国际公共物品管理论文

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一、引言

中国现行公共物品供给制度一直走的是一条城乡分割的发展道路。城市公共物品供给制度与农村公共物品供给制度存在着巨大差异，并处于严重的失衡状态。从理论上说，由于城乡之间在经济和社会发展方面存在着十分明显的差距，其对公共物品需求也存在着天然差异。因此，城乡公共物品供给存在差异是自然而合理的。问题是当前我国农村公共物品供给总量严重不足、城乡差距仍在不断扩大，任由这种巨大差距延续下去，既不利于“三农”问题的解决和城乡统筹协调发展，也不利于全面建设小康社会目标的实现，农村核心公共物品供给不足已成为制约农村脱贫的瓶颈。

二、公共物品供给的城乡差异

(一)供给政策及其演变的差异

长期以来，我国在公共物品供给上选择了重城市轻农村的两套供给政策：一套是城市所需要的公共基础设施由国家来提供；另一套是农村的公共基础设施主要靠农民自身解决，国家仅给予适当的补助。如此一来，这种城乡公共物品供给差异政策在一定程度上导致了农民对农村公共物品供给诉求能力极低。

1.改革开放以前

1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》标志着政府对城市职工担负着“从摇篮到坟墓”的保障责任，在吃、穿、用、住和医疗等方面先后做出了具有相当公共消费性质的制度安排。在当时特定的历史背景下，农村也形成了自己的公共物品供给制度，但与城市居民截然不同，农村居民在吃、穿、住和医疗等方面主要是依靠广大农民的革命热情、积极性和凝聚力大搞生产建设，以农民自身的贫困为代价建立起农村公共物品供给制度的框架。

2.改革开放以后至税费改革前

改革开放以来，针对传统公共物品供给体制的弊端，农村对其进行了改革。乡镇范围内的部分公共事业和村范围内的全部公共事业均属制度外公共物品，对这些不管是具有很强外部性的纯公共物品还是社区内部的准公共物品，通过乡统筹、村提留、义务工和积累工的形式，农民承担着绝大部分的供给责任。显然，城乡之间公共物品供给的差异并没有因改革而得到缩小，这种差异依然存在。

3.农村税费改革之后

农村税费改革取消了面向农民征收的农业税，取消了统一规定的劳动积累工和义务工，这在一定程度上减轻了农民负担。而取消专门面向农民征收的各种税费，建立覆盖城乡的公共财政制度，建立精干高效的基层行政管理体制和运行机制，有利于建立农民增收减负的长效机制，实现城乡经济社会协调发展。从政策上看，如果税费改革的目标得以实现，则目前制度外财政的公共资源筹集方式和城乡分割的状况有望得到改变。当然，这些仅仅是改变这种不合理的农村公共物品供给方式的第一步。

(二)管理体制上的差别

1.基本公共物品供给的管理体制

有形的公共物品在城市地区供应比较充裕，提供主体是政府。对于这些公共物品的管理，也有比较完备的管理体系。而农村地区这些基本公共物品较为匮乏，除了少数农村经济发达的地区政府能够以公共资源提供基本公共物品外，大多数农村至今还没有享受到基本的公共物品，即使有的地方建设了生活所需要的道路、自来水等公共基础设施，但建设资金基本上来自于当地农民的集资，并非是以政府为主体通过财政拨款方式向当地居民提供。

2.与制度相伴的公共物品供给的管理体制

这种无形的公共物品主要是指以政府为主体向居民提供的社会保障，包括从1997年开始建立的养老保险、医疗保险、失业保险以及其他各种社会保险，还有1999年底已经建立起来的最低生活保障制度等。1998年中国劳动和社会保障部成立，对城市社会保障实行统一管理开始，这标志着城市社会保障管理体制趋于成熟，并走向规范化道路。相比之下，农村社会保障管理体制较为落后，目前多头管理的现状并未改变。国家劳动和社会保障部成立后，农村社会养老保险划归由劳动和社会保障部管理，而农村社会救助、社会福利仍由民政部门管理，合作医疗还是由地方政府部门委托卫生部门管理。目前，中国城市的社会保障基金是由中央政府通过劳动和社会保障部统一管理，而农村的社会保障基金则仍然是由地方各级政府的下属机构来管理。

3.公共服务体系的健全程度

在城市地区，公共服务体系比较健全且层次较多，全方位地为城市居民提供各种公共服务。建国以后，我国建立了覆盖城乡的群艺馆、文化馆、文化站、公共图书馆与博物馆的社会文化网络，但时至今日，县级及以下的图书馆、文化馆设施建设已远远落后于城市，部分乡镇的这类设施则处于瘫痪状态。此外，在现代服务手段的运用、人才的培养、队伍的建设和经费保障等方面更是不可同日而语。以医疗服务为例，除建立了以政府为主体的医疗保险外，还有城市职工所在单位为其职工定期提供的医疗保健。此外，居民所在的街道也会为辖区居民提供保健服务。同样的服务在农村地区却十分匮乏，不仅缺少多层次的医疗服务和保健，连基本的医疗设施也得不到保障。

4.对公共物品的选择空间与偏好

正因为在城市地区政府提供的公共物品种类以及公共服务体系比较健全，因此城市居民不仅能够享受到各种必须的公共物品，还存在对公共物品的选择与偏好，如城市居民可以通过听证会的方式表达自己对公共物品的选择、偏好及需求表达机制；城市地区九年制义务教育的条件尽管已经比较完善，但很多家庭还是可以通过换学区的方式来实现自己对教育条件的选择。很多农村地区至今连九年制义务教育法规定的基本权利也没有享受到。经济和社会发展条件以及政府在农村公共物品投资的状况，决定了农村居民不可能存在任何对公共物品的选择与偏好。

5.现行财政体制的运行机制

现行财政体制名为分税制，却由于实施过程中的不完善，导致了许多地方财政体制的运转变成了分税制和财政包干体制进行机会主义结合的产物。由此导致县乡政府被迫虚报财政收入、财政困难和财政风险不断蓄积，从而容易挤占本应用于支持农村公共物品供给和社会发展的支出。越是在中西部地区和欠发达地区，这种现象越是严重和普遍。而在公共财政资源使用上，当前体制将公共事业建设资金不纳入公共收支管理制度范畴，使这部分资源成为预算外资金，监督不足、管理不力必然造成这部分资源使用的效率低下，并带来诸多严重的社会问题。

三、城乡公共物品供给制度的总体评价及其负面影响

城乡二元结构造成城乡居民收入分配差距明显，而城乡公共物品供给上存在的众多差异，更是拉大了城乡差距。同时，农村公共物品供给的短缺和不足也成为农民增收缓慢、城乡差距拉大的重要原因。从长期看，城乡公共物品供给的巨大差异对中国经济的平衡协调及可持续发展是非常不利的，因现行制度本身的缺陷及改革的滞后，对中国目前社会经济的全面发展具有更加严重的负面影响。

(一)不利于社会公平与和谐的实现

中国城乡公共物品供给制度的非均衡发展，使得城市居民与农民享受着很不公允的待遇。城市居民不但享有稳定的供给制度保障，而且其供给水平远远高于农民的供给水平，这对农民是极大的不公平。保证社会公平是公共物品供给制度的重要目标，而我国城乡公共物品供给制度不但不能保证社会公平，反而因结构失衡加剧了社会的不公平程度。

(二)进一步扩大了城乡居民的收入差距

公共物品供给差异的存在，对城市居民和农民的收入会产生直接或间接的影响。首先，对城乡居民实际生活水平与生活质量的影响。当温饱问题解决之后，城乡居民生活质量的提高往往更加依赖于公共消费水平的提高。在这种状况下，农民要想与城市居民的生活质量一样，他们就需要付出更多。其次，对城乡居民人力资本积累的影响。在教育程度与医疗保障水平主要受收入水平约束的情况下，城乡居民在这些方面公共消费的显著差异会使城市居民的人力资本积累明显高于农村居民。而个人收入又是人力资本价值的实现，因而人力资本积累的差异又会决定城乡居民收入的差距。第三，对生产效率的影响。公共物品供给差异对生产效率的影响主要表现为增加生产成本、减少农民对农业的投入、降低农民抗风险的能力。总之，公共物品供给差异在降低农民私人生产效率的同时，也妨碍了农业的发展、农村的进步和农民的增收，从而拉大了城乡居民的收入差距。

(三)在一定程度上阻碍了经济改革的进一步深化

现行的公共物品供给制度已成为束缚农村经济社会发展的财政经济根源。一是因农村公共物品政府提供责任主体的缺失，农民自己不得不充当公共物品的提供主体，在农民收入水平低、收入增长缓慢且在承担了各类隐性和显性负担后，还要用其有限的收入支付公共物品成本，从而进一步降低了农民可支配收入水平。二是农村居民通过“以脚投票”——农民工进城，以不负担或少负担公共物品成本的城市居住地来替代公共物品成本负担重的农村居住地，将延迟农村城镇化和工业化进程。三是城市公共物品的政府垄断供给及市民免费或低价消费，不仅排挤了稀缺公共资源向农村公共物品的流入，而且也排挤了民间资本向城市公共物品的进入，导致公共资源配置及公共物品消费的低效率，阻碍了经济改革的进一步深化。

(四)不利于城乡统筹协调发展

二元结构是中国统筹城乡经济社会发展的制度性痼疾。城乡分割的公共物品供给制度自然是中国统筹城乡经济社会发展的一大障碍，如果城市公共物品供给和农村公共物品供给不能统筹发展，二元状态得不到根本性改变，则中国城乡经济社会统筹发展就很难保证。因此，统筹城乡经济社会发展，必然要先统筹发展城乡公共物品供给制度，实现城乡公共物品供给制度的协调发展。

四、公共物品城乡统筹供给的思路与对策

要统筹城乡发展，必须对现行公共物品城乡供给制度进行改革和创新。改革和创新的关键点在于必须搭建城乡一体的公共物品供给制度体系平台，并最终形成城乡统一的公共物品制度安排。近期改革的目标应是统筹公共物品城乡供给制度，促进二者协调的发展。而要实现这一目标，就必须坚持一体化的政策导向，从实际出发，实行城乡有别的策略，按照逐步完善、逐步过渡的原则，逐渐改变城乡公共物品供给制度失衡的状态。

(一)建立健全公共财政体系基本框架

早在1998年国家就提出要建立起公共财政体系的基本框架。日前，这一体系的建立也主要体现在城市，在农村基本上还没有涉及。因此，有必要建立起统筹城乡的、完整的公共财政体系，以增加农村公共物品的供给。这其中的关键点是要明确各级政府的供给职责，合理划分政府间的财权和事权，建立由中央和地方各级政府分类别、按比例合理负担农村公共物品的机制，采取以中央、省两级政府为主导，地方财政适当配套的方式解决当前农业经济发展、农民生活紧密相关的公共物品供给问题。按照公共物品的类别、层次确定城乡各类公共物品的供给主体，科学合理地划分各级政府提供公共物品的职能边界、职责和义务范围，明确区分政府与农民各自承担的供给责任。在目前县乡财政比较困难的情况下，国家应根据农村公共物品的不同性质，建立由中央、省、县、乡、农民“五位一体”的供给体制。

(二)改革农村公共物品供给决策程序

改革现行的“自上而下”的公共物品供给决策程序，建立“自上而下”与“自下而上”相结合的农村公共物品需求的民主表达机制，拓宽农民对公共物品的需求表达管道。通过城乡资源的合理流动来灵活调整公共物品供给的空间布局和结构。加快农村基层民主制度建设，改革农村社区领导人的产生办法，完善公共物品选择与使用的监督机制。

(三)构筑农村最低社会保障线

目前，我国农民生活中有三大后顾之忧，即老无所养、病无所医和贫无所济。针对这种情况，国家应该像在城镇建立社会保障制度一样，在农村建立和完善包括养老保险、医疗保险和最低生活保障在内的三道社会保障线，让农民也能老有所养、病有所医和贫有所济。由于我国农村人口众多，国家财力又十分有限，如果完全向城镇居民一样实行较高水平的社会保障福利制度，目前的可能性非常小，只能根据现有国情实行“低水平、广覆盖、有保障、严管理”的政策。对于经济发达、条件成熟的农村地区，可以根据情况适时地实现与城市保障制度的衔接。对于经济落后的农村地区，应加大中央财政支持力度，促进该项制度的建立。

(四)确定合理的农村公共物品供给的优先序

国家财力有限决定了在增加对农村公共物品的供给时必须分阶段、分类别地排出优先序，统筹考虑其公平与效率问题。当前公共支农支出中用于基础设施的支出比例处于相对较高的水平，而对科教等方面的支出则明显偏低，这就导致公共物品之间处于不协调、不匹配状态，其协同效应较差，边际收益存在较大的差距。因此，有必要适当增加对农村科教、医保、社保等项的支出，对于诸如农村信息服务、文化娱乐、村庄规划之类的公共物品的供给也必须提上议事日程。有鉴于此，应通过科学的制度安排和政策措施，一方面加大中央财政转移支付的力度，不断增加农村公共物品的供给总量；另一方面要注意公共物品之间的协同性、匹配关系，遵循效率原则，优化供给结构，以效率标准确定各个阶段的农村公共物品供给优先序，提高有限财政资源的使用效率，对于保证基本民生需要的公共安全、公共卫生、社会保障和义务教育等应优先提供。