村改居社区政策研究

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摘要：佛山作为广东省城市化试点市，在“村改居”上作了大量尝试。这些政策虽然取得了一定成效，但与预期目标有一定差距。转型期社区的特征决定了这些新成立的社区面临着原城市社区所没有的难题。要解决这些难题，必须切实保障农民利益，协调好各方的利益关系，同时必须为“村改居”建立起法律和制度保障。

关键词：“村改居”；社区；转型

“村改居”是农村政治经济文化发展到一定的程度，经济结构、村民就业方式和文化生活需求等发展到城镇水平或者接近城镇水平的条件下进行的，由农村管理模式过渡到城镇社区的改革。随着经济、社会的发展，越来越多的地区开始了“村改居”工作，然而都不同程度地陷入了困境。作为处在改革开放前列的佛山，经济发展水平已经基本完成了中级工业化，进入高级工业化阶段，经过几年的发展，佛山的城乡一体化进程已经走在全省的前列，全市实现了城乡“七个统一”：统一了城乡户籍，统一了城乡基本医疗，统一了城乡规划，统一了城乡公共基础设施建设，统一了城乡免费义务教育，统一了城乡劳动力管理培训，统一了城乡低保标准。因此其在“村改居”上的政策和遇到的问题应该具有一定代表性。课题组在全市范围内进行问卷调查的基础上，选取顺德区伦教街道作为具体观察分析的样本。

一、“村改居”社区的特征

伦教地处珠江三角洲腹地，与广州番禺一水之隔，水陆交通网络完善，是顺德百万人口中心城区的组成部分，总面积59.2平方公里，常住人口7.8万人，外来流动人口约7.8万人，辖下有10个村（居）。在伦教7.8万的常住人口中，城镇居民4.5万（包括社区中由原农民全部转为城镇居民的1.6万人），农村居民3.3万。2007年实现本地生产总值80亿元，工农业总产值333亿元，其中工业总产值315亿元，农业总产值18亿元，出口总额209.16亿人民币，税收收入6.94亿元，财政可支配收入2.9亿元。2006－2007年，先后获得“中国木工机械重镇”、“获得“中国玻璃机械重镇”称号。伦教现辖下2个居委会，8个村委会，其中常教社区居委会是2001年由新民村民委员会、北海村民委员会和伦教居民委员会合并而成（顺民复〔2001〕57号《关于同意撤销新民、北海村委会和伦教居委会设置常教居委会的批复》），属“村改居”；三洲社区居委会是1991年由大南、大东、乌洲管理区办事处和大洲街道办事处合并而成（顺府复〔1992〕47号《关于伦教镇大南、大东、乌洲管理区办事处和大洲街道办事处合并的批复》），属“村并居”（一般统称为“村改居”）。这些新成立的社区与城市成熟社区相比，具有典型的转型期特征：

1、观念的相对滞后性。“村改居”后，农民在身份定位上，已属于城市居民，但由于长期农村工作方式和生活习性的熏陶，社区内的居民仍保留有比较浓的农民意识，绝大多数村都只是名称变了，社区干部、社区居民以及周围群众的认识感基本上仍停留在原来的行政村。如不少村民仍习惯性地称呼居委会主任为“村长”，称社区为“我们村”。大部分受访者不知道“村改居”的情况，同时，他们对村委会和居委会的区别表示不清楚。90%的受访者表示不愿意将村委会改为居委会。不少社区干部认为“村改居”跟原来没有什么大的分别，不同的只是挂着的牌子从“村委会”换成了“居委会”，而运作方式仍然照旧，因循原先的农村工作方法，

2、经济的相对独立性。“村改居”社区的转型是城市化推进的结果，由土地征用带来的高额补偿金让这些原来的农村甚至穷乡僻壤一夜之间成为“大富翁”，这些社区均有总量规模各不相同的集体资产，人均从几千元到几十万元不等，有的净资产超过亿元。这些集体资产大多以房产、地产为主，每年收入完全可以满足社区正常运行的开支和社区干部的工资开支，经济基本上相对独立，一般不需要依靠财政拨款来维持。“村改居”后村集体所有的资产所有权性质不变，仍为集体所有，这是“村改居”社区的福利主要源泉和利益关联点。多数社区仍旧把发展经济作为第一要务，而忽略了社区文化等基本功能建设，其中表现最为突出的现象是黄、赌、毒等丑恶现象越来越盛。

3、明显的村民自治特性。“村改居”社区居民的生活基本上集中在原村落的空间内，世世代代的家族、宗族、乡里乡亲等传统关系还在起着主导作用，社区还处于“半熟人社会”状态。多数村（居）“两委”班子成员和村（居）民，普遍存有“不能让外来户占了便宜”的思想，从感情上不接受“外来户”，不允许他们分享“祖辈留下的土地”和村（居）集体积累资产。调查发现不愿意外地人参加居委会选举占43.40%，愿意的占21.60%，无所谓的占35%。同时，原村（居）民同居一地，世代相邻，形成了相对独立的村（居）文化，这种狭小范围内的文化观念往往具有排他性，外迁人口在短时间内很难融入。同时由于没有形成分散的单位独立分割和流动性较强的城市社区，从“村改居”社区的区域范围、社会关系、社区利益相关程度、社区政治参与来看，村民自治的实现条件基本没变。

4、社区自治管理的复杂性。城市社区是各类机关、学校、企事业单位的集中区域，可以为社区建设提供丰富的资源支撑，相比之下村改居社区由于特定的区域位置限制，社区共建资源明显不足。村改居社区内的人员居住情况相当复杂，除了居住着原来的村民，还有一些商品房的住户以及大量租居在居民家中的流动人员。有些社区内居住的流动人口已经数倍于原来的村民。而且社区人员的异质性和复杂性增大，有本地人员，也有外地人员；有相对稳定的，也有短时暂住的；有经商务工人员，也有闲散的社会人员。复杂的人口构成情况，使得社会治安、环境卫生管理等方面的难度大大增加。

二、“村改居”社区自治面临的挑战

由于“村改居”社区存在以上这些转型期特性，所以当前在自治上也面临着诸多挑战，主要表现在：

1、农民对城市化的抗拒。一方面随着改革开放的深入，附着在户籍制度上的就业、教育、住房和社会保障等政策，城乡的差异在逐步弥合，转为城市户口的经济收益在日益降低：另一方面农村集体经济的发展，加上国家对农民所实行的各种优惠政策，这些地方农民享受的社会福利，往往高于目前城市居民所享受的福利待遇（见附表）。此外，由于自身文化水平普遍偏低，难以在市场经济中立足，因此，农民对实施城市化有抗拒的心理。

附表：“农村居民”在适用政策上有如下的不同：

项目

农村居民

城镇居民

政策依据

计生

处

罚

伦教征收社会抚养费金额按农民人均纯收入为基数，按2007年的标准，农村居民单方罚44412元。

征收社会抚养费金额按城镇居民人均可支配收入为基数，城镇居民单方罚78018元。（全区统一标准）

《广东省人口与计划生育条例》、《关于社区居委中原农业人口违法生育社会抚养费计征标准问题的复函》（佛人口计生函字[2004]15号）

生

育

生育第一个子女是女孩的，安排第二胎指标

“村改居”（即常教）时夫妻双方均为农业人口，在2004年7月1日前只生育一个子女是女孩的，可在2009年8月31日前按有关规定再生育一个子女。2009年9月1日起，执行城镇居民的生育政策；

“村并居”（即三洲）时夫妻双方均为农业人口，在2004年7月前只生育一个子女是女孩的，可在2009年6月30前按规定再生育一个子女，2009年7月1日起，执行城镇居民的生育政策。

《广东省人口与计划生育条例》、关于《广东省人口与计划生育条例》实施前村委会改居委会有关生育政策和户籍管理措施意见的批复（顺府办复[2003]77号）、《批转区人口和计划生育局<关于户籍制度改革后生育政策的请示>》（顺府办发〔2004〕101号）、《关于明确城市化期间生育期限问题的复函》（粤计生委函[2003]124号）

项目

农村居民

城镇居民

政策依据

奖

励

发放农村独生子女或纯二女户家庭奖励：80元/月/人

四年过渡期满后，取消发放（如三洲，2008年8月起停止发放奖励）

《广东省人口与计划生育条例》、《关于明确城市化期间生育期限问题的复函》（粤计生委函[2003]124号）

教育

对父母双方户口均登记在我市农村村委会并依法领取《独生子女父母光荣证》的独生子女，或父母双方户口均登记在我市农村村委会的纯二女户的女孩，在初中应届毕业并参加当年中考者降5分录取。

四年过渡期满后，取消降5分录取优惠。

《关于印发佛山市2007年高中阶段学校招生考试工作意见的通知》（佛教考〔2006〕31号）、《关于我市农村独生子女和纯二女户女孩参加高中阶段学校招生考试给予照顾录取的实施意见》（佛人口计[2007]49号）

民政

2008年农村五保户供养标准每人每月500元。

2008年城镇孤寡供养标准每人每月320元。

《顺德区城乡居民最低生活保障制度实施办法》、《关于核定2008年五保供养标准和追加供养经费的复函》（顺府办函〔2008〕60号）

人身损害赔偿

农村居民按照人均纯收入5079.78元/年、人均年生活消费支出3885.97元的赔偿标准计算。

城镇居民按照人均可支配收入16015元/年、人均消费性支出12432元的赔偿标准计算。

《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（法释[2003]20号）

武装

新兵入伍条件初中文化程度

入伍条件必须高中文化程度

2、“村改居”集体经济的经营体制存在缺陷。顺德区1993年开始全面实施的股份合作制改革，为社区合作经济组织规模的扩大，社区合作经济组织内部产权关系的明晰，生产要素配置的优化，利益分配机制的建立创造了条件。“村改居”后虽然政府下拨的社区经费逐年有所增加，但“村改居”社区并没有真正纳入城市建设和管理体系中来，社区管理费用及基础建设等公共费用主要仍由原村集体经济改制后的股份经济合作社承担。随着市场经济的深入发展，原来的股份合作制内在的制度缺陷也逐渐显现。顺德区在集体经济改制进程中先行一步，将股份合作经济组织进一步转制为集体经济管理有限公司，实行公司化运作。由于转制的公司既要按照公司法要求，上缴各种税费，同时又要承担绝大部分的社区公共事务管理和公益事业发展费用，因此公司运营不堪重负，经济效益明显下降。如2007伦教村、组两级负担的公共事务管理和公益事业发展费用总额分别为一般公共服务4277.58万元；国防45.38万元；教育支出9800万元；文化教育与传媒412.82万元；社会保障和就业1127.25万元；医疗卫生168.76万元；环境保护28.5万元；公共安全1604.3万元；城乡社区事务7602.88万元。在改制居委会的强烈要求下，顺德区的集体经济管理有限公司又退回到农村股份合作经济组织，按原农村集体经济组织性质运行。沉重的公共事务管理和公益事业发展费用严重制约了社区股份合作经济组织的快速发展。

3、社区自治的难度明显增强。由于社区自治面临人员流动性增强、观念意识不统一、社区凝聚力不强等转型期特征的复杂局面，目前“村改居”社区自治还无法有效整合全部资源和人力，自治难度明显增强。这主要源于居住在这些社区人员的自发性、无序性以及数量的庞大，同时随着城市化的推进以及大量外来工的涌入和聚居，村落的传统格局开始受到冲击和影响，受利益的驱动，严重的超标违章建设行为、良莠不齐的建设质量、居住空间的超负荷使用，尤其是那些沿街搭建的简易用房，外观简陋和分布随意，不但挤占了有限的绿地、院落和道路，还严重地破坏了社区的空间布局和景观环境。社区基础设施和公共配套服务设施的后天匮乏和难以承载，这都使社区管理和服务工作处于相当严重的艰难和缺位状态。

4、社区公共服务职能亟待增强。对照成熟的城市社区，“村改居”社区的公共事务管理能力还有较大差距，这在一定程度上源于“村改居”社区经济上相对独立性的经济发展压力所导致的。由于“村改居”后仍然由原农村集体经济组织负担绝大部分的公共事务管理和公益事业发展费用，这使社区面临较大的经济压力，不得不把发展经济放在一个很重要的位置，一方面使得社区构建组织体系时就要有一个社区经济的直接管理者——村股份经济合作社组织。经合社与社区组织两位一体的组织形式虽然在过渡阶段有利于村级经济对社区组织的支持，但也很容易导致社区对经济的整体运行形成包办，两者职责不清，在一定程度上不利于形成社企分开的良性社区组织体系。另一方面有可能影响社区服务这一核心功能的发挥，社区组织工作的定位也可能发生异化。此外，这种公共支出机制，也导致“村改居”社区在社区公共事务的自治上出现两极分化，集体经济实力强的社区，因有充足的经费，就能为居民提供比较完善的社区公共服务和进行社区社会事务的自治。相反，社区公共事务则往往陷于管理“真空”，如在广东佛山市三水区的布心村，村民在1992年变成城市居民后的16年，布心村出现了奇异的发展停滞：社区里没有一条水泥路，村民没建一栋新楼，没一个公共电话亭，没有一盏路灯，没有任何污水处理设施的现象。而且，“村改居”社区的日常管理往往仍沿用旧体制模式，依然要承担包括党建、人武、计生、综治、医疗、土地等多方面工作，因社区人力、物力有限，社区服务反而严重不到位。

三、制度突破和路径选择

（一）明确保障各方的权利，让他们在城市土地重组进程中得到实际的利益。

第一，确保村民对集体资产的产权不受剥夺。“村改居”过程中，应保证改制后农村集体资产的权属关系不变，即原农村所有资产，包括经营性资产、非经营性资产、资源性资产的产权，未实行股份制改造的，归原村民集体所有；已实行股份制改造的，归享有农村集体经济分配权的原村民集体所有，村民按股分红。保障农民对集体资产的所有权和收益权不变，在社会保障体系尚未完善之前，这是保障改制后居民基本生活的关键。

第二，确保农民对土地的承包经营权。实现村委会到居委会的转变，有必要进行土地所有制的改革，把集体土地转为国有，实现与城市土地制度的对接，但同时也须保证农民的利益不受侵害。因此，首先必须明确土地的产权所属。农村土地产权可分解为集体所有权和家庭承包经营权，家庭承包经营权又包括占用权、使用权、收益权、处分权等。“村改居”过程中，应保证农民的承包经营权不变，也即农民对土地的使用权和收益权不被剥夺。同时，维持土地用途不变，因国家建设需要转为建设用地时，按征地标准给予补偿。其次，必须合理分配征地获得的土地补偿费和安置补助费，明确界定征地补偿的受益主体。“村改居”后，村内剩余的土地转为国有，由集体经济组织统一经营管理，所取得的收益应由全体股民按股分享。同时在征地过程中，适当提留建设用地，为集体经济提供发展空间。

第三，保障基层干部的收入待遇。一是保证基层干部的平稳过渡。基层自治组织的干部转为居委会后，虽然职能、职责有所区别，但民选的性质并没有变，因此两委成员可以直接过渡，待任期届满再进行重新选举，这样既可以消除村干部的忧虑，保证平稳过渡，也节约了资源。二是在保证基层干部工作福利的同时，规范其收入。作为村委会干部的时候，村集体经济补贴数额巨大，然而实际上很多是灰色收入。转制过程中，对基层干部收入进行规范，由政府统一补贴，同时村集体提供适当的奖金性质的补贴，体现不同地区经济发展的差异，也作为对基层干部一种激励措施。

此外，在计划生育政策上，在逐步向城市标准靠拢的同时，要给原村民一个缓冲时间和心理适应期，已经享受计划生育奖励政策的原农村居民，在“村改居”后继续享受。还有其他如环境卫生、学校管理、治安等琐碎而又不得不重视的问题，都有待进行深入探讨，寻找恰当的解决办法，协调好各方的利益需要。

（二）、建立有利于“村改居”的制度和政策环境

目前“村改居”在推行过程中，往往碰到制度障碍，使“村改居”举步唯艰。理顺集体经济组织和村委会的关系，完善就业服务体系，建立城乡统筹的保障制度，制定具体可行的“村改居”措施，为“村改居”创造制度和政策环境。

第一，明确公共管理的主体以及费用来源。“村改居”后成立的社区居委会必须加强社区建设，改制后原农村的市政基础设施建设和管理应纳入市政统一管理范围。但由于这些费用过于庞大，政府财政不可能一下子承担全部管护经费。因而在“村改居”的实践中，为使“村改居”平稳过渡、减轻政府负担，往往维持社会公共事务的管理主体、管理范围和资金投入渠道不变，社区建设和管理经费大部分仍然要从村级集体经济和集体股收益中支付。对于这一问题，要考虑现实的困难，制定明确的计划，逐步加大公共财政对公共服务的投入，减轻集体经济组织的负担，直至完全脱离对集体经济的依赖，使集体经济组织真正成为独立自主的市场经济主体。

第二，建立完善的就业服务体系。“村改居”要彻底切断原村民对土地的依赖，必须解决原村民的就业问题。政府除了给失地农民以适当的经济赔偿，鼓励其自谋出路，还应积极帮助他们实现职业的转变，使其真正成为城市的一员，建立和完善失地农民的就业服务体系。一是建立劳动就业服务机构，发挥中介机构职业介绍作用，进一步完善劳动力市场，健全包括就业信息、咨询、职业介绍、培训在内的一条龙社会化就业服务体系，逐步完善就业服务信息网络。二是做好失地农民的求职登记。为失地农民跨地区流动就业提供信息引导和就业服务，使城乡劳动力合理有序流动。三是政府要加强与企业沟通，

（三）推动政府职能社会化，从根本上减轻政府负担

资金短缺是“村改居”面临的普遍难题，庞大的管理费用和紧张的财政资金，把“村改居”局限在小范围内。政府财政负担过重的一个重要原因是，目前政府承担了大部分社区建设和管理的职能，同时在资金投入上普遍缺乏有效的投入机制而过于依赖政府，导致资金严重不足。减轻“村改居”过程中政府的负担，促进改制的顺利开展，必须推动政府职能社会化，进行简政放权，把一些政府不应该做也无法做好的事务交给社会，借助市场力量和非政府组织的力量完成。

首先是政府职能市场化。在“村改居”过程中，可以把社区服务从政府包揽的社会福利体制中分离出来，使之成为第三产业的重要组成部分。或者建立准公用品的“使用者付费”制度，通过经营性与服务性相结合的办法来解决经费投入不足的问题。把社区服务项目推向市场，逐步建立社会效益为主，兼顾经济效益的社区服务产业化发展机制。其次是培育非政府组织。通过发展社会自治力量，把政府部分公共事务管理职能转移出去，减轻政府在“村改居”后的负担。此外，进行投入机制创新，拓宽资金吸纳渠道。社区现有的资金来源主要依靠政府拨款，投入机制和资金吸纳渠道过于狭窄，造成社区建设资金匮乏，因而必须对社区建设的投入机制和资金吸纳渠道进行创新。一方面加大对社区的财政投入，另一方面开辟政府财政拨款之外的资金来源，充分运用各种社区资源，如鼓励社会捐赠、组织自愿者服务、运用市场力量等。改革社区的投融资体制，增加投融资渠道，引导各类投资主体参与社区的开发建设，吸引先富起来农民投资，保证社区建设的同时，使投资者有利可图。通过投资机制的创新，缓解“村改居”过程中政府的财政压力。