公共支出引导社会变革论文

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编者按：本文主要从新时期影响公共支出的因素；我国未来公共支出的方向进行论述。其中，主要包括：传统的公共支出的结构存在一些与当前形势不相适应的问题、经济发展的需要、经济发展对公共支出增长具有非常大的刺激作用、社会稳定的需要、贫富的差距、发展的不均衡、物价增长和收入反差等矛盾冲突、国家职能的扩张和社会经济活动规模的扩大与复杂化、人口增长与社会福利条件的改善也要求政府增加各种最基本的社会公共需求和公共服务投入、生态环境的恶化、突出经济建设重点，优化投资功能，达到经济发展的和谐、增加社会保障体系投入、重视教育事业、充分体现科学技术是第一生产力、保证国防事业投入的平稳增长等，具体请详见。

党的十六大把“社会更加和谐”作为全面建设小康社会的目标之一提出来，如何充分利用公共支出之手平稳地引导和掌控社会的变革，便是作为公共管理核心主体的各级政府必须认真加以对待的重大课题。而传统的公共支出的结构存在一些与当前形势不相适应的问题，必须对传统公共支出模式进行变革。

一、新时期影响公共支出的因素

1、经济发展的需要。经济发展对公共支出增长具有非常大的刺激作用。在市场经济社会中，公共支出是政府调控经济发展，弥补市场缺陷的重要手段。在发展中国家，政府公共支出的规模和投向与经济的发展和增长具有正相关的直接关系。我国仍然是发展中国家，处于社会主义的初级阶段，经济发展仍然是当前乃至今后一段时间国家政策的中心。因此，经济的因素至关重要。

2、社会稳定的需要。一方面，在日趋复杂的国际经济大环境中，如何保持本国经济秩序的稳定，实现充分就业、物价稳定、经济增长、国际收支平衡的经济发展目标，这使政府在经济方面的投入成为影响政府公共支出增长的重要因素。另一方面，随着经济社会的发展，贫富的差距、发展的不均衡、物价增长和收入反差等矛盾冲突，要保持社会秩序的稳定和和谐，对政府的公共支出产生重要的影响。

3、国家职能的扩张和社会经济活动规模的扩大与复杂化。当前国际形势日趋复杂，经济、军事、科技、市场竞争的国际化，加之经济的持续发展，必然导致社会经济部门职能的扩张，从而会刺激产生新的公共需求。这种情况下，政府要实现对整个国家的有效管理，必须以公共支出的增长为条件。

4、人口增长与社会福利条件的改善也要求政府增加各种最基本的社会公共需求和公共服务投入。我国是世界上人口最多的国家，在短期内人口仍然会保持增长的态势。并且，我国即将进人老龄化社会，但是社会福利体系和设施非常欠缺。这种矛盾在经济快速发展的形势下，表现得越来越明显。

5、生态环境的恶化。在经济快速增长的时期，经济增长与资源的需求是呈正比的，资源的紧缺和经济发展的不经济，都将影响到政府公共支出的选择。

二、我国未来公共支出的方向

表1国家财政按功能性质分类的支出单位：亿元

年份支出合计经济建设费社会文教费国防费行政管理费其他支出

数量占比数量占比数量占比数量占比

19781122.09718.9864.08%146.9613.10%167.8414.96%52.904.71%35.41

19801228.83715.4658.22%199.0116.20%193.8415.77%75.536.15%44.99

19852004.251127.5556.26%408.4320.38%191.539.56%171.068.53%105.68

19892823.781291.1945.73%668.4423.67%251.478.91%386.2613.68%226.42

19903083.591368.0144.36%737.6123.92%290.319.41%414.5613.44%273.10

19913386.621428.4742.18%849.6525.09%330.319.75%414.0112.22%364.18

19923742.201612.8143.10%970.1225.92%377.8610.10%463.4112.38%318.00

19934642.301834.7939.52%1178.2725.38%425.809.17%634.2613.66%569.18

19945792.622393.6941.32%1501.5325.92%550.719.51%847.6814.63%499.01

19956823.722855.7841.85%1756.7225.74%636.729.33%996.5414.60%577.96

19967937.553233.7840.74%2080.5626.21%720.069.07%1185.2814.93%717.87

19979233.563647.3339.50%2469.3826.74%812.578.80%1358.8514.72%945.43

199810798.184179.5138.71%2930.7827.14%934.708.66%1600.2714.82%1152.92

199913187.675061.4638.38%3638.7427.59%1076.408.16%2020.6015.32%1390.47

200015886.505748.3636.18%4384.5127.60%1207.547.60%2768.2217.42%1777.87

200118902.586472.5634.24%5213.2327.58%1442.047.63%3512.4918.58%2261.57

200222053.156673.7030.26%5924.5826.87%1707.787.74%4101.3218.60%3645.77

200324649.956912.0528.04%6469.3726.24%1907.877.74%4691.2619.03%4669.40

200428486.897933.2527.85%7490.5126.29%2200.017.72%5521.9819.38%5341.14

资料来源：根据国家统计局网站，2005年《中国统计年鉴》计算得出。

1、突出经济建设重点，优化投资功能，达到经济发展的和谐。由表1可见，经济建设支出所占比重逐年下降。在社会总投资中，政府投资具有可以微利或不盈利的特性，可以投资社会效益好但经济效益一般的大型或长期的项目。特别是在我国社会主义市场经济发展的初期，要实现经济的健康稳健快速发展，解决好转型时期凸显的各种矛盾，没有政府的投入和对经济结构的调整，是不可能实现的。市场经济条件下，市场在社会资源配置中起基础性作用，“凡是市场有效的领域，政府不干预，凡是市场失灵或是市场无效的领域，就需要政府干预”。因此财政应该逐步退出竞争性生产领域，相应地加大对基础设施、基础工业和高新技术产业的投入，为市场经济的发展提供条件，这是公共支出的重点，也是当前我国公共支出的首选。

2、解决城乡差异、地区差异。一是解决“三农问题”。中国仍然有近8亿人口在农村，且中国最贫困的仍然是农民，虽然近年来国家加大了对农村的支持力度，并逐渐减免了农业税，但农业产业结构的不合理、农村转型的困难以及物价上涨因素的影响等，农村仍然是国家最薄弱的。因此，加大向“三农”的支持是现实和急迫的。并应重点支持农业农村基础设施建设，支持农业科技进步，支持粮食生产和农业结构调整，支持农业的生态建设和扶贫开发、农村社会事业发展。二是解决区域发展不平衡，实现区域和谐。包括东部和西部、发达地区和落后地区的和谐，做到全国“一盘棋”，促进各地区经济社会协调发展。

3、增加社会保障体系投入。虽然我国财政对社会保障的投入逐年增加，以国家财政用于抚恤和社会福利的支出来看，从1995年到2004年，财政用于抚恤和社会福利的支出由115亿元增长到563亿元左右，年均增长21%左右。但占财政总支出的比重仅有微小变化，从1.7%增长到2%。尤其是在农村，还没有建立起养老保险、失业保险等体系，医疗保险也仅仅是处于初步探索阶段，离真正意义的社会保障体系还要相当的距离。城市中社会保障体系也不健全。这说明国家财政在公共事业和公共服务上处于局外缺位的不正常状态，有待于进一步改革理顺关系。

4、重视教育事业。从用于教育支出占财政总支出的比重来看，社会文教教育支出虽然有所增加，但远远不能满足社会经济发展的需要。在1991年达到25%以后，就表现非常恒定，十几年的时间里所占比重一直维持在26%左右。而且财政用于教育的支出占GDP的比重也很低，一直维持在2.7%左右，与世界5.1%的水平及发展中国家4%的水平相比，还是很低的。如韩国为20.5%，泰国22.44%，墨西哥25.54%。教育事业是我国人才战略的基础，今后要以人为本，促进人的全面发展，统筹社会与经济的发展，我国财政支出必须再进一步向教育事业倾斜。而在2005年全球CEO领袖年会上，财政部长金人庆明确表示，2006年给农村的孩子免去全部学杂费，对于特别贫困的还要由政府提供免费的书本和住宿费用。仅此一项就必须要增加近200亿元的支出。

5、充分体现科学技术是第一生产力。近十几年来，我国科技投入占GDP的比重一直处于小幅平稳增长的状态，但是增长速度明显与我国经济发展的速度不成比例，且规模较小，与我国法律规定的研究与开发科技经费（R&D）占GDP1.5%的要求还有较大差距。同时，从结构上来看，政府的资金投入只占小部分，大部分的科研投入还是企业资金。并且与其他国家相比较，我国科技经费占GDP的比重高于发展中国家，但是又低于日本（3.12%）、美国（2.68%）、德国（2.46%）等发达国家。我国科技投入不足是影响经济社会发展的重要原因。而科技能力的高低是决定一个国家的国际地位的重要影响因素。因此，当前国家财政支出必须向科技发展倾斜，才能有效解决科研能力不强、科技成果转化慢等问题，实现科学的发展观。

6、环保事业要日益趋重，达到生态的和谐。生态环境是人类社会赖以存在的地理条件和自然基础。目前全世界各国用于环保经费占GNP的比重为0.5%—2%左右，我国近年来在治理环境污染上的力度是不断加大，环境污染治理投资不断加大，但是占GDP的比重还偏低，没有达到理想的投入水平。尤其当前我国环境保护法律还不是很健全，经济由粗放式向精细化转型的时期，环保的投入更显捉襟见肘，我国财政用于环保的支出与实际需要相差很大，有待再进一步改进。

7、保证国防事业投入的平稳增长。由表1可以看出，我国国防支出占公共支出的比重一直呈递减趋势，值得指出的是，自改革以来很长一个时期内，中国的国防支出的增长事实上几乎近于零。根据1980-2000年的资料分析，20年间国防费总量增长了6.26倍，国防费的绝对值年平均增长9.38%，但若考虑到全国商品零售价格总指数年平均上涨9.86%，那么国防费的年平均增长值实际上为负。尽管国防费的大幅度下降，可以为其他支出提供了资本，然而随着国内外形势的变化，军事科学技术的不断进步，中国国防建设支出已呈现出严重不足的问题，客观上需要加大对国防支出的投资量。与国外相比，中国国防费也偏低。相当于美国的50%、英国的40%、法国的48%、日本的30%、德国的64%。由此可见，中国政府必须加大国防投资力度，一方面可以增强军事实力，提高综合国力，另一方面还可以有力促进经济的增。