独家原创:略论中国公共管理体制改革与发展

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【摘要】世界行政体制改革虽然发源于欧美等发达国家，但是它的世界共性或全球化趋势，使经济欠发达国家和发展中国家也不可幸免，纷纷卷入这场前所未有的改革浪潮之中。中国行政体制改革如同国家的改革开放历史一样，经历了整整30年的历史。其改革的深度、广度，以及难度和复杂程度都不亚于其他任何国家，而且改革越来越举步维艰。但是，逆水行舟不进则退，不改革就没有出路，不改革只有死路一条。

【关键词】行政体制改革

1我国公共行政体制的现状

通过六次大的公共行政体制改革成效是明显的：通过改革解放和发展了中国的社会生产力，促进了社会主义市场经济的建立和完善，推动了经济的快速发展，创造了世界经济奇迹；政府的管理水平、管理能力明显提升，行政效率普遍提高；公务员素质发生了变化，尤其是专业化水平大大提高；作为政治体制重要组成部分的行政体制通过改革，在一定程度上推进了民主政治建设。

正如原国家行政学院党委书记、常务副院长，现山东省委书记姜异康所说：“中国已建立了基本适应经济社会发展要求、适合中国国情的行政管理体制。正是因为有了这样一个充满生机与活力的行政管理体制，中国的经济社会才会日新月异，蓬勃发展

但是，必须看到，我国的行政体制仍然存在不少问题。

1.1关系始终不顺

集中体现在内外关系上。政府角色和行政组织内部的相互关系，政府与企业、政府与市场、政府与社会公众之间关系，没有形成制度或规范的制度。比如，政府行政组织内部在机构设置、层级划分、分工协作、沟通方式、职能范围等方面也还存在着诸多部门之间协调性不足，机构重叠等诸多问题。直到现在，我国还没有自己的《编制法》。

1.2行政立法偏差

我国的行政立法存在片面追求法律工具性价值的现象，也就是说只把行政法规看作是政府管理的工具，而忽视了法是人民群众利益和意志的体现。这种工具性的立法指导思想甚至导致了一些地方或部门以行政立法的形式将自身利益合法化。

1.3行政执行违规

有法不依、执法不严、违法不究和执法不公的现象普遍存在。特别是一些政府行政部门、政府经济管理部门和垄断性行业，在利益的驱动下，利用职权或行业垄断地位助长权力进入市场和权力商品化，进而产生了以寻租为典型特征的“权钱交易”。

1.4选录机制缺失

以客观、公平、公正和能力竞争为特征的人才选拔录用机制、绩效管理与评估机制、晋升机制、奖惩机制和公共责任机制尚未形成，说白了我们现在的用人仍然是“人选人”，关键是“一把手”用人；就整个公务员队伍而言，公共服务意识总体不强，长官意志严重，唯上不唯下，缺乏开拓进取和创新精神。

1.5行政监督不畅

行政监督机制明显乏力，监督渠道不畅，导致了监督职能弱化，尤其是对主要领导，特别是“一把手”失去监督。同时，也导致了诸多“上有政策、下有对策”，“你说你的，我干我的”等政令不通、政令不畅的我行我素现象。

1.6行政成本过高

由于政府队伍庞大，直接管理的事务太多，加上财政预算制度不合理，政府预算的蛋糕越做越大；只讲投入不讲效果的官僚行为(如盲目的经济投资、各种达标活动、形象工程、政绩工程等)直接导致了政府资源的巨大浪费，也导致了许多地方政府，特别是乡级政府债台高筑。在这些地方，维持自身的存在和运行成了政府的直接目标(吃饭财政)。《南风窗》2008第14期上载文说，“现在我们的政府一年花的钱已经相当于3.7亿个城镇居民、12.3亿农民一年可以花的钱。政府财政税收约等于民间可支配收入总额的一半”。诸如公务用车、公款吃喝、公款消费、公费旅游，等等。

2西方新公共管理改革对中国公共管理借鉴和启示

2.1意识或理念借鉴

最重要的是：服务意识和服务理念；成本意识和成本理念。

学习企业精神，树立“服务”理念是新公共管理运动的一项重要内容。西方实行新公共管理的国家政府吸纳了“顾客满意”的经营管理战略，把现代企业经营理念运用现代公共管理活动。

新公共管理思想有助于降低我国政府的行政成本，从而提高公共管理的效益。首先新公共管理把管理的成本与效益有机地结合，推行横向的顾客介入机制，依靠顾客自由选择带来的压力来提高服务质量。

2.2组织结构设计借鉴

新公共管理一个重要的方面就是组织结构的创新。也就是说他们按照企业组织结构去设计公共管理的组织结构，进而实现公共管理体制、机制的创新。

比如，在西方各国的新公共管理运动中，把政府的决策职能与执行职能分离，建立了大量的执行机构，在很大程度上借鉴了公司制企业特别是股份制企业的治理结构。这种结构的好处是，可以做到决策的民主化、责任化、监督化，责权对等而分明，在决策权力分散化后，使得决策的风险成本降低。这对于我国的公共管理有着非常的积极意义，特别是对消除所谓“占位”，即为有关人员利用拥有的特殊资源，为目己的亲属或朋友在某一理想的单位而增加编制，使其亲属或子女的超编合法化。

2.3依法行政借鉴

西方新公共管理模式有助于我国建立依法行政的体制。

新公共管理注重遵守既定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客(社会公众)的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。

我曾经在领导班讲过“契约文化”问题。基于儒教和自然经济而产生的往往是悟性文化，产生于基督教和市场经济的却是契约文化。由于它们分属于不同的文化种类，悟性文化强调的是关系或身份、暗示或半明半暗或留有馀地、信息表达往往耐人寻味、沟通协调经常拖泥带水、实践承诺视对方情况而定等。也就是说，靠人的智慧去“悟”、去自我体会、去猜测其真实的用意。相反，契约文化所表现出来的是：双方关系的平等；信息表达的准确、明快；沟通快捷、直言其词；公开承诺或形成文字契约；善意和认真实践承诺或履行契约。

2.4运行模式借鉴

尤其是西方国家放松规制模式。放松政府的行政管制，增强市场的自由度是新公共管理运动的重要内容，这对于从计划经济向市场经济转轨的中国来说，具有很好的借鉴作用。

现阶段的中国，作为行政管制基本的表现形式就是审批、许可，不仅范围过宽，而且审批、许可程序过繁，随意性很大，有人概括为“多、滥、乱”。在经济改革和行政改革方面可称典范的深训市，市政府的审批权曾经达1000项之多，其中700多项是上级规定的。据统计，31个省、自治区、直辖市政府和58个国务院部门，共清理行政许可项目25797项，取消8666项、调整1841项；清理行政许可依据25554件，废止3981件、修改2493件。

2.5方式方法借鉴

新公共管理在公共行政领域借鉴科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算，对提高我国政府工作效率是有极大的促进作用。

新公共管理将竞争机制引入政府公共服务领域，是打破政府独家提供公共服务的垄断地位的有效途径。新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”、“鼓励私人投资和经营公共服务行业”等，打破了政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。

3建立“以人为本”的中国“公共管理”新模式

所谓“以人为本”，是指以人为价值的核心和社会的本位，把人的生存与发展作为最高的价值目标，一切为了人，一切服务于人。

“以人为本”是对以神为本和以物为本的否定和超越，本质上体现着对人的生存境况的关怀，对人的价值的尊重，对人的作用的重视。由于人可从社会和个人两方面理解，故以人为本的观念兼含有以社会的人或作为群体的人为本位和以个体的人为本位两重含义。马克思主义倾向于从人的社会关系和人的群体去理解人。

3.1“以人为本”指导思想的内容

“以人为本”的指导思想，体现为两个方面：一是公共管理主体的民主行政意识和行为。二是公民的公共管理民主思想和行为

首先，公共行政管理主体的民主行政意识和行为。就是说，作为公共管理主体尤其是公务员必须具备四个意识并付诸实践。它包括：①为民服务的意识和行为。为民服务，乃是政府的天职。从本质上来说，行政主体的权力来自于相对人的委托，因此，行政主体与相对人之间是一种服务与被服务的关系而非统治与被统治的关系，是一种双向作用的合作关系而非单向的管理关系。无论社会如何变迁，国家的工作重点如何转移，为民服务这一宗旨是不能变的，所以行政主体应强化服务意识和实际服务行为的落实

②适度管理与社会自治的公共管理思想。在市场经济条件下，政府对社会的管理，只能遵循社会发展的内在规律进行必要的引导和调控，只能去管那些必须管并且能够管好的事务，推行指导性行政。作为行政主体，必须树立起“适度管理”的意识，此其一。其二，随着社会“自我管理、自我服务、自我教育”能力的不断提高，政府应把本来由自己履行的部分职能和职权转移给社会，改变过去政府管理社会事务太多的现象，充分发挥各种社会组织在管理社会、协调社会中的作用。

③以民众为中心的公共管理原则。传统观念认为：政府是社会的一个权力中心，社会必然受制于这个中心；政府的主导性角色就是控制，政府的主要职能应是按高度集权的计划模式管理经济，管理社会，管理一切。在这种观念的指导下，行政主体的行为往往带上“我”的色彩，“官本位”就此盛行起来。行政民主化要求行政主体树立起平等意识，以民众为中心，淡化权力色彩，变“政府本位”思想为“公民本位”、“社会本位”思想。

④公共行政管理的法制观念和依法办事的行为准则。现代化公共行政管理的一个重要特征就是法制化的管理，依法行政是现代行政管理发展的大趋势。法制的核心是公民在法律面前一律平等，国家机关的活动必须遵守法律。行政管理法制化对于维护行政相对方的权益具有重要作用。国家管理实现了法治化，社会主义的民主就有了保障。行政主体具有了法制意识，就能较好地规范自己的行为，克服封建专制思想的残余，消除官僚作风，增强民主意识。

其次，公民的公共管理民主思想和行为。在新型的公共管理模式中，公民不仅仅是公共管理服务的享有者，他同时也应当是思想上和行动上的积极参与者。①公民主人翁地位的思想和行为出发点。在长期的计划经济体制下，我国政府变成了无所不包、无所不管的万能政府。事实上，政府的能力是有限的，它无力对一切负责，也不应对一切负责。公民的广泛参与，自觉地承担起社会责任。

②公民的纳税人意识和纳税人的权利意识。在市场经济条件下，公众与政府最本质的联系是通过纳税和提供公共服务实现的，二者是辩证的统一体。通过公民的纳税，政府才能更好地为公民提供公共服务；通过政府对公民的良好服务，又增加了公民对政府的信任程度，强化了公民的纳税意识。对于政府来说，是否具有服务意识，是衡量其是否具有民主意识的重要标志。对于公众来说，是否具有纳税人意识，反映出他们对政府管理的态度，对社会的态度。因而公民主动依法纳税，既是其民主意识的体现，也是其行政民主意识的体现。

3.2“以人为本”指导思想的作用

集中表现为“六个有助于”：（1）有助于政府治理更加贴近社会，得到社会的理解并承认其合法性；（2）有助于政府失灵的有效控制，降低政府与社会之间的交易费用；（3）有助于防止权力腐败，提升行政权威与行政效率；（4）有助于公民参与决策，使决策更科学化、民主化、法制化；（5）有助于国家的政治稳定，保持政策的严肃性和连续性；（6）有助于我国的法制建设和民主社会的建立。

3.3建立“以人为本”的公共管理体制

“以人为本”的公共管理体制究竟应该是一种什么样的体制？我个人认为，主要包括这样几个方面：

（1）参与型。

按照党的“十七大”的要求，“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。这“四权”中的“参与权”，说明人民必须参与管理，尤其是公共管理。公民参与，既是民主行政的逻辑起点和民主行政的核心内容，也是公共行政民主取向的突出表现和重要保障。通过参与，充分表达自己的意愿，行使自己的权利，真正使公共利益得以充分的实现。这说明，“以人为本”的公共管理体制是一种参与型体制，而不是权力高度集中的、少数人操控的体制。

（2）程序化。

公共管理的程序化，包括过程的程序化和手段的非强制性。其一，公共管理过程的程序化，意味着现代民主精神的制度化。行政程序与其说是法律对行政的制约，毋宁说它是公众参与行使和制约行政权力的制度保障。通过公众参与行政权力的运作形式保证监督的有效性。其二，手段的非强制性即淡化了公共管理的命令色彩，通过行政合同、行政指导等比较柔和并富有民主色彩的方式使公共行政更富有人情味，更有人性。

（3）竞争式。

服务不再是垄断式“服务”，服务的提供不再是唯一一家——政府。公共服务已经引入竞争，谁服务得最好，我就选择谁。这里就包括了两层含义：其一，公众选择机制。“民主的核心是选择”，选择本身就是一种自主性实现的过程。实现公众主权，也就实现了民主行政。其二，服务承诺制度。你的服务水平是以公众满意为目标，实际上，政府与公众之间是一种契约关系。

（4）监督性。

这意味着，公共管理和公共权力完全至于公众的监督之下。

首先，要在权力运行中贯彻法治原则，即坚持依法行政。政府依法行政是防止政府滥用权力、维护公民基本权利和利益的基本要求。只有政府依法行政，政府权力才有可能被限制在合理范围之内，实现向公共服务型政府转型。

其次，要坚持行政公开，“透明”行政，避免“暗箱”操作。

第三，完善政府监督机制。完善政府纵向和横向监督机制有利于克服政府层级之间信息不对称的弊端，也是公共权力运行真正符合社会需求的保障。因此，就目前而言，完善政府行政监督，不仅要加强权力机关、行政监察机关、司法机关等专门机关的职能监督，而且要形成包括群众组织、新闻媒体以及公民个人监督在内的广泛社会监督机制

第四，加强反垄断机制的建设。转型期的垄断具有明显的权力与市场相结合的特征，同时又有与传统社会主义相联系的国有经济理念和所谓资源稀缺性、自然垄断性等支撑“依据”，但实际上在垄断集团的利益驱使下，往往演变为集团转嫁经营成本和谋取超额利润的工具。反垄断的要害在于引入权利平等的竞争者，如果一定要坚持垄断，就必须把垄断部门置于公开的社会监督之下。

（5）透明度。

政府管理的透明度和公开性，是衡量一个国家公共管理水平高低、管理作风好坏的重要标志，也是政府工作方式的直接体现。这就是我们通常讲的“政务公开”或“阳光行政”。特别是我国的《政务公开条例》实施后，显得尤为重要。

【参考文献】

[1]三问“以人为本”[J].经营与管理,蔡宁伟2005,(03)

[2]深化政府机构改革的重要举措[J].中国行政管理，郭济，2001，（1）

[3]中国政府架构[M].北京：清华大学出版社，夏海，2001.