政府民间互动研究论文

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内容提要:对于公共服务,政府同样面临自身生产抑或市场采购的选择。随着公共财政改革的推进,公共服务采购的份额将不断提升。当前我国公共服务的采购份额过低,覆盖范围狭窄,种类单一,相关研究滞后。通过鼓励民间组织参与服务采购和“跨部门”服务采购预算体系的构建,将会改变公共服务的垄断供给结构,实现民间组织发展与预算效率提升的“双赢”目标。

关键词:公共服务采购,阳光财政,民间组织,采购预算

一、服务经济视野中的公共服务采购

“十一五”期间,我国服务业将进入加速发展阶段,其增速将高于国民经济的整体速度,服务业有望成为提供就业的重要支柱行业和产业结构优化的主导行业。将政府部门提供的公共服务纳入服务业这一产业结构分析的框架,是20世纪80年代以来世界范围内“新公共管理”浪潮的重要成果之一,公共服务业体现了21世纪朝阳产业的发展方向。

按照“新公共管理”理论的解释,以市场运行为基础的政府部门行为,是可以也应当参照产业部门的眼光来审视的。其原因在于,政府部门终究是满足社会需要的一个系统。它和另一个系统一市场一共同构成了满足人类需要的重要渠道。只不过政府部门的运行主要是以政治权力而非利益交换为依托的。一旦认识提升至这样一个层面,以往被视为超凡脱俗的政府部门事实上被请下了“神坛”,政府部门的角色重新定位与重塑也就成为一种必然。显而易见,伴之而来的将是公共服务业运行机制的调整或重构。

通常情况下,公共服务的供给主体是政府,但随着20世纪末期“公民社会”理念在世界范围内的复兴,众多民间组织或“第三部门”所提供的公共服务,开始呈现加速增长的态势,甚至在可以预见的未来,有可能形成政府和“第三部门”同时作为公共服务供给主体而平分秋色的局面。从这个意义上讲,政府公共服务采购规模的扩大与运行模式的转换,很可能成为21世纪中国公共治理领域中非常靓丽的一道风景线。

二、我国公共服务采购的现状与问题

1.简要的现状描述

鉴于服务采购确切定义描述上的困难,《中华人民共和国政府采购法》中采取了排除法的方式,即“服务是指除货物和工程以外的其他政府采购对象”。对于公共服务采购的具体内容,在财政部编写的《中华人民共和国政府采购法辅导读本》中进一步指出,“采购人采购的服务主要包括专业服务、技术服务、信息服务、课题服务、运输、维修、培训、劳力等”。

按照中央政府采购的口径,地方政府采购目录在较小范围内界定了服务采购的范围。通过对我国公共服务采购的基本情况(见表1)的分析,从采购项目构成看,货物与工程、服务分别占政府采购总金额的93.51%和6.49%。在个别地方政府层面上,公共服务采购所占的比重,甚至呈现更低的态势。以地方预算改革成效较为显着的广东省和天津市为例:2004年,天津市实现政府采购预算36.6亿元,其中服务类采购仅占实际采购总金额的2.1%。广东省2004年工程类采购106亿元,占总规模的47.23%,较2003年翻了3.98倍;货物类采购100亿元,占总规模的44.67%;而服务类采购仅为18亿元,占采购总规模的比例只有8.11%,就增长额而言,仅占总增长额的4.98%。

2.存在的主要问题

第一,对于公共服务及其采购的界定存在着模糊认识。理论上,公共服务包括纯公共服务和准公共服务两个层面的内容。纯公共服务还可以进一步划分为两类,强制消费的制度性公共服务和节约成本考虑的公共服务。然而,在具体操作层面上,什么属于纯公共服务,什么是准公共服务,哪些服务可以纳入公共采购的序列之中,都存在着这样或那样彼此悬殊的理解。这种对于公共服务及其采购范围认识上的模糊与偏差,成为制约我国公共服务采购发展的重要影响因素。

第二,公共服务采购在政府采购中所占的份额过低。在公共产品序列中,非有形的公共服务究竟占有多大份额是适度的,同时,在这些服务中,又有多少可以纳入公共采购的序列。在各国财政管理实践中,或许没有一个统一的标准与尺度。然而,根据美国亚利桑纳州立大学CAPS研究中心2003年的一项研究报告,对年均营业收入为40.2亿美元,年均服务支出为4.34亿美元的大公司来说,企业收入的11%和采购总成本的30%都是用来采购服务的。考虑到在政府提供的公共产品中,公共服务的比例相对较大的现实,服务采购在政府采购中的份额应略高于企业采购占总采购成本30%的比例。但通过表1的分析可以看出,我国公共服务采购仅占到政府采购总金额的不到7%,这一比重显然有些偏低了。

第三,公共服务采购的覆盖范围狭窄,种类过于单一。近年来,在各国公共管理实践中,大多数准公共服务,乃至某些传统意义上的典型纯公共服务都纳入了公共服务采购和市场化“外包”的范畴。至今,英国的公共服务行业,如环境保护、医疗、社会保障等领域被认为是建立在合同制基础之上的,甚至在监狱管理等国家传统的基本职能领域,合同化外包也占有相当的比重。又如,美国田纳西州20世纪90年代决定建造3所监狱,2所继续由政府经营,而另1所则交给民营企业,以此来提高效益。同时,美国警察机关已在从容不迫地民营化;私人安全保卫的数量3倍于警察,监禁正作为一种生意出现。到1996年末,有132家看守所开业,另有39家在建设中。该行业的税收在1997年达到10亿美元大关。

与之相较,我国政府采购主要集中于货物和工程采购,服务采购则局限于公务车辆维修与保险、计算机通用软件、会议服务等少数领域,难免显得采购种类过于狭窄与单一。加之在服务业体系中,这些大多属于初级服务产业,在一定程度上,也制约了公共服务采购的发展与成熟。

第四,公共服务采购的相关研究滞后。在现时的中国,循着公共管理与公共财政的研究视角,分别就公共服务和政府采购问题加以研究的文献,似乎是汗牛充栋了。但前者倾向于“新公共管理”运动对政府治理的再认识,后者则主要集中于整体意义上的政府采购管理改革。应该说,公共财政理论研究在中国,已然大体完成了总体构架的研究;应该循着“市场细分”的思路,分别就公共财政管理的诸多细节问题(诸如公共预算、政府采购等)加以更为深入的解剖。然而,在公共服务采购问题的研究上,我们还没有看到类似的范式转型。对于传统政府服务的“市场化改革”、物品采购与服务采购之间的互动关系、民间组织如何参与公共服务采购的路径选择等一系列具有鲜明时代色彩的问题,在理论界与实务部门,也还未能取得应有的共识。

三、引入民间组织:“双向共赢”的公共服务采购管理变革

1.双向共赢:政府与民间组织的目标一致性

在市场经济中,与企业追求约束条件下利润最大化的单一动机不同,民间组织从其诞生的那天起,就是以“非营利性”作为基本。宗旨与原则。在这个意义上,民间组织与政府部门在公共服务的供给上,具有一致的目标,都以满足社会公共需要为出发点。二者之间的互动与合作,有可能实现“双向共赢”的良好结果。通过民间组织对公共服务采购供给的参与,将会在一定程度上,改变公共物品和服务供给的垄断市场结构,从而实现促进民间组织壮大与提升预算资源使用效率的“双赢”目标。

2.公共服务采购预算:民间组织参与政府采购的运行平台

(1)采用“总额预算控制”,界定公共服务供给的规模

我国公共服务业的发展尚处于起步阶段,无论是政府部门,还是非营利组织和民间企业,对于体现公共服务总体规模的预算总额都较为关注。因此,一个明确且具有法律约束力的年度预算总额控制体系,大体构成了公共服务采购预算编制的基本前提。然而,自2000年以来,我国连续多年预算执行情况的实际财政收入结果,均大幅度超过立法机构批准的预算法案的收入规模(如表2所示)。从增长幅度的比较来看,最少的年份也是年初预算增幅的1.75倍,最高的年份达到3倍。在某种程度上,这种状况造成了包括民间组织在内的微观经济个体对于政府采购整体规模的预期混乱,影响了其长期采购战略的制定与实施。

(2)尝试推行以服务类型为基础的“跨部门”预算

在收支分类上,公共服务几乎涉及公共部门运行的所有重要领域。在现实中,一个部门提供多种服务,以及某种服务由多个部门提供的相互交叉现象屡见不鲜。然而,我国现行的部门预算改革,是以部门作为预算编制与执行的基本业务单元的。在社会转型时期,各政府职能部门之间的相互“越位”与“缺位”问题,始终没有得到妥善的解决。部门预算改革也难免带有种种历史沉淀因素的色彩。因此,在公共服务采购中,难免会出现采购种类的相互交叉,这也是我国公共服务采购预算编制的难点所在。

对此,可以适当借鉴瑞典的预算模式,尝试推行“以服务类型为基础的跨部门预算管理模式”。在瑞典总预算中,共分成27个支出领域和大约500个拨款项目,其预算主要是根据支出领域和拨款项目加以分类。在现阶段的中国,需要结合推进中的政府收支分类改革,按照公共服务的类型与模式,重新划分公共服务采购预算的收支分类基础,逐步推行跨越部门边界的“以服务类型为基础”的采购预算。

(3)明确公共服务采购预算中民间组织的介入深度和广度

当我们从经济全球化的视野中,探求政府与民间组织互动影响的时候,民间组织参与公共服务采购更加具有不同寻常的时代意义。我国加入WTO所涉及的仅仅是商业消费市场,对于属于自愿加人的《政府采购协议》(以下简称《协议》)只是纳入了议事日程。尽管如此,我国仍旧做出了尽快开始加入该协议谈判的承诺。同时允诺,最迟于2020年向APEC成员对等开放政府采购市场。应该说,我们已经听到了《协议》的脚步声。在短短十几年的缓冲期内,我们需要充分培育与壮大包括民间组织在内的市场主体。

在市场经济国家,也不乏政府向民间组织让渡公共服务供给份额的经验。例如,英国早在1994年就提出了《民间资源方案》,要求各部门的资本建设计划必须优先考虑由民间出资的可行性。鉴于民间非营利组织在中国还处于萌芽与成长的初期阶段,在政府采购中,其所能参与的领域主要限于服务采购领域。因此,有必要在公共服务采购预算中,针对不同类型公共服务的特点,有选择地审慎让渡部分公共服务采购市场空间,向具备相应资质条件的民间组织开放。以公共服务采购预算作为基本的运行平台与制度载体,通过逐步拓展民间组织介入公共服务的深度和广度,提升民间非营利组织的国际竞争力,以应对即将到来的国际化竞争时代。

回顾各国政府治理变革的历史,近20年来,亚洲的崛起已成为当今世界最重要的发展进程。亚洲对于21世纪的西方世界而言,恰如美国未来学家约翰·奈斯比特在其名着《亚洲大趋势》中指出的,“当今,西方需要东方,远胜于东方需要西方”。可以说,公共服务采购的理论与实践虽然诞生于西方,但它的成长与成熟将在中国。我们今天所看到的以公共预算改革为突破口的公共支出管理变革,将是这样一部恢弘乐章的序曲。凭借以公共服务采购预算为载体的制度平台,通过向民间组织逐步开放长期以来政府部门单边垄断的公共服务市场,构建政府与民间的合作伙伴关系,将会为21世纪的公共治理模式,提供一个具有东方文明色彩的注解。