我国公共体育服务管理论文

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【内容提要】运用文献资料法和比较分析法，剖析现阶段我国公共体育服务生产供给存在的供求失衡、资源行政垄断和“政府管理型”的体制性障碍等基本问题，通过对经济学中社会物品分类标准的重新解读和对公共管理对象、管理内容动态变化观点的研究，突破传统思维，进一步拓展我国公共体育服务社会化改革的理论依据。借鉴近年来富有成效的文化服务改革经验，提出深化公共体育服务社会化改革的主要对策：明确公共体育服务性质和社会化改革内涵，正确定位政府和社会服务组织的角色和作用，实行兴办主体多元化，政府职能管办分离，引入市场机制和大力培育民间服务组织等。

【关键词】和谐社会/公共体育服务/社会化改革/问题/对策

1问题的提出

基金项目：国家哲学社会科学基金项目(03BTY013)。

随着我国社会迈进全面小康，朝着更加和谐的方向发展，人民群众不断增长的体育文化和服务需求同相对落后的公共体育服务生产之间的矛盾日显突出，如何与时俱进、乘势而上地进行公共体育服务改革，成为备受关注的问题。20世纪80年代，为了克服体育过分集中于国家办的弊端，发动全社会办体育，原国家体委提出了“体育社会化”的方针，其主要涵义是：“尽可能调动全社会参与体育的积极性与潜力，包括参与体育活动，参与兴办各项体育事业，参与、占有与分享属于全民财富的社会主义体育”[1]。尽管随着体育社会化的发展和研究的逐渐深入，研究者对体育社会化的内涵提出过一些新的见解，但体育社会化实质包括体育的社会性(即体育对社会的适应性)和社会办体育(即社会对体育的全面参与和占有)的观点，已经成为主流共识，并赋予“公共体育服务社会化”以相同的涵义。由于种种原因，公共体育领域社会化改革的效果，尤其是社会对体育服务的全面参与至今未如人意。具有历史意义的党的十六届六中全会提出了到2020年我国构建社会主义和谐社会的目标和任务，并把“基本公共服务体系更加完备，政府管理和服务水平有较大提高”纳入其中[2]。同时明确要求：“必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务”[2]。全会为深化我国公共体育服务社会化改革指明了基本方向。为了全面、准确地贯彻全会精神，进一步推进我国公共体育服务社会化改革，提升公共体育的服务质量与生产水平，必须从基本国情出发，加强研究，统一认识，通过分析矛盾，甄别原因，借鉴经验，正确选择改革途径，才能最大限度地满足和谐社会发展和人民群众的迫切诉求。本文采用文献资料法和比较分析法就此问题再度展开研究。

2现阶段我国公共体育服务生产供给存在的基本问题

2.1供求矛盾突出

现阶段我国公共体育服务供求失衡、矛盾突出。尽管人民生活水平总体上达到小康水平，但是这个小康还是低水平、非均衡的“初级”小康。“人民群众以生存消费为基本内容的物质生活满足程度比较好，但是教育、文化、体育、卫生等精神生活和健康服务的满足程度仍相对较低”[3]。在计划经济条件下，面对不断增长的社会需求，由政府包办的我国公共体育服务的供给能力明显不足，长期处于短缺状态。比如，我国政府对体育的拨款一直处于较低水平，目前年人均体育经费尚不及20世纪80年代中期的古巴(见表1、表2)；公共体育场地设施存量不足、增量有限，1997年和2001年两次中国群众体育现状调查与2004年第5次全国体育场地普查都显示，体育场地设施缺乏依然是制约我国居民参与体育活动的主要因素[4-5]，而且这种状况未有根本改观(见表3)；专门提供公益性体育服务指导的人力短缺，2000年我国1名社会体育指导员平均要指导2387名“体育人口”，2004年每3023人口中有1名社会体育指导员(见表4)，而日本文部省1994年公布的数据为每2000人口中即有1名社会体育指导员。

2.2资源的行政垄断不合理

“行政垄断是凭借行政权力的强制性而形成的垄断”[6]。学者们将行政垄断区分为合理垄断和不合理垄断二种。“不合理的行政性垄断是行政权力对市场的非理性的干预”[6]。多年来，政府对公共体育资源和服务的近乎垄断性的占有和供给，冲击了公共服务所强调的公平、效率和优质的原则，造成种种弊端。一是扭曲体育服务市场机制，生产、供给与需求脱节，资源配置效率低下，既不能满足全体社会成员的普遍的体育需要，又难以照顾不同消费群体的多样化需求。二是政府包办、包养，凭借权力背景和垄断地位占用、消耗过量的社会财富，各级财政不堪重负，扩大服务供给力不从心。三是公共体育服务部门普遍养成“掌心向上”等、靠、要“皇粮”的习惯，造血功能缺乏。四是竞争氛围缺失，导致扩大供给规模、增加服务品种、降低生产和服务成本、提高产品质量和服务效率等方面的外部压力和内在动力严重不足，扩大了服务水平同社会消费期望的距离。

2.3存在“政府管理型”的体制性障碍

我国体育实行“政府管理型”的体制，扩大和泛化政府管理职能，具有明显特征：一是政府办体育，各级政府部门直接举办体育事业、提供体育服务；二是政府管体育，即体育事业和服务单位的管理和生产、经营活动均由政府部门直接控制；三是政府养体育，即体育事业(含公共体育服务)经费开支多由国家各级财政支付。这种国家所有、国家管理和国家包养的行政垄断体制虽有优势，但弊端也很突出。一是政府和体育事业及服务单位的一体化，体育事业和公共体育服务的行政化。公共体育服务严重受政府意志、意识形态及政治运动影响，政治功利色彩浓郁，难以按自身规律运营。二是体育资源的行政集权配置和服务权益的部门单位垄断。占有几乎全部公共体育资源和权益的政府部门，独家经营，管办合一，政事不分，身兼资源的所有者、服务产品的生产提供者和经营者、服务活动的管理者等多种角色。难以摆脱财政负担沉重，效率低下，效益不佳的窘境。三是公共体育资源与行政资源合一，公共体育服务职能边界不清。正是“政府管理型”的体制性缺陷，造成了我国公共体育资源不合理的行政垄断。

3我国公共体育服务社会化改革理论依据的拓展

3.1对社会物品分类标准的重新解读为社会化改革提供理论支持

经济学以消费上是否具有竞争性和排他性作为标准，把社会物品作公共品、准公共品和私人品三类划分，业已为人所知，但却鲜有人推敲这种常用分类的标准是否存在重新解读的必要与可能。笔者对所涉资料的有限研究表明，国内外现有的社会物品分类标准，其提出的逻辑起点都是物品的“分配和消费环节”，并非“生产或提供环节”，即是针对该物品被生产出来后如何分配、如何消费、被谁消费以及消费效果如何构建。比如《经济学》(1992)中关于公共品和私人品的区分，美国学者萨缪尔森、诺德豪斯的经典说法：“与来自纯粹的私人物品的效益不同，来自公共物品的效益牵涉对一个人以上的不可分割的外部消费效果。相比之下，如果一种物品能够加以分割因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的人，而且对其他人没有产生外部效果的话，那么这种物品就是私人物品，公共物品常常要求集体行动，而私人物品则可以通过市场被有效率地提供出来。”[7]又如吴德庆、马月才《管理经济学》(1997)对公共物品消费上的非竞争性和非排他性的描述：消费上的非竞争性是指这种产品生产出来之后，增加一个消费者，并不需要减少任何其他消费者对这种产品的消费；非排他性是指产品一旦生产出来，不管人们是否付费，都能享用[8]。同时界定：凡在消费上具有竞争性的物品或服务，即一定数量的物品或服务必须在许多相互竞争的消费者之间进行分配的，就是私人物品；凡只有非竞争性而不具有非排他性，包括可以采取某些措施，使之具有一定排他性的物品或服务，称为准公共物品[8]。再如王雅莉《公共部门管理》(2006)按照有无消费上的非竞争性和非排他性，对社会物品或服务所进行的组合分析：既无消费的竞争性又无排他性者为典型的公共物品，既有消费的竞争性又有排他性者为典型的私人物品，具有排他性质的非竞争性物品与具有竞争性的非排他性物品为准公共物品[9]。众所周知，生产、分配和消费在经济学中是内涵不同的特定环节。社会物品该如何分类虽然与分配和消费环节关联密切，但并不直接涉及生产性环节中其由谁生产、由谁提供的问题。因此，根据这种针对“分配和消费环节”提出的标准对社会物品进行分类时，人们是不能推断某类物品在“生产环节”上应该或不应该由谁来生产、由谁来提供的，因为这既不符合逻辑又缺乏充足的理由。比如多年流行的“公共体育服务属于公共物品，因此只能由也必须由政府负责提供和管理”的说法，现在看来是有失偏颇的。究其缘由，一是公共体育服务虽属公共物品，具有消费上的非排他性，但并不具有生产和提供上的排他性；二是非排他性的生产和排他性的生产都可提供出非排他性的体育服务消费。对社会物品分类标准的重新解读，无疑为我国公共体育服务社会化改革，尤其是实现政府“一家兴办”向政府与社会相结合的多元兴办的转变，提供有力的理论支持。

3.2公共管理对象和管理内容动态变化的观点有助于拓展社会化改革思路

所谓公共管理，是指为了公益目的，由社会上发展起来的多元管理主体以及它们组成的网络结构，综合运用公私部门所提供的有效方式与方法，在公民广泛参与、制约下，对公共事务所进行的管理活动[10]。不少学者认为，公共管理理念从抽象的角度来讲，它是恒定不变的，而从具体的内容理解，却是一个不断变化的过程，并且具有显著的地区特征。贺新宇的《重塑公共管理的基本职能》(2006)指出：公共管理以公共利益为核心，公共利益的非排他性、非竞争性、非营利性是永远不变和恒定的。但是由这些性质决定的公共利益的内容，则随着不同时期、不同阶段在不断地变化着。也就是说，某个时期被认为是公共管理的内容，到另一个时期却不是公共管理的对象。“昨天的公共产品到今天可能变为私人产品，而今天的公共产品到了明天也可能发展演变为私人产品。”[10]由于国情、地区、民族、文化、经济发展水平等差异，一个国家、一个地区和一个民族特定的公共管理内容，对另一个国家、地区和民族来说，也可能不被列为公共管理的对象，甚至完全有可能形成不同或完全相反的结果。例如，福利性国家其公共产品、公共服务的范围广泛，而非福利性国家却相对狭小[10]。因此，我们不能一成不变、静止僵化地沿袭过去的观点看待今天的公共体育服务的社会化改革，诸如服务理念、服务对象、服务内容、服务的生产提供方式等方面墨守成规、不敢超越和只唯书、唯上，不唯实的思想方法，都是滞后于形势发展而应当摒弃的。公共管理对象和管理内容动态变化的观点，有助于突破传统思维的桎梏，丰富思路。它对于开拓公共体育服务社会化改革的崭新局面，具有一定的方法指导意义。

4深化我国公共体育服务社会化改革的基本对策

4.1我国文化服务改革的经验借鉴

为了提高公共服务效率和质量，改革开放以来，与经济体制改革相配套，国家和地方在科技、卫生、文化、教育、民政等公共服务领域也进行了一系列改革探索。近年来文化服务改革富有成效，并走到了体育的前面。体育属于大文化范畴，从来就是文化复合体的组成部分。“体育运动既是一种物质文化，也是一种精神文化”[11]。正是因为文化与体育之间存在这样的“亲缘”，才使得文化服务改革的思路与做法，对于公共体育服务社会化改革更加具有启发、借鉴意义。

自党的十五届五中全会以来，从“文化产业”概念的提出，到文化事业与文化产业的明确区分，再到强调二者协调发展；从以解放和发展“文化生产力”为中心，到构建和谐社会的“和谐文化”，再到逐步形成覆盖全社会的公共文化服务体系、富有活力的文化产品生产经营机制和以公有制为主体多种所有制共同发展的文化产业格局，纵观文化服务改革指导思想的整体演进过程，不难看出，随着改革的理论越来越成熟，我国文化服务改革的目标和思路也越来越明确。即以解放和发展文化生产力为中心，以革除制约文化发展的体制性障碍为主攻方向，一手抓公益性文化事业，一手抓经营性文化产业。文化服务改革实践有四点经验值得体育界学习：一是改革的目标方向定位早，明确将文化划分公益性事业和经营性产业两部分，避免“一刀切”；二是事业、产业部分选择不同改革路径，不把公益性事业按“产业化”要求全部推向市场；三是强调事业、产业“两手抓”和协调发展；四是行业的服务改革紧扣时代脉搏和国家改革发展主题。

4.2进一步推进我国公共体育服务社会化改革的主要对策

4.2.1明确公共体育服务性质和社会化改革内涵，正确定位政府与社会服务组织的角色和作用

公共体育服务的性质定位问题，将决定社会化改革发展方向和所采用的管理体制与运行机制，也将决定政府和社会组织在其中的角色和作用。公共体育服务是事业还是产业？看法大致有三：一是产业论，即公共体育服务就是体育产业(或体育服务业)；二是事业论，即任何时候公共体育服务都是有别于体育产业的事业；三是复合体论，即公共体育是以公益性事业为主、以经营性产业为辅的复合体，其中少量能进入市场的部分为产业，大部不能进入市场的部分则为事业。与此对应，也有三种运行机制的主张：完全市场化、不能市场化、部分市场化——实行“事业”部分的非市场机制和“产业”部分的市场机制相结合的运行机制。这些年来，在国家加快发展第三产业和大力推进体育产业的大背景下，我国公共体育服务的性质始终未能准确定位，一度出现按照“产业论”进行市场化运作的倾向。但各领域的改革实践证明，将公共事业不恰当地按“产业化”要求全部推向市场，全面实行企业化经营的做法是行不通的，医疗卫生改革如此，教育改革如此，文化改革如此，体育改革也同样如此。正如韩丹在《论我国体育基本上还属于公益事业》(2004)文中所说：以前我们以为，体育事业单位在市场经济条件下，都要走向市场，都要努力创收，依靠自由生存发展，也就是变事业为产业。现在看来，体育事业还是事业，只有其中一小部分可以变成企业[12]。因此，当务之急一是统一认识，明确公共体育服务的“复合体”性质和社会化的内涵，准确甄别各类体育服务及其兴办主体的“事业”或“产业”属性，从而为社会化改革中的分类指导、分类管理提供基础平台；二是准确定位现阶段社会化改革的目标任务，明确政府和社会服务组织在提供公共体育服务中的角色和作用。

4.2.2实行政府与社会结合的管理体制

体育事业与体育产业的性质主要由它们向社会提供的产品的性质所决定。体育事业向社会提供的是公共产品，由政府管理，追求社会效益；体育产业向社会提供的是私人产品，由社会管理，追求经济效益，具有营利性[13]。公共体育服务也具有学者秦椿林所归纳的一般“事业”的特点。即以生产公共品为目的，事业单位基本上是政府部门的延伸或附属，资本由国家和社会提供，以寻求社会效益为主要原则[13]。管理学认为，管理体制是由管理对象的性质所决定的。既然公共体育服务以事业为主体同时兼有部分产业性质，那么在管理方面就要有所不同。凡属于事业部分应采用政府管理型，主要由政府通过宏观政策进行调控，向社会提供公益服务，实现社会效益；而属于服务盈利(或产业)部分，则进入市场，采取社会管理型，由社会向人们提供私人服务，进行有偿服务，实现经济效益。因此，公共体育服务的社会化改革应采用政府与社会结合的管理体制，双方互相协调，合理分工，共同完成管理任务。

4.2.3兴办主体多元，打破行政整断

根据社会化的内涵和改革要求，打破“政府管理型”体制下行政垄断公共体育服务的“一统天下”，形成政府、民间和社会多方兴办，多渠道提供服务，平等竞争、共同发展的多元化公共体育服务格局，真正实现“社会事业由政府和社会共同兴办”。一方面，要让传统的体育事业单位与政府脱钩剥离，使之回归社会，成为在法律规范下从事社会公共体育服务的独立主体之一，在纯公益性体育服务领域发挥主体作用。另一方面，要降低公共体育服务市场的准入条件，拆除樊篱，进一步调动多种经济成分和各类民间组织的兴办热情，使之成为一般性公共体育服务的提供主体。

4.2.4政府职能管办分离

“重新界定政府在公共事业服务提供中的职能和角色”。“政府必须把制定公共政策、安排公共服务的职能和提供公共服务的职能分开，提供服务的职能由民营企业或非营利组织来承担”[3]。各级政府体育部门应当明确：“管”不等于“办”，“买单”不等于“操办”。在社会公共体育服务领域，政府的职能主要是制定公共体育政策法规、确保公益性体育事业足额投入和实施公共体育管理，保证人民群众能得到数量、质量和成本都很合意的公共体育服务，而不必由政府全部包办提供这些服务；相当部分的公共体育服务可由民间组织、社会力量或公私部门合作来提供。即形成学者李国荣所描述的政府“掌舵”、社会服务组织“划桨”，职能边界清晰的新型公共服务格局[3]。

4.2.5引入市场机制和运作手段

公共体育服务虽以公益性事业为主、以经营性产业为辅，但在社会化改革的操作层面上，除行政和法律手段外，应当允许各兴办主体借鉴和运用市场的机制和手段。一是公共体育服务资源配置市场化。“在市场经济中，稀缺资源的配置主要是由市场机制来进行的”[14]。必须赋予非政府的兴办主体以独立的利益主体地位，保证其在利益的激励和约束下能够平等、完全、充分地参与体育服务竞争；要进一步缩减公共体育服务生产资料和产品、劳务的政府定价的品种和范围；政府应尽快出台扶持民间组织和个人兴办公共体育服务的稳定而优惠的政策；必须通过价格杠杆引导公共体育资源在不同服务主体之间合理流动，实现有限资源利用的节约和供给结构与需求结构的适应。二是有选择运用服务委托或购买方式。“政府根据需要委托民间组织从事某项公共事业服务，并给予相应的资金支持或补偿，或者政府通过购买的形式把某个公共事业服务项目交由民间组织委托办理”[3]。这种方式在西方国家普遍采用，政府对非营利组织的资金资助和支持，主要就是通过服务委托和服务购买方式进行的，我国可以学习借鉴。比如，根据基本国情和公共体育服务现状，政府可以采取购买公众开放使用时间等补偿形式，将公共体育场馆交给市场；或者对服务经营者采用“公共场馆设施使用权有偿取得制度”。新建场馆还可引入“业主负责制”——由社会企业或民间组织以资本投入方式参与公共场馆建设和赛后利用，回报以若干年的特许经营服务权，从而改变政府包办建设和赛后服务运营的传统做法。

4.2.6大力培育民间服务组织

现代社会是多元化社会，公共体育服务的发展不仅表现为需求数量的增长，而且表现为多样化需求的趋势。由于政府财力有限，难以缓解供求矛盾和不同需求的矛盾，因此，现阶段应允许民间资本和社会力量介入公共体育服务领域，参与服务产品的生产和提供，通过培育发展民间体育服务组织，扩展公共体育发展的经济基础、组织方式以及服务领域。为此，一要加强立法，用法律形式明确民间体育服务组织的性质、宗旨、地位、组织形式、经费来源、权利和义务等，创造有利其发展的法律环境[3]；二要加大政策扶持力度，清理和修订限制性法律法规和政策，消除体制性障碍，尽快出台鼓励和支持的新政策；三要政府通过以钱养“事”的方式给予必要的资金资助；四要依法加强监管力度，健全规章制度；五要注意加强民间体育服务组织自身建设，提高整体素质，形成自律机制。

5结论

1)政府包办公共体育服务的方式，造成了我国公共体育服务供需矛盾突出，不能极大地满足和谐社会与全面小康时代日益增长的社会需求。

2)现阶段我国公共体育服务生产供给存在着供求失衡、资源行政垄断不合理和“政府管理型”的体制性障碍等基本问题。

3)对社会物品分类标准的重新解读，为我国公共体育服务的社会化改革，实现由一家兴办向多元兴办转变，提供有力的理论支持；公共管理对象和管理内容动态变化的观点，则有助于公共体育服务社会化改革，突破传统思维，更新服务理念，拓展服务对象、内容和生产提供方式。

4)我国文化服务改革经验对公共体育服务社会化改革具有启发意义：明确区分公益性事业和经营性产业，避免“一刀切”；事业、产业选择不同改革路径，不把公益性事业按“产业化”要求全部推向市场；强调事业、产业“两手抓”，协调发展；行业的公共服务改革紧扣时代脉搏和国家改革发展主题。

5)进一步推进我国公共体育服务社会化的主要对策包括：明确公共体育服务性质和社会化改革内涵，正确定位政府和社会服务组织的角色和作用；实行政府与社会结合的管理体制；兴办主体多元化，打破行政垄断；政府职能管

办分离；引入市场机制和运作手段；大力培育民间服务组织。

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