实践的基础，导致政策执行效果与目标背道而驰。2.政策缺乏协调性。从现实情况来看，我国政府出台的政策大都是单项政策，而出台群体政策少。而单项政策之间联系少，没有形成科学的体系，以致政策与政策之间经常出现相互抵触。【3】另外，虽然经过多次机构改革，但我国机构依旧众多，导致职责不明，多头决策，缺乏有效的沟通和协调，常常是政出多门，甚至相互矛盾，这些都导致政策执行失去了效果。3.政策缺乏合法性。有些公共政策的制定缺少法律与公众的监督，这就不可避免地造成公共政策的盲目性和不规范性，降低了政策回应能力。

（二）政府公共政策的执行机制不健全

公共政策执行缺少一套有效、完善的政策监测预警机制。政策执行是处在一种变革的、动态环境之中，新情况、新问题会不断出现，只有通过政策预警机制、传播机制，监测并反馈执行信息，从内容上加强沟通，才能保证政策执行顺畅。目前，我国没有构建一套有效、完善的监测预警机制--对公共政策的执行状况和后果进行监测、评估、反馈、预警和选择相应对策的一整套的高效能现代化管理系统。【4】2003年春SARS危机的爆发，很大程度上与我国政府公共政策的政策监测预警机制、应急管理机制、信息传播机制不完善有重要关系。

（三）公共政策执行者的素质缺陷

任何一项政策最终是由一定的执行人员去贯彻实施的，执行者对政策的认同、创新精神、高度责任感、较高的政策水平和管理水平是政策得以有效执行的重要条件。在公共政策执行的实际过程中，公共政策执行者往往会由于自身的态度、素质和能力等原因，消极、被动或低效地执行政策，在有些情况下，甚至阻挠公共政策的有效实施。现实中的政策失控在很大程度上是政策执行者的素质缺陷造成的，这种缺陷表现为：第一，由于执行者的专业知识水平有限，不能正确理解政策的精神实质和内在机理，不能正确认识政策的基本内涵和具体要求。第二，由于执行者的能力有限，不能有效的计划和组织实施政策，领导能力、沟通能力、协调能力、创新能力的不足导致目标群体的不信任和不支持，失去政策执行应具有的威望。【5】第三，政策执行者政治觉悟与职业道德的缺失，政治觉悟不高的执行者很难做到将国家利益、长远利益、整体利益放在首位，而职业道德的缺失则会降低政策执行者对政策忠实的自觉性。第四，政策执行者责任感不强，高度的责任感，会产生内在的动力和对工作的推动力，才能培养求真务实的工作作风。缺乏责任感，官僚主义、形式主义盛行，其结果必然是敷衍塞责，玩忽职守，工作得不到很好的落实。

（四）监督主体不明确，群众监督低绩效

马丁·雷恩(MartinRein)和弗朗西·拉宾诺维茨(FrancineRabinovitz)在《执行的理论观》中指出，政策执行过程包括三个阶段：纲领发展阶段、资源分配阶段和政策监督阶段。监督阶段就是对政策执行过程与成果加以监督与控制，确认执行者有效地执行公共政策。我国对公共政策执行进行监督的主体包括：政党、人大、政府监察、审计、司法和新闻舆论等。从体制上讲，这些监督主体均有权依法对政策执行主体实行监督。然而在监督实践中，监督主体相互之间却因监督职能交叉重叠而相互推诿、扯皮、依赖，造成"大家可监督，大家不监督"的现象，致使使政策监督不能有效落实。

另外，尽管群众是监督主体，但这个主体是在监督客体领导、管辖下的，以致出现群众的监督显得苍白无力，监督绩效低。主要表现为：(1)机制不全，监督弱化。目前，群众对政策执行者的监督尚未纳入法制化轨道。群众监督主体的职责、权限以及监督活动的范围、方式、程序等，缺乏缜密的具体规范，监督渠道不够畅通，致使群众在行使监督权时时常遇到干扰、障碍，甚至受到为难、打击。(2)公开不够，监督乏力。政策执行的透明度不高，制约了群众监督。目前，对于群众真正关心的一些政策执行情况，政策执行主体往往是"犹抱琵琶半遮面"，不愿或不敢公开，造成群众监督无的放矢甚至猜疑或误解。

四、解决我国公共政策失控问题的路径选择

（一）加强公共政策制定的合理性、科学性、合法化

首先，突出政策的针对性，确保政策规定的内容如实的反映客观存在的情况，规定的各项行为符合客观事物发展的规律。重要公共政策在全面实施之前都要在局部地区或者在试点中加以试验，以取得经验再全面铺开。【6】政策制定以及执行的过程要注意到与现有的资源和现实条件是否相符合，还要遵循客观规律，如果政策不能反映客观存在的情况，不能符合大多数人的利益需求，那是不合理的。其次，对于"新政策与老政策打架"、"此政策与彼政策撞车"、"小政策与大政策相互抵触"等现象的解决，要求在政策制定过程中，做好新旧政策之间、宏观政策和微观政策之间、政治经济和社会各个领域和各部门的政策之间，以及一个大政策和它的具体实施细则之间的衔接和配套，形成科学的政策体系。最后，公共政策的制定必须要处在法律与公众有效的监督之下，才能避免公共政策的盲目性和不规范性，提高政策回应能力；也只有合法的公共政策才会产生约束力，才具有可执行性。政策的合法性程度越高，政策执行的难度就越小，政策失败的风险就越小。反之，则难度越大，风险也大。

（二）推进行政体制改革，建立有效的政策执行机制

行政管理体制对政策执行有很大的制约作用,原因就在于它能整合各种政治资源,协调政策执行机构内部与其他组织机构之间的各种关系,为政策执行提供制度保障。因此应做到:第一,积极推进行政管理体制改革,进一步精简机构,理顺各部门之间的关系,明确各部门的权利和责任,加强政府部门在政策执行过程中的整合程度,提高政策执行的效率。第二,建立健全公共政策执行的责任制。对由于政策执行失败而造成损失的执行主体,要追究其责任。第三,加强对公共政策执行主体的激励。公共政策执行是一种政府行为,为了提高政策执行效率,降低执行成本,必须加强政策执行主体的激励,这有利于增强政策执行主体的积极性和主动性,从而提高政策执行效率。【7】第四，完善政策监测预警机制。通过政策预警机制、传播机制，实时进行监测并反馈执行信息，保证沟通的畅通性和有效性，从而确保政策执行顺畅。

（三）大力提高我国公共政策执行人员的素质

当前，公共管理事务已愈来愈复杂,公共政策有了空前的变动性和广泛性,作为政策执行主体,就要与时代同步,不断更新知识和能力,全面提高自身素质,以适应新形势之需要。因为公共政策执行者是政策执行中的能动因素，他们的政治素质、道德素质、心理素质和能力素质的高低决定着政策执行能动性发挥的大小。这就要求执行者提高思想政治素质和政策水平，增强大局观念，强化行政道德意识，强化自律精神，规范执行行为；提高专业水平，提高准确理解和把握政策规定的能力，提高制定执行计划的能力，提高政策执行的实践能力；增强实际工作的经验尤其是学会处理利益群体和公众的关系，提高吃苦耐劳、不怕挫折、不怕失败的心理素质。可以说，这些是减少公共政策执行失控的基础和前提。

（四）强化和完善公众对政策执行主体的监督

在我国的政策监督体系中，公众监督是国家行政机关外部监督的一种主要的形式，是一种最普遍、最直接、最有效的监督主体。但是目前，公众监督的功能还未得到充分的发挥。为此，要通过制定专门法律，确立群众监督的法律地位；明确公众监督的权限、形式和程序，以及监督的责任和奖惩。尤其是要抓紧建立公众监督的法律保障机制，依法保护公众举报、申诉和控告等监督行为，使其尽快纳入法制化、制度化的轨道。另外，政策最终是由执行人员去落实的，而公众要真正做到在政策执行过程中有效地监督政策执行人员的行为，首先就必须对政策执行人员的执行活动有所了解，否则，倘若政策执行活动缺乏透明度甚至变得神秘化，监督主体对政策执行活动一无所知，那么对政策执行人员在政策执行过程中的违规行为的监督与制约自然也就无从谈起，正所谓"督政"需先"知政"。因此，要扩大公众在干部选任上的知情权、参与权、选择权和监督权，加强公众对干部的监督。要坚持和完善民主推荐、民意测验、民主评议制度，采用多种途径让群众参与选贤任能；要积极推行公开选拔领导干部制度，要多渠道、多侧面、多方式地考察干部，广泛听取各方意见，尤其要注意听取地方和公众的意见。

五、总结

随着我国经济和社会不断发展，公共政策所发挥的作用也将会越来越重要。政府应该总结各方面的经验，寻找政策执行失控的原因，针对原因采取对策，防止政策失控而带来不必要的损失。从而提高政府执行效率，保证政策执行的顺利进行，更好的实现政策目标。

【参考文献】

[1]宁骚.公共政策学[M].高等教育出版社,2003,366.

[2]黄燕翔.我国公共政策执行的现实困境及其消解[J].牡丹江大学学报,2009(2),21.

[3]何雄浪、朱旭光.我国公共政策执行失灵的原因及其矫正探讨[J].当代经济管理,2009(2),47.

[4]金太军.公共行政的民主和责任取向分析[J].天津社会科学,2000,5.

[5]宁骚.公共政策学[M].高等教育出版社,2003,394.

[6]夏道明.试论公共政策执行中的问题及其对策[J].特区经济,2008(1),234.

[7]崔安荣、卢锦.对我国公共政策执行的思考[J].长春大学学报,2008(1),24.