宅基地换房公平稳定论文

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编者按：本文主要从可以复制成功的农村城镇化模式；农民市民化的一条捷径；国家坚守18亿亩耕地红线的有力保障进行论述。其中，主要包括：坚持承包责任制不变，以不减少耕地为前提、天津市探索的“宅基地换房”试点，受到了社会各界的普遍关注、城镇化是衡量现代化过程的重要标志、农村城镇化可以有多种方式和途径、发展得好的仅仅是个别地区、所建造的新城镇没有考虑进城农民的工作问题、农民市民化是人类社会发展的必然趋势、天津市的试验，为农民市民化提供了一条新的途径、天津市宅基地换房，找到了一条增加耕地的有效渠道、2亿亩宅基地商品化或者流转，可以成为农民增收的渠道等，具体请详见。

[摘要]天津市试点“宅基地换房”过程中，一方面对农村城镇化、农民市民化、保护耕地等做出了有益探索，另一方面又出现了征收补偿不公、农民安置不到位等问题。要尽快探索出行之有效的解决办法，保证试点过程公平、稳定。

[关键词]宅基地换房；城镇化；市民化；保护耕地

自2005年下半年开始，天津市率先在“三镇”(大良镇、华明镇、小站镇)“两村”(南北辛庄村、后蒲棒村)开始了一场自上而下的土地变革，试验以“宅基地换房”的方式推进小城镇建设。到目前，天津市除没有农业的6个区，其他12个区县的“宅基地换房”已全面铺开。根据天津市发改委的说法，以“宅基地换房”，就是在国家现行政策的框架内，坚持承包责任制不变，以不减少耕地为前提，高标准规划、设计和建设一批现代化、有特色、适于产业聚集和生态宜居的新型小城镇。农民以其宅基地，按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住。农民原有的宅基地统一组织整理复耕，实现耕地总量不变、质量不减、占补平衡。

据报道，天津市探索的“宅基地换房”试点，受到了社会各界的普遍关注。赞扬的，主要是行政机关，例如，国家发改委认为，天津用宅基地换房建设小城镇，富有新意，符合我国保护耕地基本国策，有利于在建设社会主义新农村方面探索出一条新路子。国土资源部把天津列为全国土地挂钩试点城市。持批评态度的，不满意的，主要是一些资深媒体记者采访的一部分当事农民。批评意见主要有：改革试点过程中工作粗糙，没有广泛征求意见，有的出现强迫命令；名目是宅基地换房，实际上换的是农民宅基地上的房子，城镇房屋补偿面积太小，以市场化比较的土地增值被政府和开发商拿去太多；多数农民进城后没有工作可干，收人比过去种水稻时有较大减少；农民集中居住之后，集体经济组织的资产以及土地增值收益怎么分配、农民如何入股等尚无具体办法；搬迁到城镇的农民如何参与原住地复垦项目的收益分配仍不明朗，如此等等。这些批评意见非常中肯，非常重要，说明了改革方案还有继续完善的必要，值得天津市领导认真吸取。

笔者完全赞同批评者的意见，如果天津市不把这些意见当成一回事，那么一个出发点好的改革就有可能酿成大错。当然如果放在全国农村改革的全局中考察，天津市“宅基地换城镇房”的改革试点，确实具有历史性的重大意义。

一、可以复制成功的农村城镇化模式

城镇化是衡量现代化过程的重要标志。所谓城镇化，是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加，城镇规模扩大的一种历史过程。这种过程是以工业、服务业为主体的非农产业集聚发展的必然结果；是农村社会演进并通往现代化的一个重要过程；是传统农村向现代城市文明的一种变迁；是统筹城乡发展、全面建设小康社会的重要内容。

农村城镇化可以有多种方式和途径，但在各地城镇化实践中，许多地方都出现过依靠行政力量大力发展小城镇而不成功的案例。上世纪九十年代，中央决策层肯定了著名社会学家费孝通先生的“小城镇，大战略”后，许多地方闻风而动，把乡镇政府所在地规划为小城镇，企图利用行政中心的政治优势，启动经济发展。作为行政中心的政府所在地，要成为经济中心，就必须要有一定的企业作为基础。笔者在中西部农村调研时，许多乡镇政府所在地的规划确实很宏伟，钱花了不少，房子也盖了不少，交易中心、信息中心、服务中心一应俱全，但除了少数发达地区外，几乎所有的乡镇政府驻在地都没有成为经济上的小城镇，原因就在于没有经济作为基础，没有企业给予拉动与支撑。

与政府规划所不同的，是上世纪八十年代中后期出现过的农民办乡镇企业、集聚村民成小城镇的模式，这一模式被学者们总结为“有特色的城镇化道路”。但是，这一道路受到了两个因素的制约：一是政策规定乡镇企业不准占城镇土地，于是出现了“村村冒烟”现象；另一个是国家整顿“五小企业”时，许多企业或因污染环境、或因技术含量低下而被关闭，有的则是因与国有大企业大集团公司争原料、抢市场，而被“勒令停产”。发展得好的仅仅是个别地区，例如“华西村模式”，华西村通过城镇化战略成功转型为城市，那显然归功于有一个有头脑的“当家人”，不过其经验没有推广价值。再如“南街村模式”，由于是依靠从中国农业银行累计贷款17亿多元，大办村办企业，也成为了一个小城镇，脱离了“村”的外壳和实质，但这种单纯依靠银行贷款发展村办企业从而完成城镇化的作法完全没有推广价值。

天津市“宅基地换房”的试点是一个全新的小城镇建设模式。在原有的小城镇里建盖生活设施齐全的住宅区，安置让出自己宅基地的村民，从而扩充了小城镇的人口，提升了人气，具有了外部复制的可能性。

但是，天津市试验的美中不足是，所建造的新城镇没有考虑进城农民的工作问题。事实早就证明，没有产业、企业作为基础，小城镇是“站立”不起来的。据报道，华明镇政府在规划中早就提到，未来安置区会有工业园区，这将是村民谋求新职业的主要场所。当然，从经济社会发展规律来看，凡是有人群生活的地方，老百姓都会自发形成自己的服务体系。但是自我服务毕竟容纳就业人数不多。政府应该加快建设规划中的“工业园区”。

二、农民市民化的一条捷径

农民市民化是人类社会发展的必然趋势，是一个不以人的主观意志为转移的规律。当前，农民市民化有着十分重要的意义。按照学者们一致的看法，农民市民化对于“三农”来说，是快速减少农民数量，直接提高农民收入的必由之路；是促进土地的流转和规模经营、提高劳动生产率、增加农民收入的不可少的手段；是提高农民素质，促进农民全面发展、增加农民收入的重要途径；是拉动对农产品的有效需求，改变农产品价格疲软状态，增加农民收入的有效措施；是促进人口、资源和生产向城市集聚，促进农业和整个农村经济的发展，提高农民收入水平的重要条件。农民市民化对于城镇来说，是快速增加人口、刺激需求、活跃市场的途径；是提供稳定劳动力、尽量满足社会需求的需要。对于整个国家与社会来看，是顺应历史潮流、国家繁荣昌盛的必由之路；是体现社会公平，促进人的全面发展，维护社会稳定的有效措施。

始于上世纪70年代末的新一轮城市化浪潮，并没有按“农民市民化”的模式推进，而是在“离土不离乡”的理论指导、“盲流”口号指责和户籍制度的严格控制下，以牺牲农民工的劳动权、收益权、城市城镇居住权、社会保险权、家庭生活权等为代价的。这一“中国特色的农民工”模式。带来的是社会的极大不公平。

天津市的试验，为农民市民化提供了一条新的途径。一方面，农民们整村搬迁到小城镇，仍然保留了“村集体”的建制；另一方面，据报道，天津市政府还从社会保障人手，多渠道解决搬迁村民的就业问题，通过增加农民的“薪金”、“养老金”、“租金”、“股金”，使农民真正安居、乐业、有保障。政府将土地增值收益用于搬迁农民的社会保险，搬迁农民达到规定的年龄(男60周岁、女55周岁)，可以享受到每月400元至500元不等的社会保障金，不但解决了后顾之忧，而且还为在城市扎根创造了条件。

但是，天津市的试点也还有不完善的地方。例如，据报道，华明家园的村民身份至今并没有改变，仍然是“农业户口”。由此，生活在城镇中的华明镇村民，只能叫做“准居民”。而在全国其他地方，已经开始对农民工的歧视(包含制度歧视和社会歧视两方面)进行比较彻底的改革，例如从称谓上把“农民工”改称“新市民”。从最初排斥、歧视“农民工”，到现在逐步认可、接纳“农民工”为“新市民”，凸显社会态度的转变。天津市的村“宅基地换房”改革，如若不能在对待“新市民”的理念、态度和政策上有一个脱胎换骨的转变，则是没有抓住改革的真正要义。

三、国家坚守18亿亩耕地红线的有力保障

我国是一个人口众多、耕地较少的大国，为了解决吃饭问题，决策层制定了一系列被称为“硬”的措施，坚守18亿亩耕地红线就是其中之一。2005年，在制定“十一五规划”时，18亿亩耕地红线正式成为土地管理与宏观调控的国策。

坚守18亿亩耕地，无外乎两种办法：一是减慢现有耕地改作非农用地的步伐。这一直是中央政府严格要求的，并就此出台了许多措施，例如大力压缩开发区数量、打击以租代征、土地执法百日行动等，不过实践中收效甚微：二是新增耕地面积，问题是现实中没有那么多可开垦的土地。因为荒地被列入林业部门严格管理的范畴，农民开荒是被严格禁止的。所以，许多专家对能不能坚守住18亿亩耕地红线，持怀疑态度。用“十一五规划”起草者之一、中国社科院经济学所前所长张卓元教授的话来说：地方政府违法用地行为屡禁不止，如果不做出变革，18亿亩红线将很快失守。经测算，按照每年新增建设用地五六百万亩计算，如果要守住18亿亩这一底线，2006年底全国尚存的183100万亩耕地只能支撑五六年时间。尽管建设用地和耕地均还有潜力可挖，但面对城市化高速发展的特殊时期，有可能发生“撞线”。一旦撞线，将导致相当程度的社会冲突与震荡，对和谐社会建设不利。

现在，天津市宅基地换房，找到了一条增加耕地的有效渠道，让人鼓舞。在天津市的试点期间，国土资源部发文要求，依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成“建新拆1日”项目区，通过“建新拆旧”和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少。2006年4月14日，天津等五省市获得国土资源部批准成为第一批试点，“宅基地换房”项目由此获得政策支持。正如关注天津市改革的专家所说，能否真正把农民宅基地复垦成耕地，实现耕地总量不减，质量不降，动态平衡，是宅基地换房成败的关键。天津市的有关官员也承认，复垦需要时间，因为旧宅基地是生土，要变成熟土至少需要三年。只有复垦成功了，才能说换房换出了效益最大化。

据有关资料统计，中国农村有建设用地24800万亩，其中80％(约2亿亩)是农民的宅基地。在十七届三中全会明确了农村土地流转的原则思路后，农民的宅基地正在成为各方力量争食的“金矿”。在此有三种思路：一是把2亿亩宅基地的一部分复垦成耕地。二是2亿亩宅基地商品化或者流转，可以成为农民增收的渠道。三是象天津市那样把农民腾出的宅基地作为城市扩张的空间。据报道，天津市宅基地换房模式是：一块宅基地征为国有，1／3的土地给农民盖楼，1／3的土地给开发商商业开发，以此收益为农民盖房，剩下的1／3政府自用，比如建开发区招商引资等等。在此，根本没有宅基地复垦的任何计划，这不能不让人大失所望。

天津市宅基地换房改革另一个让人忧虑的问题，是怎样正确处理和保护农民土地承包经营权。据新华社／瞭望东方周刊记者报道，2007年3月份起，天津市葛沽镇开始尝试通过“宅基地换房”、“土地换保险和补偿”，把全镇土地包括耕地收归镇政府，通过耕地指标“占补平衡”的整合后，将农地转为国有再出售。但当地政府并不承认这一尝试。葛沽镇副书记齐勇解释说，这一做法目前只是滨海新区综合管理配套改革设想，并没有实施。在记者采访过程中，当地村民表示，政府确实征收了部分耕地。一份由葛沽镇发给当地村民的整合工作协议书上，明确指出“村民需要放弃在本村的所有集体土地的承包经营权，并放弃对原承包经营土地的所有权和权益，交给村委会，由村委会负责集中流转给镇政府和联合公司。”如果这一报道属实，确实就存在农民土地承包经营权属的保护问题。

农民土地承包经营权属的保护问题，理论界早已形成共识，一致认为现有征地模式的实质是剥夺农民利益，即“政府低价从农民手里征地，‘三通一平’后高价卖给开发商，开发商开发后高价卖给城里富人”。在这一过程中，地方政府通过“空手套白狼”，既显示出了“政绩”，又使开发商获得了超额利润。但农民手里的土地被迫以低价被征用后，还不能如数得到补贴费，生产劳动没有了对象，低保又太低，生活陷入了困境，成为了作贡献者和“牺牲者”，除了上访别无办法，由此造成的社会不公平、社会不稳定，不可小视。总体上看，这样的模式到了彻底反思、认真纠正的时候了。