公民主张追究政府官员责任活动研究论文

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编者按：本文主要从引论；公民问责的概念与内涵分析；公民问责的基本行动模式；公民问责要素的比较分析进行论述。其中，主要包括：研究者们都看到了公民参与的价值和意义,提出了许多促进公民参与问责的构想、责任是一个重要而复杂的概念、信任合作型、问政追理型、评议考核型、究责诉讼型、不同的问责模式反映了公民与政府之间的不同关系状况、参与者范围、参与的深度、问责的对象和内容、问责的激励、制度化水平、问责效果、公民有问责的权利,也有问责的能力,更有问责的要求等，具体请详见。

摘要:公民问责是公民发起的直接指控或主张追究政府及其官员责任的社会活动,分为公民问政和公民究责两个相对独立的行动范畴。根据公民与政府之间互动关系的性质,形式多样的公民问责实践主要可以分为信任合作型、问政追理型、评议考核型、究责诉讼型等行动模式。不同的问责模式反映了公民与政府之间不同的关系类型,并在参与者范围、参与深度、问责的对象和内容、激励方式、制度化水平和问责效果等方面具有不同的特点。

关键词:问责;责任;公民问责;政府及其官员

一、引论

2003年的“非典(SARS)”危机开启了中国官场的“问责风暴”。综观近年来引人注目的公共事件,如陕西的“周老虎事件”、厦门市民抵制PX项目的“散步事件”、浙江温州和江西新余等地公务员出国考察账单曝光事件以及“林嘉祥事件”、“周久耕事件”等,都包含着一个共同的主题,就是公民个人或集体直接指控或主张追究政府及其官员的责任,谋求对政府及其官员的监督。

自问责制进入理论研究的议程以来,这方面的研究已经取得了丰硕的成果。研究者们都看到了公民参与的价值和意义,提出了许多促进公民参与问责的构想。问题是,公民并不只能是作为附和者或见证者来参与权力监督机关实施的行政问责活动,他们也能够直接指控或主张追究政府及其官员的责任,比如举报、信访、行政诉讼甚至抗议性行动等。

对这些个别问题的研究散落在法学、社会学、行政学和政治学等学科的研究议题当中。但这些议题之间缺乏有机的联系,公民指控或主张追究政府及其官员责任的各种社会活动,并没有被提炼成为一个独立的研究主题,也没有发展出合理的分析框架。本文通过对公民直接指控或主张追究政府及其官员责任的社会行动进行抽象分析,形成公民问责的概念,进而把它概括成四种基本的行动模式,对其进行多维度的要素分析,从而推动对公民与政府之间关系的深入研究,推动行政问责实践的深入拓展,为建构和完善自下而上的权力监督体系提供新的视角和方法。

二、公民问责的概念与内涵分析

简言之,公民问责就是指公民个人或集体发起的直接指控或主张追究政府及其官员责任的社会活动。

其中既包含了要求政府及其官员作出公开的解释、说明和辩护的公民问政活动,也包括了常见的信访、举报、行政复议、行政诉讼等公民究责活动,还包括那些考量政府责任的公民评议或考核政府的活动以及公民发起和参与的抗议性行动等。

责任是一个重要而复杂的概念。责任不仅指一个人对其工作、职位和行为所必须承担的正式责任(responsibility),即个人接受了某种岗位的工作,就意味着他要承担起履行职责的相应义务。而且也是指当一个人处于某一特定职位时,公众有权对其进行批评,而其本人有义务对与其职位或职权有关的所有情况向公众进行解释(accountability)。①政治上的全面责任既是指“与某个特定的职位或机构相连的职责……这种‘责任意味着那些公职人员因自己所担任的职务而必须履行一定的工作和职能”,也意味着“那些公职人员应当向其他人员或机构承担履行一定职责的责任或义务,这些人可以要求它们作出解释。而这些人自己又要向另外的人或人们负责”②。对政府官员而言,正确行使权力、认真履行职责、不犯错误只是最基本的要求,他们还必须接受公众的审查和评价,积极回应民众的意愿和诉求,满足和实现公民的正当要求。

由于近年来席卷官场的问责风暴以制裁或惩罚政府官员而吸引人们的眼球,这也导致了对问责(制)的片面的、狭义的理解,即将责任等同于正式的职责(responsibility),将问责与责任追究划上等号。按照这种思维,公民问责就被认为仅仅是公民启动的对政府及其官员的责任追究活动。如此一来,公民以问政方式来要求政府及其官员作出回应性的解释、说明和辩护的情形,似乎就是一个与问责(制)不相关的问题了。这不仅偏离了“accountabili-ty”意义上的责任内涵,无法对现实中的“问责—应责”情形作出合理的解释,也带来了行政责任理论的重大缺陷。但如果问责不仅仅是指责任追究,还意味着政府及其官员必须满足公众的知情权,为其决策和行动等作出公开的解释、说明和辩护,那么,笼统的公民问责就可以分离出两个相对独立又紧密联系的分析范畴,即公民问政和公民究责。

公民问责,首先意味着公民可以通过各种途径“过问”政务,就政府权力运用、政府职责履行以及政府官员社会活动等方面的情况提问、询问或质问政府及其官员。相应的要求就是,某人或者某事能够被“说得清楚”(accountedfor)或“算得清楚”

(countedup)。换言之,公民问政对应着账簿式的说明、解释以及辩护等,例如,财政资金是如何花出去的,公共政策的绩效如何,政府官员的言行是否得体,行政执法行为是否侵犯了公民权益或公共利益等。就此而言,公民问政就提出了一个更高级的要求,即政府不仅要履行信息公开的义务,还必须积极回应民意,满足公众的知情权,为其决策和行动等作出正当性的解释、说明和辩护。

当然,行政问责制就其本质而言乃是一套纠错机制和惩戒体系。“问责即意味着惩罚”③,问责制的核心要素必定是责任追究,即对失责或卸责行为进行相应的调查、裁判、惩罚或制裁等。而且,如果不能进行实质性的制裁和惩罚,任何问责制都只能是名不副实的。那么,在一个民主的政治体制中,公民问责即意味着公民有权抵制或抗议来自政府权力的侵犯,并能够制裁或惩罚那些有失责或卸责行为的政府官员。从这个角度上看,制裁或惩罚政府官员的那些权力监督机构,都是公民用以防止政府权力滥用的工具或手段。通过诸如信访、举报、检举、行政诉讼等途径,公民可以激活权力监督机构,最终达到制裁或惩罚失责或卸责的政府官员的目的。

三、公民问责的基本行动模式

根据公民行动的方式、问责的内容及互动关系的性质,可以将广泛的公民问责行动划分为四种基本的行动模式

1.信任合作型。

善治离不开公民与政府之间的良性互动与密切合作。在这种信任合作的互动关系中,似乎没有公民问责的容身之地。但是,如果将信任界定为一种行为策略,即信任既是“对作为有技术能力的角色行为的期望”,也是对“信用义务和责任的期望”④,那么,信任合作的关系实际上内在地包含了对政府及其官员的责任诉求。换言之,信任合作关系的存续是以政府责任的履行为前提的,不负责任的行为将导致信任的崩溃与合作的瓦解,并引发公民问责的可能性。由于普通公民不可能时时刻刻都去盯着政府及其官员,那么,公民与政府的信任合作关系就成为简化公民负担的策略性行为。在此,虽然公民没有主张政府责任的实际行动,但由于公民有不合作的权利和撤销信任的自由,因此,公民的信任与合作实际上是以信托的方式勉励政府及其官员自主地履行其责任。

信任合作型问责将责任期许寓于信任与合作之中。公民用信任与合作的可能收回或终止来诱导政府官员负责任地行使权力。由于公民的信任与合作具有可以单方面取消的性质,因此也就对政府及其官员施加了某种心照不宣的民主控制。就像人与人之间的信任建立起一种让双方都不愿意轻易背叛的合作关系一样,公民的信任与合作也成为一种促进政府官员负责任地行使权力的约束和激励机制。必须指出的是,信任与合作关系要能成为一种现实的问责机制,其前提必须是公民能够随时终止他们的信任与合作,并且这能够对政府及其官员造成实质性的约束和限制。换言之,公民必须拥有不合作的权利,以及行使不合作权利的制度条件。只有当公民的不合作和不信任能够给政府及其官员带来麻烦和限制的时候,公民的信任与合作才具有督促政府及其官员尽职尽责的价值。

2.问政追理型。

通俗地说,问政追理型问责就是公民向政府及其官员“讨个说法”,即公民对于政府及其官员的所作所为以及公共事务等,表达意见和看法,要求政府及其官员作出回应,满足公众的知情权。在此,公民不仅需要了解事情的真相是什么以及为什么是这样的,还需要知道政府及其官员在其中是否有责任以及负有何种责任等。随着权利意识的发育,公民通过积极的意见表达来督促政府履行责任的事例越来越多了。比如,2008年,沈阳市民温洪祥递交申请表,要求沈阳市财政局等部门公开招待费用等财务项目;⑤2009年,上海律师严名义提交申请表,要求国家发改委公布中央新增的四万亿投资中已经通过审批的项目的情况。⑥此外,在“周老虎事件”、“躲猫猫事件”、地方官员他国“失踪”事件等出现之后,事件扑朔迷离,政府却保持沉默,于是就有公民持续跟进,要求政府澄清事实,给公众一个说法。

问政追理型问责的逻辑前提是公民与政府及其官员之间存在着巨大的信息不对称。现代政府日益繁密的机构设置和专业化的行政技术,使得公民与政府之间形成了巨大的信息鸿沟。政府掌握着影响公民权益的信息和技术,公民却日益沦为懵懂无知的“门外汉”。而实现公民知情权的最好方式当然是由政府及其官员来对某些事情进行解释和说明。而且,归根结底,政府及其官员作为人必须为其决策、行动及其绩效向委托人———公民作出正式的交代。问题是,法律法规规定了政府信息公开的义务,但是如果公民不去主动申请,主张自己的权利,政府就可能疏忽和懈怠,一些信息就不会被公开,甚至还会产生掩盖真相、欺骗公众等情况。

因此,只有公民积极行动起来去主张自己的权利,才会形成现实的压力,督促政府履行信息公开的义务,才能实现公民的知情权。

3.评议考核型。

在任何社会和任何时代,老百姓总会以自己的方式给政府及其官员的表现“打分”。现代社会的公民在评议政府及其官员上有了两个方面的显著变化:

一是借助发达的网络信息技术和新闻媒体等,公民得以经常性地表达对政府及其官员的意见和看法,网络民意的影响力越来越大;

二是随着各种政治参与制度的建立,公民参与评议政府及其官员的正式渠道越来越多了,具体的途径如民主测评、公民绩效评估、行政听证制度、参与式预算制度等。

公民直接对政府及其官员的表现投票或者打分,这既是民意的监督,也是责任的拷问。相应地,民意不仅是指评议政府机关活动的评价结果,也包含了通过网络论坛、新闻跟帖和个人博客等途径表达的公民意见。而且,作为政府的“顾客”或公共服务的“消费者”,公民是最有发言权的,其感受也是最真实可信的。从实践上看,公民对政府的评议考核在两个方面已经显示出巨大的问责潜力。一是对政府施政行为的公民评议,对政府工作的市民建言或建议,以及对政府绩效进行的网络民意调查等,发挥了重要的民意监督作用。比如,至2009年7月,我国互联网网民人数达到3.3亿,互联网普及率达25.5%。⑦网络正成为草根阶层问责政府的强大工具,许多问责事件都是从网络上开始的。二是公民通过信件、电话或网络等途径,积极参与政府组织的评议政府绩效的活动,比如地方政府组织的诸如“万人评政府机关”、“市民评议机关作风”等方面的活动。这不仅在公民与政府之间建立起新的信息沟通机制,开辟了自下而上的监督通道,而且通过绩效问责形成民意压力,有助于推动政府机关的作风转变和效能优化。

4.究责诉讼型。

在问政追理型和评议考核型问责模式中,问责事由通常不尖锐,或者即便是问题很严重,但却没有具体的问责者,因此,虽然公众议论纷纭,舆论反响很大,但大多都纠缠于“口水战”。

而且,由于缺乏民意与权力监督部门对接的制度安排,公民问政也许热情高涨,参与者很多,但权力监督部门却可能不为所动,袖手旁观。政府及其官员即便偶有回应,也多是一些政治作秀。由于权力监督部门的不作为和刚性问责的缺位,公民问政没有效果不说,还会产生严重的挫折感和无能感。不过,由于问责经常与责任追究混为一谈,公民问责也被狭义地理解为是公民启动的对政府及其官员失责或卸责行为的责任追究,而这正对应着究责诉讼型公民问责模式。而且,只有公民能够使政府的一切行动都接受法律的检验的时候,法治才是真实的,责任政府才是可操作的。

究责诉讼型问责模式主要包括四种类型的公民活动:信访、举报和检举;行政复议;行政(公益)诉讼;宪法诉讼。实践中的究责诉讼型公民问责大多体现为各种形式的针对政府及其官员的公民维权活动。需要注意的是,在一个有秩序的社会中,公民虽然可以“问责”,但却必须要通过正式的权力监督制度来对政府及其官员实施裁决和审判。毕竟,公民主权并不意味着公民个人拥有或直接行使的裁判权、审判权和执法权等。公民所能做的,就是将问责的意愿输入到权力监督体系中来,启动或激活权力监督机制,最终通过宪政体制的运作来实现对政府及其官员的责任审查和责任追究。就此而言,公民问责能否顺利实现,追究责任到什么程度,最终取决于宪政制度的有效性、司法体制的权威性及运作效率。

四、公民问责要素的比较分析

不同的问责模式反映了公民与政府之间的不同关系状况,并在参与者范围、参与深度、问责的对象和内容、激励方式、制度化水平和问责效果等方面都具有不同的特点。

1.参与者范围。

每一个公民都有问责政府及其官员的权利,但公民会有选择地参与问责事件。大部分公民在绝大多数时候都是与政府合作的,也是信任政府的,因此信任合作型问责模式并没有明确的参与者。在问政追理型问责模式中,参与者大多是具有民主意识、权利意识、受教育程度较高的社会白领阶层。在究责诉讼型问责模式中,问责者通常是政府行为的受害者或受损者。但在行政公益诉讼中,原告也可以是无直接利害关系的公民,其中主要是一些律师。通常,政府会希望那些行为良好、抱有善意的公众作为建设性的力量更多地参与进来,协助政府改正工作中的错误和弊病。在某些条件下,比如在公民评议的过程中,政府还可以有意识地“选择”参与者。事实上,行为良好的公民与政府更加容易沟通,也容易取得问责成效。

2.参与的深度。

参与的深度是指公民卷入问责事件的程度,主要与下述因素密切相关。首先,卷入深度与参与者的利益关联度呈正相关关系,即利益越重要,损益程度越高,卷入程度往往就越深;其次,在集体问责中,卷入程度与问责者的组织化程度呈正比关系,如果有精英人物、新闻媒体或非政府组织在其中积极推动,组织化程度较高,参与程度就深;再次,参与深度也与信息公开的程度、参与制度的开放性程度等密切相关,如果信息不开放,参与资格限制严厉,问责就会萎缩;最后,卷入深度也取决于参与者个人,比如,相比于游移和分散的普通网民,学者和专业人士等通常会有持续的参与,并且其参与也更有深度。具体而言,在信任合作型问责模式中,公民是集体不参与的,但以可能的问责来监控权力的运用,其区别在于信任程度的差异。在问政追理型问责模式中,参与者或是零散、匿名的,或是挺身而出的热心公民。在究责诉讼型问责模式中,参与者是明确而具体的诉讼人。为了赢得诉讼,参与者需要投入大量的时间、精力和金钱等。

3.问责的对象和内容。

既然政府的权力来自人民,对人民负责,那么公民问责的对象和内容都应当是完全开放式的。现代政府机构林立,职能庞杂。

公民问责的对象通常是那些与公民利益直接联系的并处置公民权益的政府部门及其官员。当前公民问责较为集中的领域主要在反腐败(举报)、行政执法、房屋拆迁、农村征地、劳资纠纷、移民安置、环境污染、出租车管理等方面,并涉及到相应的管理机构或监管部门。但在公民问政方面,比如公民申请政府信息公开,重点是政府的财政或财务情况及规划、法规和规章等,而并不局限于特定的政府部门。

公民问责的具体问题虽然五花八门,但从问责内容的性质上讲,公民问责主要针对政府行为五个方面的问题:

(1)合法性(是否有法律依据,实体和程序是否合法等);

(2)合理性(是否适度和合理,自由裁量权是否超出了法定的限度,造成了明显的不公平等);

(3)侵权性(是否侵害了公民或法人的合法权益,损害了公共利益);

(4)不作为(是否存在不积极履行职责、玩忽职守、渎职无能等情况);

(5)道德性(政府官员的行为举止是否符合公务员的道德形象和社会公德要求等)。相应的责任诉求则主要包括责任、效率、绩效和道德等方面。

4.问责的激励。

在公民信任政府的时候,没有问责的诱因和刺激。在问政追理型问责模式中,公民行动除了对自我权益的关注,很多是受到民主、自由和权利等价值观的感召。由于当前一些评议考核政府的活动主要是政府主持的,形式主义严重,公信力也不高,公民参与大多比较消极被动。究责诉讼型问责模式中公民的行为动机是较为明晰的,其中行政私益诉讼是为了维护自我权益,行政公益诉讼是为了捍卫公共利益。但前者也会带来正的社会效应,因为政府具有外部性,公民问责必然带来某些权力监督效应;后者也可以给诉讼人带来个人收益,如树立社会形象、扩大知名度等。通常,对于单个公民的问责行动,比较容易分析其利弊得失。而在集体问责的情况下,参与者人数众多,动机非常复杂,成本与收益问题就高度模糊化了。实际上,纯粹的、单一的动机是很少的,公民问责大多是受到混合动机的驱动,自我利益、他人利益和公共利益通常是程度多少的问题,是直接还是间接的问题,而很少是有和无的问题。

5.制度化水平。

在公民问责的诸种行动模式中,制度化程度最高的是究责诉讼型问责,比如宪法诉讼、行政诉讼等都有明确的法律依据,有严格的程序和规则。评议考核型问责也会形成一整套的操作章程,但这主要是一些临时性规范,大都没有严肃的法律地位,缺乏稳定性和连贯性,各地实践的差异性程度也很大。信任合作型问责、问政追理型问责的制度化程度则比较低。其原因在于,不同的公民会就不同的事由以不同的形式问责不同的政府(部门)及其官员,因而很难制定出普遍适用的标准化规定。特别是对于形式和内容千差万别的问政追理问责,出台统一的操作规程是非常困难的。公民问责的制度化,可以促进公民问责的有序性和规范化,将问责行动控制在合理的和可接受的范围内,减少其给政府常规性工作和社会秩序带来的冲击。不过,在纯理论意义上讲,公民问责的制度化水平越高,并不意味着其效果就越好。因为,任何制度都具有一定的压制性。

6.问责效果。

问责效果与问责的事由、对象、方法以及问责者的情况等息息相关。其中,最简单又不费力的途径是信任合作型问责,但这显然也是最软弱无力、最靠不住的方法。问政追理型问责的主要目标是要求政府作出回应性的解释、说明和辩护,促进政务公开和信息自由,满足公民的知情权。为此,能否吸引新闻媒体(包括网络)的眼球,并形成强大的舆论压力就非常关键了。当前,随着互联网的快速普及,网络监督正方兴未艾,这也促使一些开明的政府官员开始积极地回应民意,从而为拓展公民问政提供了有利条件。评议考核型问责通常被用作政府绩效管理的工具,具有政策监控和信息反馈的作用,问责的涵义则相对比较小。因此,只有将公民评议与政府官员的惩戒和任免等紧密结合起来,才能真正发挥其问责工具的作用。究责诉讼型问责的制度化程度高,但程序复杂,周期漫长,成本高昂。

公民有问责的权利,也有问责的能力,更有问责的要求。在权力监督制度不完善的条件下,公民积极行动起来,直接指控或主张追究政府及其官员的责任,构成了自下而上地监督政府及其官员的重要途径。特别是对弱势群体而言,公民问责是其发出声音、争取平等对待的重要工具。通过公民问责“倒逼”治理体系,将公民权嵌入到制度安排和治理过程中去,是改善公共治理的可行途径。但是,在由盘根错节的官僚机构治理的社会中,公民问责只是弱者的武器,依赖于完善的民主制度和法治结构来发挥作用。推进公民问责,强化权力监督,不仅需要培养公民的权利意识,也需要政府官员树立公民本位和权利本位的民主价值观,更需要深入推进民主和法治建设,切实落实并充分保障广大公民的表达权、参与权、知情权和监督权。

注释

①《麦克米伦高阶美语词典(英语版)》,外语教学与研究出版社,2003年,第1199页。

②戴维·米勒等:《布莱克维尔政治学百科全书》,中国政法大学出版社,2002年,第701页。

③世界银行专家组:《公共部门的社会问责:理念探讨及模式分析》,中国人民大学出版社,2007年,第8页。

④伯纳德·巴伯:《信任———信任的逻辑和局限》,福建人民出版社,1989年,第16页。

⑤《沈阳市民要求政府公开招待费,官员称难度极大》,《人民日报》2008年11月17日。

⑥《律师向国家发改委申请公开四万亿投资详情》,《南方周末》2009年1月8日。

⑦国务院新闻办:《中国互联网网民人数超过3.3亿》,