公共治理研究论文

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摘要：由于市场经济与知识经济的高度发展，使得社会发展呈现出“共时挤压”的特性，这样的环境促使中国公共行政退出市场领域，市民社会开始发育；公共行政退出社会领域，公共领域开始出现；与此同时，公共治理理论兴起。治理的兴起是知识经济发展的必然趋势，为适应当前行政主体多元化的变化趋势，中国的行政发展必须实现其发展范式的转换，从传统的管理走向现代治理。

关键词：知识经济；治理；公共治理

一、治理的兴起是知识经济发展的必然趋势

“经济基础决定上层建筑”，公共行政的发展从传统公共行政到新公共行政，再由新公共行政到新公共管理的治理，这些行政范式的转变都根源于社会经济结构的变化。西方发达市场经济国家行政模式的转变根源于市民社会的充分发展和公共领域的崛起。当中国市场经济与市民的社会发展已经初具规模时，公共行政模式不做相应调整，必将使中国公共行政发展陷入困境。在当今的时代状态下，市场经济与信息技术这两种力量从根本上改变了历史发展的速度、路径、性质，由于市场力量的扩展和知识经济的结构，现代社会的发展从空间和时间上出现了一种伸缩现象，由于技术的飞速发展而使得时间被大大压缩；由于市场经济的发展而使得空间被大大扩展，即市场全球化使得单一国家市场、社会、政府的涉及领域逐渐扩大。这种特异的现象在学界被称为“共时挤压性”。而当代中国公共行政正处于这一历史情境之中，正是这一特性，为起步较慢、摸索着前进的中国公共行政发展带来困难。

中国由计划经济体制转化为市场经济体制，其结果不仅仅是经济体制的转变，在公民与国家及政府的关系上也发生了深刻变化。从公民的立场上，他们开始重新界定国家与政府的作用，并且普遍关注经济、教育、医疗、福利等方面问题，他们把政府放于批判与比较的视野中进行审视，形成了对于国家与政府的公共性、合法性方面的挑战。

在释放了经济职能的同时，国家和政府也深刻地感受到了公民对于高品质的社会服务的需求。而传统的行政模式越来越无法满足这种需求。为此，政府开始在某些领域推出，让市场经济支配下的社会体系自发地完成这些功能。首先，政府释放具有经济性特征的社会事务，例如，政府实行的事业单位企业化、放开对电信通讯行业的垄断、结束福利分房商品房货币化等等；其次，政府开始释放一些公共性的领域，例如高等教育、医疗卫生、公路铁路等。国家这样的释放性活动，使得一些介于民间和政府之间的半民间半官方的组织产生，如慈善性机构、学术团体、公民的自主组织、非盈利性咨询服务组织等。以上这些现象的存在说明公共领域已经形成，也意味着公共行政中的“公共”已开始回归于社会。

由于知识经济与社会的发展，国家处于一种特殊挤压环境下，公共行政领域开始出现政府及被称为“第三部门”的多元行政主体。这就意味着为适应当前行政主体多元的变化趋势，中国的行政发展必须实现其发展范式的转换——从传统的管理走向现代治理。

二、治理理论的一般阐释

治理一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来，治理与统治一词交叉使用，用来表示国家更确切地说是政治活动，并主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。

与此同时，对于治理概念，诸多机构与学者进行了详细阐发，其主要的代表性观点如下：全球治理委员会在其1995年发表的《我们的全球伙伴关系》的研究报告中指出，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程；既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理理论的另一位代表人物罗茨认为：治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于前，或是以新的方法来统治社会”。

同传统的统治相比，治理具有完全不同的内涵。两者之间的区别主要有以下两个方面：一是权威的合法性，虽然治理和统治概念都必须涉及到权威概念，但在治理理论中不再像统治概念那样仅仅政府具备拥有权威的条件。也就是说，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关，而统治的权威一定是垄断权力的政府。我们知道，统治的主体必须是社会的具有权威的政治统治组织，然而，治理的主体则体现为多元性，可以是政府机构也可以是私人部门，还可以是一种关系即政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作。二是权力的多向性，在统治的模式中，权力始终表现为集权，它为自上而下的、是单向的，公共行政忠实于政治权威，通过颁布规章、制度、法律来制定政策和实施政策，对社会公共事务实行管理。与此不同的是，治理则是一个民主、上下参与的互动管理过程，它主要通过话语民主、协商民主、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。可见，公共管理治理应是指在社会公共事务领域中政府和市场、政府和社会、政府和公民共同参与、相互协作的双向互动的管理过程。治理的直接目的是追求公共利益的最大化，为此必须超越政府与市场、公与私的传统二分法模式，并积极探索、采用新的公共事务管理技术。治理的主体可以是政府机关，也可以是私人机构、非政府公共机构或各种机构之间的联合。公共权力在政府与社会、上级政府与下级政府之间去中心化的重新分配使得治理具有较为明显的新型民主价值。

三、治理理论对中国公共行政发展的启示

1.明确定位政府与社会的关系

“共时挤压性”改变了政府与社会和市场的关系，政府与社会、市场之间的双向互动得以强化，以往建立在传统的政治权威、经济权威、社会一体化基础上的全能型政府管理模式已难以适应社会公共行政管理的要求。市场经济条件下，政府应当逐渐退出微观市场领域而集中力量履行有限的管理职能即“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”，做到只“掌舵”而非“划桨”。具体来讲，政府要逐步放弃微观经济管理职能，不再直接经营管理企业，把权力交给市场；提供优良的投资空间，把投资的权力还于社会及公民，激发和挖掘社会的投资潜力；把资源配置等应由市场才能做好的事情交给市场，使政府真正成为“裁判员”，而不是“运动员”；进一步放权给市场，政府将主要集中精力在加强与改善宏观经济调控上，按照建立统一、开放、公平竞争的市场的要求，大力整顿市场秩序，规范市场，创造一个有效率的市场环境；政府要提高公共服务水平，为企业提供良好的外部服务，如法律服务、政策服务、信息服务等。

2.规范市场边界、政府边界、公共领域边界的界定

政府治理的合作和不可分割性这样的特质决定了行政实践中三个边界的划分以及行政约束的形成。三个边界，即市场边界、政府边界和公共领域边界，这三个边界的界定能够促使治理范式各个主体间相互约束，保证公共行政的民主、公平、公正。其一，市场边界的规定，决定了应选择市场导向模式，私人性决定了市场运行的基本规则是个人利益的最大化，市场竞争的原则决定了社会资源在配置过程中最大的合理化，这为市场的优势，界定其边界则是政府在治理过程中自觉借用市场力量及时调节和干预市场的公共性；其二，政府边界的规定，决定了应选择绩效导向模式，即政府行为具有先天性不足，因此，建立在政府边界基础上的绩效导向的基本思路，就是旨在克服政府效率低下时，应用市场的手段来分化其公共权力；其三，公共领域边界的规定，决定了应选择客户导向模式。公共领域的界定使得公共服务以客户为导向，无论市场、政府都要了解公民需要，要听取顾客的呼声，建立公民的抱怨追踪体系，赋予顾客更大的选择权力等。

3.多元化治理促进第三部门建设

治理试图超越政府——市场的对立二分法，认为除了政府与市场之外还有一种重要的经济制度安排，即第三部门。首先转变观念，逐步放松规制。政府立足改革与发展的全局，采取积极主动的策略，在中国，如果说对第三部门采取的是严格限制的政策，这恐怕是不全面的，但某些地方、部门或个人确实存在着有意无意地加强限制的倾向，某些方面的政策也确实有同样的倾向，放松规制是社会领域改革的基本方向，这一点政府必须有明确、自觉的意识。其次，加快第三部门的自治化进程。第三部门若缺乏自治，必然会助长政府的干预行为，降低第三部门的市场意识和发展动机，破坏第三部门组织之间的有序竞争，加快第三部门的自治化进程关键在于政府管理部门，只要是社会能做的事，政府就不要插手，这样的观念必须在全社会建立起来，这样的法律制度必须在社会生活的各个方面建立起来，以加快第三部门的自治化进程。最后，加大对第三部门的扶持力度，政府对第三部门的扶持培育，最重要的是资金方面的资助，一定的经费来源是第三部门存续与发展的基础；政府对第三部门的扶持，还体现在税收方面的优惠政策上，今后在第三部门税收法制建设方面，应注意突出第三部门的独特地位和权利，实施税收法定原则，更好地体现国家对第三部门的税收优惠政策。

总之，对于正处于转型期的中国来说，治理理论以及西方国家以此为基础进行的一系列成功的公共管理改革都具有非常重大的意义。它如同一面镜子，帮助我们能够在纷繁复杂的现实困境中找出一条适合中国公共行政发展的合理路径。站在21世纪知识经济时代的立场上，传统的统治行政必将被各国所抛弃，而中国也并不例外。建立在知识经济基础之上，具有中国特色的治理模式，将是引领未来中国发展的最强劲动力。