创新推进公共服务研究

导语：创新推进公共服务研究一文来源于网友上传，不代表本站观点，若需要原创文章可咨询客服老师，欢迎参考。

为了深入思考我国基本公共服务均等化的模式与路径选择问题，我们对惠南个案进行了实地调研。政府“实事工程”采取“民主点菜”的方式，这是上海惠南镇以基层民主机制创新推进公共服务均等化所进行的有益尝试，它对我国地方政府推行公共服务均等化改革具有非常典型的借鉴意义。

一、什么是“民主点菜”的惠南模式

在我国，“实事工程”通常是指各级政府为广大百姓提供的具体公共服务项目，涉及广大百姓日常生活所需的各类公共物品，既包括医疗、保障、教育、就业等民生大事，也有道路、公厕建设等具体项目。各级政府每年都要为辖区居民办几件“实事工程”项目，这是公共服务型政府建设的题中应有之义，但以往政府部门在操作过程中，由于种种原因以及思想认识上存在的误区，大多采取由政府直接设定项目的方式，而较少采取自下而上由居民提议的民主方式。在确定项目过程中，虽然有的也向群众征求意见，主观上也有为百姓办实事的愿望，但由于操作失当以及政府与百姓之间的信息不对称等原因，导致“实事工程”项目常常事倍功半。为了改变这种局面，惠南镇政府调整思路，通过把民主机制引入“实事工程”，使百姓真正认同政府所做的实事。基层人大代表与群众的联系较多，怎样才能发挥镇人大主席团在当中的作用，怎样使政府、人大、民众在推行“实事工程”过程中形成良性互动？这是需要认真思考的问题。惠南镇在实践过程中探索了一条新路，即采取“民主点菜”的方式，激活民主机制在“实事工程”中所应发挥的作用。来自百姓的实事工程“菜单”，经过人大代表投票表决，在财力许可的范围内，得票多的前几项工程，便成为政府要上的“实事工程”项目，并由人大代表和群众监督“实事工程”的实施。

“民主点菜”的运行方法主要是：（1）每年10月中旬开始，由镇人大与镇政府、居（村）民委员会通过座谈会、调查等方式向群众征集下一年度政府该办的“实事工程”建议；（2）镇政府进行信息归类、汇总，并根据财政状况，初步拟定下一年度“实事工程”预算草案，即“菜单”；（3）将初步拟订的草案提交年底召开的镇人代会进行票决，由人大代表选择确定需要实施的实事工程项目，同时向社会公开。并由镇政府负责组织实施；（4）在实施过程中，镇人大主席、副主席组织人大代表视察工程进展，监督工程的实施；（5）年度实事工程完成后，接受人大代表的视察和测评；（6）镇政府在次年人代会上作专项工作报告。

二、惠南“民主点菜”模式的起源及发展

上海市南汇区的惠南镇，地处上海市东南部，位于长江和钱塘江的交汇处，北枕浦东国际机场，南连洋山国际深水港，距市中心42公里，面积65平方公里，人口25万，29个行政村，15个居委会。良好的区位优势为其蓬勃的发展创造的条件。这里，属于改革的前沿区域，经济条件优越，社会发展态势比较好。当然，惠南镇政府也同样面临着许多乡镇政府所遇到共同难题，比如，沉重的经济负担和精神负担，繁重的工作压力，短缺的公共物品，不确定的干群关系，等等。不过，惠南镇的财政状况相对较好，政府改革创新的意识较强，社会相对比较稳定，惠南镇还被上海市南汇区确定为综合改革试点的重点乡镇之一，这些都给惠南探索基层民主改革提供了动力；同时，与其它地方相比，这里老百姓的法律与权利意识相对较强，改革的自觉意识和参与意识、配合意识相对比较好，为惠南进行基层民主改革提供了较好的群众基础。

2003年5月，南汇区撤销惠南、黄路镇建制，建立新的惠南镇，由于两个镇经济发展水平不一样，合镇并村后，惠南镇的面积大了，人口多了，问题自然比以往复杂了，尤其是涉及到村镇基础设施建设、劳动就业、教育卫生等与民众密切相关的“实事工程”，在有限的财力条件下，无论政府如何绞尽脑汁都很难让各方满意。“撤乡并镇”成为惠南镇进行改制创新的直接导火线，逼迫着镇级领导进行新的思考，必须尽快考虑解决政府拍板与群众需求相脱节的矛盾。时任镇长徐勤观感到，在有限的财力下，怎样才能真正把资金用到刀刃上，把实事工程做到群众的心坎上，最好的办法是让群众来选择。这位法学院毕业的镇长产生了一个想法，何不把“实事工程”项目的决定权交给人大代表操办，发挥基层人大理应发挥的作用。这一想法得到了镇人大主席团周华忠的赞同。

2003年10月，一项全新的制度开始在惠南镇酝酿：“实事工程”项目不再由政府决定，转而将权力交给镇人大。在周华忠的积极推动下，镇人大主席团开始要求基层单位和人大代表在群众广泛征集2004年度镇政府应该上的项目。短短数日，即接到群众反馈信息150多条，在此基础上一道涵盖26个项目的政府实事工程“菜单”初步形成，其中有属于环卫和村镇建设的，如黄路地区农村水网改造，公厕建设，有属于农业和社会事业的，如民乐村翠冠梨基地设施建设、黄路学校食堂扩建，也有与居民日常生活密切相关的，如居民楼道内安装节能灯、建设村级文化活动中心等。随后，镇里召开了人大代表会议，各位代表就26项“菜单”进行了票决。根据镇上的财力，其中的12个项目获得立项，它们分别是：①改造黄路地区农村水网；②70岁以上农村老人每月养老金增到36元；③新增就业岗位1900个；④维修、翻建农桥5座，修筑水泥白色路3万平方米；⑤建造村级文化中心3个，社区服务中心2个；⑥创建市级文明示范标志区2个，市级卫生村2个；⑦修筑地下渠道3公里，翻建机井4座，泵站7台（套）等；⑧疏浚河道4条，清除淤泥3万立方米；⑨建设民乐“三高”农田；⑩扩建黄路学校食堂，新建惠南中学食堂；⑾改造公厕4座；⑿建造废品收购站3个。

三、惠南“民主点菜”模式的内容和流程

“实事工程”立项通过人大代表向群众征集信息，然后政府整理形成“菜单”草案，项目由代表“点菜”，交由政府去落实各具体项目，整个实施过程由代表进行监督，结果由代表评估。这样一个基本的流程，经过几轮运行，逐步固定下来。为进一步推动“民主点菜”工作制度化，2007年7月，惠南镇人大邀请国内外的专家学者草拟和论证了《惠南镇实事工程实施办法(试行)》草案，7月16日召开的惠南镇第二届人民代表大会第二次会议上，与会代表全票通过了《实施办法》，从而使得“民主点菜”的“实事工程”更加规范。

政府公共服务均等化是我国正在进行的一项改革，如何才能取得突破，各地都在进行探索。惠南镇“实事工程”的推行模式，是经过镇领导深思熟虑的，我们从调查中了解到，当时，镇政府主要是希望通过这样一种改革，达到以下三个目的。

第一，增强百姓对“实事工程”的认同感。以往“实事工程”主要由镇领导说了算，有时也征求百姓意见，但众口不一，反而增大了工作量。由于政府和群众的视角不尽一致，政府决定的实事与人民群众急需解决的问题常常存在一定差距，政府投入了大量的精力和资金，群众不领情，不满意，得不偿失。

第二，改变地方权力机关职权的虚置问题。尽管我国地方组织法规定乡镇人大具有监督权和重大事项决定权等职权，但人大职权并未得到充分行使，每年一次的乡镇人代会会期一般只有半天或一天，重大事项基本上是走走程序，人大代表的作用十分有限，人大代表在会议上审议发言的机会很少，谈不上对政府财政预算草案进行评头论足。人大作用发挥不出来，不仅不利于我国民主建设的推进，也是造成基层政府公信力缺失和群众不满的原因之一。

第三，寻找实现公共服务均等化的切入点。除了政府的立场与百姓的立场之间存在着差异外，区域内的百姓由于身份角色不同也会产生观点上的不同，比如，惠南镇的老居民与原黄路镇的居民，对公共投入的要求就有不同的态度。这时，政府该扮演怎样的角色，通过怎样的手段才能避免政府与百姓的矛盾，基于上述原因，使得惠南镇政府最终选择了民主投票的解决方案，让人大代表“点菜”，政府负责执行，把“实事工程”的决定权真正交给百姓。

《惠南镇实事工程实施办法(试行)》规定，“实事工程”是指每年列入财政预算且当年计划完成的公共投资项目；工程所需的资金，在镇财政中列支，并应占镇财政当年预算总支出百分之十五以上的比例，惠南镇的民主“点菜”工作已经有明确的制度保障。[②]

“实事工程”的操作流程如下：

①征集意见，汇总信息。每年11月左右，由镇人大、镇政府通过听证会、座谈会、问卷调查、个别访谈、网上征询等方式，征求百姓的意见，并要求各基层单位和人大代表深入农村、社区，广泛听取群众意见，公开征求意见的时间一般在20天左右。将征集到的“实事工程”信息由镇政府汇总、整理和筛选，并由镇人大主席团编制实事工程征询表（菜单）。

②代表“点菜”，形成方案。召开镇人大会议，将实事工程“菜单”发给每位人大代表进行“票决”，投票结束后，按照实事工程项目得票数进行排序，提交镇长办公会议讨论，镇长办公会议根据得票多少和当年可安排财力状况，初步形成实事工程项目方案，并在镇人代会上提交代表审议通过，赋予法律效力。

③组织实施，接受监督。在政务公开栏、有线广播、《惠南通信》等媒体上公布政府实事工程项目的相关信息，镇政府将实事工程分解落实到职能部门，明确责任单位、责任人，确定完成的时间节点，职能部门在人大代表全程跟踪监督下组织实施。年底，镇人大组织代表对实事工程进行视察、评议，并通过效能测评的方式进行评估，在次年的人代会上，向全体代表作实事工程专题报告，主动接受评议。

四、惠南“民主点菜”模式的效果及评价

据统计，从2004至2007年，他们共向群众征集信息800余条，形成“菜单”项目82个，最后由代表“点菜”确定的实事工程有42项，总投资达到2.2亿元，“实事工程”的支出占年度财政预算的30%。除了2004年的12项的“实事工程”外，2005和2007年又分别确立了10项。到2007年上半年，已完成的实事工程包括：新增就业岗位累计达8086个；修筑水泥路面125000平方米；新建和翻建了43座危桥；改造了黄路、海沈地区的14个村自来水管网；连续三次调高了农民养老金；提高了农村合作医疗的报销比例；修筑、改造农渠9公里，疏浚河道7条等；改造公厕14个；建成17个村级文化服务中心和16个社区文化服务中心，等等。

群众满意、政府满意是“民主点菜”实事工程在惠南镇取得的直接效应。政府为居民办实事心中更有底了，民心更顺畅了。作为惠南“民主点菜”的主要推进者、镇人大主席周华忠说，惠南借助于上海的优势政策，积累了一定财力，也想为群众做点实事。只有做了实事，政府才能得到群众的支持。“但是我们一直苦于怎样才能做好，如果不能充分了解到群众需要什么，即使做了也是白做。因此，我们的改革动力是很直接的。”实事工程由政府主导转变为居民需求主导，普通居民享受的公共服务水平有了很大的提高。改变了以往实事工程由政府主要领导拍板的决策模式，拓宽了基层政府决策的信息渠道，解决了政府决策与群众需求脱节的难题，政府开始转向更多听取人大代表和普通群众的意见，并主动接受人大的监督。从惠南镇人大代表和民众的反映来看，惠南镇的做法得到了广泛的认可。副镇长傅德怀说：“政府为民办事心中更有底了，民心更顺了，社会效果更明显了。”当年任镇长现任镇党委书记的徐勤观在访谈中，明确表示在进行民主“点菜”之后，需要处理的纠纷减少了、能更加集中精力抓其它工作。

“实事工程”最大的受益者还是广大百姓。工程项目涉及村镇基础设施建设、劳动就业、社会保障、教育卫生、新农村建设、平安建设和精神文明建设等方面，总受益人群达252000余人。其中，村镇道路建设共投入财政资金1156万元，修筑了125000平方米的水泥路面；投入资金750万元，新建和翻修了43座危桥。如今水泥路面基本通到了本镇居民家门口，彻底解决了农民出门难和城乡均衡发展问题，受益人群达10万余人。投入财政资金2700余万元，新增就业岗位累计8086个，完成实事工程6400个指标的126.34%，使公共财政向失地或待业群体适度倾斜，受益达9100多人次。根据代表“点菜”，连续三次调高农民养老金，从人均每月16元调高到人均每月150元，财政补贴资金计720万元，共有3208名老年农民受益。投入资金120万元，改造公厕14处，净化环境的同时，方便了居民的生活，有近12万常住或流动人群从中受益。在2005—2006年度代表“点菜”中，提高合作医疗报销比例以较高得票列入政府实事工程，财政专项补贴经费由2004年度的833726元增加到2006年的5806484元，报销比例由2004年度的35%，增加到现在的55%，再加上大病统筹报销的部分，有效的解决了农民因病致贫问题，投保人数从2004年的30252人，增加52222人。

为解决本镇各学校发展不平衡的问题，整体提高各校办学条件成为代表“点菜”的重点，仅投入在学校食堂、塑胶操场、图书馆建设等方面的资金达2884万元，使在校的1700多名教职工和23000多名中、小、幼学生成为最大的受益者。黄路学校原属黄路镇，地处城乡结合部，有2100多名学生，由于合并之前的黄路镇财力有限，该校硬件建设一直比较落后，甚至连学生老师就餐的地方都没有。2004年人大代表实地查看后，镇政府随即加大了对薄弱学校的投资力度，当年一座能容纳1500人就餐的食堂在黄路学校落成。接着，2005年和2006年，黄路学校小学部和初中部硬件配套建设相继被列入政府实事工程。如今，黄路学校的面貌焕然一新。

采取“民主点菜”决定政府实事工程项目的做法，使公共财政真正体现其公共性、民主性的特点，使更多的百姓享受到了公共财政的阳光。政府的职责就是为人民群众服务，如果政府只顾自身享乐，必然遭到百姓的唾弃，有人曾提问：“惠南镇政府办公楼陈旧，办公条件差，跟时代不合拍。应该改善办公场所，提高政府形象。”的确，按照惠南的经济实力和工作需要，可以改扩建新的办公楼，但镇政府感到，惠南经济的发展虽然较快，但还未满足人民群众日益增长的物质文化需要，为百姓办实事更需要资金，应该把有限的资金用到刀刃上，花在人民群众急需要办的事情上。至今，镇政府的办公楼一直维持原貌。其实，对于政府的作为，百姓心中还是有杆秤的。

“民主点菜”确定政府实事项目的做法，扩大了民主，丰富和充实了人民群众当家作主的政治内涵，提高了群众的参与度，是加强基层民主政治建设的一种尝试，在推进政治文明建设的同时，惠南镇的做法增强了政府工作的透明度，有利于提高政府工作的责任性，主动接受人民群众的监督，更有利于促进责任型政府和服务型政府建设。

五、惠南“民主点菜”模式的主要创新点

惠南“民主点菜”是一项可操作性强的改革，改革的目标明确，流程清晰，改革的成本较低，阻力较小，是在现有体制框架内进行的技术性改革。惠南镇人大是在镇党委、镇政府和人大代表的支持下，充分发挥了对实事工程的确定与监督作用，取得了显著的成效。四年多的探索，在不断完善和不断提高的过程中，已建立起基本的制度框架。这项改革带有原创性。与国内许多基层政府由上级或学者推动的改革有所不同的是，他们立足于自主探索，在推行了几年后，有关方面才发现了这一具有启发意义的经验，在渐进实践探索过程中，他们进行了一次内涵丰富的改革，在无明显阻力的情况下迈出了基层政治机制改革的重要一步。

惠南镇的这项改革，是一项多方参与和多方共赢的改革。改革的范围虽只是公共财政和公共服务的部分领域，但却使多方从中受益，增强了党委总揽全局的能力，提高了人大依法履职的地位，减少了政府执行的阻力，回应了公众对公共服务的需求。正因为如此，这项改革也引起国内外专家学者和媒体的关注，人民日报、了望东方、中国改革、21世纪经济报道、角度周刊(香港)、第一财经日报、上海人大月刊、解放日报等媒体，均作了相关的专题报道。

从另一角度看，惠南镇的改革增加了政府决策的透明性和程序合法性，由于政府决策是建立在群众“同意”的基础上，民众认可程度高，有利于通过有序的民主参与化解基层社会经济矛盾，避免这些矛盾升级为政治矛盾甚至社会冲突，改善了广大群众有序参与政治的行为方式。上海市人大常委会培训工作委员会办公室调研员周梅燕认为，惠南的重要性在于它凸现了一个转变——“公共品供给由以前的政府主导变为百姓主导”。世界与中国研究所所长李凡提出，中国基层政府的公共预算改革正在起步，惠南的改革是从选定政府的部分项目入手，然后和预算联系起来。这样的做法比较容易让其他地方政府学习，尤其在公共预算改革的起步阶段可能比较容易推广。他认为，公共预算改革不能停留在这里，可以考虑下一步将部门的预算切块拿出来进行改革，例如和民生事项紧密相连的环境、卫生、教育、社会福利等整块的预算，也可以让老百姓讨论，并最终作出决定。[③]

惠南镇的改革使人大代表在会议期间，可以切实地代表群众反映他们的需求，并审议镇政府的工作报告；闭会期间，一方面通过日常的代表联系机制，保持与群众的联系，收集各方面信息，另一方面通过代表视察机制监督实事工程的实施。《惠南镇实事工程实施办法（试行）》中规定：“镇实事工程的实施应当接受镇人大代表、人民群众和社会各方面的监督，严格按照预算执行。如需追加支出，应当经镇人大财经审查委员会审查；必要时，提交镇人民代表大会主席团讨论决定……镇人民代表大会主席团应组建人大代表督察组，推进项目实施，评估实施效果。”惠南镇的做法体现了中国乡镇权力机制中人大与政府的相互制约机制。镇人大代表对实事工程项目进行“点菜”、排序、审查、批准，并监督其实施过程和对实施效果作出评估，已经初步激活了人大对公共事务决策权和监督权的行使。中南财经政法大学的周其明表示，“这是我所看到的基层权力格局中，地方人大第一次显示出真正的作用。”[④]尽管宪法规定国家权力机关对行政机关有监督权，但在行政权力运行机制中，这一规则几乎是处于空白状态，地方政府部门的权力几乎很少受地方人大的监督和制约。“惠南模式”从某种程度上为基层民主改革提供了一个参考。惠南民主“点菜”的特色在于，将基层民主决策与基层人大工作相结合，一定程度上实现了基层民主改革的路径转型。

六、惠南“民主点菜”模式可能遇到的问题和挑战

目前，我国基本公共服务覆盖面较低、服务水平也较低，远不能满足人民群众对公共物品的需求。基层政府的职能转变还未真正到位，社会建设置后，在依法行政方面也存在着较大差距，政府的职权、编制和工作程序未能实现法定化，基层政府与各方面的关系没有理顺，条块矛盾突出，有的公共服务领域存在着腐败现象，形式主义、官僚主义依然影响公共服务水平的提高，各种劳民伤财、沽名钓誉的“形象工程”屡禁不止。公共物品的提供缺乏透明度，基层民主发展比较缓慢，公民参与渠道不畅，一些地方干群关系紧张。为此，十七大报告强调“人民民主是社会主义的生命。”要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，理顺各种关系，提高政府效能，强化政府的社会管理和公共服务，努力建设服务型政府。目前，各地正在努力探索扩展政府公共服务覆盖面的有效措施，上海市南汇区惠南镇，通过“实事工程”建设，提高政府公共服务质量，在加快公共服务体系建设上进行了有益的探索。对这一个案的分析，为我们研究我国今后如何推进公共服务体制改革有参考价值。

惠南镇的改革属于政权末端的发展。从当今中国的现实状况来看，基层政权的运作一直是在被学者们称之为“压力型体制”下运行的，各级政府的工作任务层层下压，所谓“上面千条线，下面一根针”，各级政府尽量将事权下移，最终端只能落在行政链条末端的乡镇头上。乡镇上接国家，下联百姓，使它在实际的公共权力运作过程中难免受国家和民间社会双重力量的交互作用。国家对基层社会治理的好坏，在很大程度上取决于乡镇政权的实际作为，同时，乡镇政权是百姓与国家发生直接联系的桥梁和纽带。在百姓眼中，乡镇政权组织代表着“国家”，乡镇政府及其领导者的状态和行为，在相当大的程度上关乎国家的权威及其合法性基础的建构。乡镇政府不仅负有促进地方经济发展、招商引资、进行经济调控的任务，还要承担诸如财政税收、社会治安综合治理、计划生育、社会保障、公共物品提供等任务。乡镇政府为了增强地方活力，为了不落后于周围乡镇，还要高度重视提高自身的竞争能力，没有好的“政绩”，很容易引来各方面的不满。日益繁重的工作压力，使原本就责任无限、职权有限的基层乡镇难以承受。在这种情况下，乡镇领导者不断通过各种途径进行体制和机制方面创新探索，以摆脱乡镇工作的被动局面。比如有的地区进行了镇级领导的“直选”改革，有的地区采取民主参与的方式解决区域内的种种难题。

因此，惠南镇的探索对其他区域是否具有参考价值，是许多研究者关注的问题，这就是说，惠南模式是否具有可复制性。温岭市委宣传部理论科科长陈奕敏曾来过惠南，他是温岭“民主恳谈”的主要倡议者，民主恳谈从1999年就已开始，但直到现在也只在新河镇搞过。陈曾试图游说温岭其他乡镇仿效，但往往过了人大主席这关，又过不了乡镇党委书记或镇长这关。他说：“大多数基层政府都不愿意将预算细化并对社会公开，因为这样一来政府的财政机动性会减少很多。”陈奕敏认为，乡镇一级的财政总额有限，如果到区、县乃至省市一级，“点菜”执行起来就要复杂得多。“技术上越复杂的东西越不容易推广。”但他对基层民主实验的推广仍充满信心，“今天拿出15%的财政预算民主化，今后就可能是30%，50%。尤其在上海这个城市进行的基层民主改革，就更具有标杆意义。”[⑤]

还有，一个镇不可能在真空中生存，它必须与上级政府建立良好的关系，必须与周围乡镇取得良好的合作。在与上级关系的处理上，正在试点推行“镇财区管”工作可能会使惠南镇的“民主点菜”改革前景堪忧。所谓的“乡财县管”，是指以乡镇为财政核算主体，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”，并由县级财政部门直接管理并监督乡镇财政收支的财政管理模式，其核心内容是“镇财区管镇用”。属于乡镇事权范围内的支出。仍由乡镇按照规定程序审批。由此，有研究者提出，“镇财区管”后由区镇两级共同编制镇预算，并由区级财政部门直接管理镇财政收支，其实质上是保留一级政府一级财权的外壳，基本上取消了《预算法》所规定的乡镇预算管理权，根本无法落实“一级政府一级预算”的法律规定，乡镇政府成为事实上的县级政府派出机构。同时，事实上的镇财政支出的“双审批”制，环节增多，势必扩大行政成本，降低工作效率。更为重要的是，审查和批准乡镇财政预算是我国宪法规定的乡镇人大的重要职权，虽然有关文件也规定在上级政府批准预算后，要“履行法定手续”，但其财政垂直管理的意图十分明显，这给惠南改革模式的发展带来困惑。[⑥]

其次，惠南下一步还需思考与周围乡镇关系的处理问题，要在实事工程的跨区域合作上做文章，利用临镇、临区的比较优势，建立区域性协调机制，实现更大范围内的基本公共服务均等化。由于基层政府的财力和协调能力相对不足，特别是由于公共服务的公共产品特性，基层政府在均等化的公共服务供给中，必须既要注重纵向政府间关系的协调，有要注重横向政府间关系的协调。

最后，居民的民主能力建设也是需要考虑的问题。要通过培训，提高代表联系选民、收集信息、甄别信息和理性判断的能力；增强责任和大局意识，要开展经常性的活动，促进普通百姓不断提高表达自身利益诉求的能力。选择合理、适当的基层政府民主推进策略，培育合理、适度的民众民主理念，是基层民主建设进程中推进公共服务均等化要注意的两个重要问题。