完善基层群众自治制度的机制探索

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摘要：作为政府与社会合作的共治平台，社区委员会的建立是一项具有前瞻性和开拓性的体制改革措施。其前瞻性和开拓性体现在：一是顺应社会发展要求，通过引进地方治理理念，改进社会管理体制，推进了政府职能转变；二是通过建立共商共治平台，在创新社会管理模式过程中培育社会发展，提高公众参与度，为推进基层群众自治和构建社区共同体奠定了基础。

2006年4月成立以来，经过两年多运作，社区委员会在凝聚共识、构建机制、培育社会等方面取得了明显成效：在政府、社区委员会以及社会各方努力下，政社合作理念初步获得共识；社区代表大会制度、服务互动机制、群众参与机制等共商共治机制初步形成；社会培育开始受到重视，群众特色团队和注册义工队伍不断壮大。

由于体制新、任务重、运行时间短，社区委员会仍然存在一些需要进一步完善的地方：在社区管理方面的职责定位还不够清晰；对社区委员会的认识仍存在误区；共商共决机制有待进一步完善；社区自治水平有待进一步提高等。

社区委员会建设的理论依据是地方治理理论。所谓地方治理是指，在一定的贴近公民生活的多层次复合的地理空间内，依托政府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等各种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革与发展过程。其目的在于，达成以公民发展为中心，面向公民需要的、促进地方富有发展活力的新型社会与公共事务管理体系。

社区委员会的现实定位是：第一、社区委员会是浦东新区政府为了适应全球化和市场化条件下社会发展趋势的要求，通过创新社会管理体制，推进地方政府改革的一个重要举措的成果。第二、社区委员会是浦东新区政府在推进政府改革过程中，根据社会发展趋势的要求，围绕社区公共事务与管理为中心，探索在党的领导下完善基层群众自治的一种新型社会管理模式。第三、社区委员会是在党的领导下，通过组织创新，使社区民众、社区单位、社区组织等社区建设中的利益相关者，制度化地参与社区公共事务决策与管理，从而推进社区共同体形成的制度和组织基础。

要突破发展瓶颈，进一步实现社区委员会建设的跨跃，关键要做到规范与创新两点：规范政社职能分工，剥离并收回下放到社区委员会中的行政职能；进一步加强社区委员会自身平台建设，完善共商共治机制，推进基层民主不断深入；积极构建新型社会组织，加大培育社会力量，促进社区各类成员共商共治、共建共享。

一、引言

纵观改革开放以来中国发展的历程，我们可以看到以下客观事实和内在逻辑，那就是：自从党的十一届三中全会确定了“一个中心，两个基本点”的政治路线之后，党与政府就成为推动中国改革和发展的最基本动力。同时，为了推动社会和经济发展，党与政府还根据不同历史时期的发展要求，不断改革经济体制、政治体制和社会体制，从而保证了体制建设与整体发展保持着内在吻合性，使改革、发展与稳定获得统一。在这一逻辑作用下，浦东新区作为中国改革的排头兵，自从上一世纪九十年代以来，进行了一系列改革，为全国政治、经济和社会体制改革提供了许多经验。2005年6月21日，国务院常务会又决定浦东为国家综合改革试验区。作为全国综合改革的首个试点，这一决定标志着国家综合改革序幕拉开，体制创新全面推进。同时，对于浦东来说，这也就意味着各方面改革必须体现以下三个方面特征：一是前瞻性和开拓性；二是示范性和可借鉴性；三是综合性和配套性。根据综合配套改革精神，浦东新区决定在“区镇联动”基础上，为促进政府职能转变，进一步完善基层群众自治制度，在川沙地区探索了“区镇合一”的新模式，积极推进社会管理和服务重心下移，将川沙地区划分为7个社区，创立共商共治的社区委员会管理模式。正是在此背景下，2006年4月起，川沙功能区域管委会所辖的7个社区先后建立了社区委员会。作为政府与社会合作的共治平台，社区委员会的建立是一项具有前瞻性和开拓性的体制改革措施。其前瞻性和开拓性体现在：一是顺应社会发展要求，通过引进地方治理理念，改进社会管理体制，推进了政府职能转变；二是通过建立共商共治平台，在创新社会管理模式过程中培育社会发展，提高公众参与度，为推进基层民主和构建社区共同体奠定了基础。虽然，自从新的社会管理模式创建以来，各社区委员会都能够按照共商共治原则开展各项工作，并在框架搭建、工作开展方面都取得了一系列成果。但是，社区委员会毕竟是社会管理体制创新的内容，在组织定位、机制运行、制度建设和社会培育等方面都存在着许多需要完善之处。为了探索社区委员会管理模式运行的内在规律，以及了解新模式运行过程中存在的问题和把握进一步发展的方向，我们设立了本研究课题。由于华夏社区委员会是川沙功能区域中最早建立的，同时也是成效较好的一个社区委员会。因此，本课题将华夏社区委员会作为重点分析对象，通过对华夏社区委员会自2006年4月创建以来运行情况的跟踪调研，并结合其他社区情况，对如何进一步完善社区委员会建设展开了研究，以期能够为完善建设社区委员会这一新的社会管理模式提供相关思路。

二、体制初创、组织运作与现实困境：社区委员会的成效与不足

华夏社区委员会成立于2006年4月,社区委员会成立以来，在各级党委领导下，在新区政府职能部门和川沙新镇政府指导下，华夏社区委员会在制度建设、体制构建和活动开展等方面都取得了一系列阶段性成果，为今后自身发展奠定了较好的基础。然而，由于处于初创阶段，华夏社区委员会在建设过程中也存在着许多困难与需要进一步完善的地方。对这些问题的研究，是我们进一步完善社区委员会建设的依据和基础。

（一）浦东综合配套改革的实施与创立社区委员会方案的提出

改革开放以来，中国发展经历了以下几个阶段：第一阶段是启动经济体制改革，通过分权让利激活地方政府和国有企业的活力。整体来说，这一阶段经济发展还是在计划经济体制框架内运行，社会尚未获得成长；第二阶段是建立社会主义市场经济体制，市场经济开始成为配置资源的主要机制，同时多种所有制企业都获得成长和认同，对外开放取得长足进展，社会开始成长；第三阶段是市场经济进一步完善，对外开放取得突破性进展，社会成长迅猛，社会问题也日益凸显。相应地，如果说第一阶段中国发展靠的是通过释放体制力量来获得发展动力，而第二阶段中国发展靠的是通过体制突破和政策推动来获得发展动力，那么，第三阶段中国发展就必须通过综合的制度创新来获得发展动力。因为，随着社会迅猛成长和全球化进程的加快，第三阶段中国发展已经不是简单的经济发展问题了，而是必须综合考虑经济、政治和社会协同发展的问题了，同时，中国发展也已经不是简单的在封闭的国内空间中进行，而是必须考虑整个全球化的背景。正是在这一背景下，2005年6月，国务院决定在上海浦东实行综合配套改革试点。国务院要求浦东综合配套改革试点要着力转变政府职能，着力转变经济运行方式，着力改变二元经济与社会结构。要把改革和发展有机结合起来，把解决本地实际问题与攻克面上共性难题结合起来，把实现重点突破与整体创新结合起来，把经济体制改革与其他方面改革结合起来，率先建立起完善的社会主义市场经济体制，为推动全国改革起示范作用。根据综合配套改革精神，为了进一步统筹区域发展，改变城乡二元结构，推进经济和社会协调发展，浦东新区决定在“区镇联动”基础上，在川沙地区探索“区镇合一”的新模式，并积极推进社会管理和服务重心下移，创立社区委员会管理模式，促进政府职能改变。

（二）凝聚共识、构建机制与培育社会：社区委员会运行的成效

社区委员会建设要取得较大发展，从推动力量来看，政府、社区委员会和社会三个方面的努力缺一不可。从工作内容来看，政社合作理念扎根、共商共治机制完善和社会组织发育是关键。因此，能否发挥三方推动力量来完成三个关键内容，就成为衡量社区委员会建设成效的重要指标。通过跟踪调研，我们认为在两年建设过程中，华夏社区委员会基本达到了上述要求。

1、政社合作理念初步获得共识

社区委员会作为全新的政府与社会合作的治理平台,要能够获得顺利发展,首要的一点就是,政社合作这一理念必须获得政府、社会以及社区委员会参与者们的共同认同。然而，由于中国社会长期以来，在政府与社会之间关系上，更多的是政府对社会的单向管理为主，而政府与社会之间如何合作，应该来说是一个全新的课题。在调研中，我们发现虽然存在着许多疑问，但是，经过多方的努力，特别是浦东新区民政局的推动下，在功能区党工委和新镇政府的领导和指导下，通过社区党委和社区委员会的主动工作，政社合作这一新理念已经获得各方的初步共识，从而为进一步推进社区委员会的建设扫清了观念上的障碍。

（1）上级党组织与政府的自觉：共识生成的前提。由于长期以来政府与社会之间关系是处于政府管理社会这一单向维度中，因此，要形成政社合作的理念，首先要求政府必须转变观念。在调研中，我们发现，在政社合作理念生成过程中，虽然存在着许多与政社合作理念不一致的声音和做法，但是，我们同样也感受到功能区党工委和新镇政府的领导已经具有比较明确的政社合作的理念，并采取许多措施来推进这一理念在政府的具体部门中贯彻。具体来说有以下几个方面：一是在党工委和政府文件和会议上，都一再强调这一理念或类似的观点；二是在日常工作中，要求政府具体部门尽量按照政社合作的理念推进各项工作；三是在一些集中性整治工作过程中，强化政社合作理念的贯彻。如，去年在推进文明社区建设的集中整治过程，由功能区党工委副书记直接挂点华夏社区，领导社区的集中整治工作。该副书记在推进集中整治过程中，明确必须将政社合作理念作为这次整治工作的主导思想，并在具体过程中，发动社会组织和社区居民与政府之间进行积极互动，并要求借此机会使社区委员会整合政府与社会的平台作用得以发挥，从而使政社合作的理念开始让政府、社会以及社区委员会三方经过互动后得以进一步接受。

（2）社区委员会的努力：共识生成的关键。任何一种观念生成，都需要观念直接承载着予以积极动员、推动和传播。政社合作理念是社区委员会存在与运作的价值基础和组织性质。这一理念能否得到各方的认同，决定着社区委员会能否顺利发展。因此，社区委员会必须通过自身的积极努力，一是通过建立相应机制来贯彻政社合作的理念；二是通过在工作过程中按照政社合作的理念与政府相关部门和社会各方进行互动；三是借助上级党组织和政府领导的力量进行推动；四是在加大对内部参与者和外部各方进行理念灌输和传播。从调研中，我们发现，华夏社区委员会已经自觉地在通过上述四个方面的渠道，推动政社合作理念在政府、社会以及社区委员会内部进行灌输和传播，并已经取得一定成效。

（3）社会各方的支持：共识生成的基础。政社合作理念能够在实际工作中得以扎根，对于政府和社会应该来说是双赢的，从根本来说，社会得以更大。但是由于长期以来政府对社会单向管理使中国社会形成了一种惯性，导致社会参与的意识和能力较弱，特别是川沙地区相对来说社会发育滞后，从而使这一现象更为严重。因此，能否让社会产生到政社合作意识，进而积极参与，对于社区委员会发展和正常运作来说，就是一个很基础性的问题，否则就可能导致“一头热”后果。从调研中，我们发现在社区委员会动员和推动下，许多社区居民的社区组织已经开始接受了政社合作的力量，并在实际工作中也开始积极参与。如在创建文明社区过程中，社区各级组织、广大群众积极参与，共同找差距、想对策、下措施，使社区市容环境管理联席会议制度、物业管理联席会议制度有效发挥作用，使社区单位、社区各类组织更好地了解社区发展的需求，主动融入社区，提供服务资源。社区委员会广泛发动群众积极参与市容环境“啄木鸟”队伍、市民巡察队伍以及“垃圾不落地”志愿者队伍，增强了主人翁意识。在文明创建过程中，社区呈现出共商共治的良好氛围。

2、共商共治机制初步形成

社区委员会作为政府与社会合作的共商共治平台，内在要求在具体机制设计上必须具备政府与社会互动的机制。这些机制既包括双方协商、沟通机制，又包括双方监督的机制。在目前强政府弱社会条件下，对于社区委员会来说，这些机制不但是其具体运作的内在要求，而且也是保障其健康成长的现实需要。从调研中,我们发现,社区委员会的共商共治机制已经初步形成。

（1）建立社区代表大会制度。按照华夏社区常住人口总数的千分之二比例，推选产生社区代表，并差额选举产生华夏社区委员会。制订并实行《华夏社区代表会议试行办法》、《关于建立社区代表联系居（村）民机制的若干意见》、《关于实行社区重大事务共商共决制度的暂行办法》，通过这些制度的实行，保证社区共商共治工作不断推进。

（2）探索社区委员会工作机制。社区委员会是非政府机构，是社区共商共治的平台，更多地担当政府行政力量与居民自治力量之间的桥梁和纽带作用，因此,自成立以来,社区委员会重点探索建立了三个机制：

协同管理机制。建立健全城市管理联席会议制度、物业管理联席会议制度、市民巡访团制度、流动人口管理联动制度等，整合社区管理力量，服务社区发展，形成共管共治局面。逐步把社区管理中的发现机制、协调机制、执行机制、监督机制有效链接，建立沟通制度、反馈制度、评估制度，不断提高社区管理绩效，促使社区环境井然有序。如，针对社区公共资源配置缺乏的现状，社区委员会把资源配置列为社区工作的重点。精心组织“新镇领导与市民共商华夏社区公共资源配置”议政会，多次协调相关职能处室实地调研，积极反映群众需求，反映社区发展需求。目前，社区文化活动室、社区文化广场、社区市民学校等都已向群众开放。

服务互动机制。充分调动社区不同利益群体积极性，有效整合行政、社会、市场等各类资源，推动参与、整合力量、为民服务。建立社区资源共享工作推进小组，营造社区共建氛围，集聚社区共建资源；培育华夏义工协会等公益组织，激发社团组织、各阶层人员自愿服务社区的内在动力。社区委员会先后与17家社区单位结对共建，并确定社区共建项目，做到共建互动、优势互补、资源共享。社区卫生服务中心为各居委设立服务点,图书馆开展赠书下社区活动，学校为社区输送教育资源，交警一大队与社区共创文明交通路口，自来水公司等企事业单位积极支持社区扶贫帮困、为民办事实事等活动。

群众参与机制。社区坚持实行实事项目共商共决制度，采取定点提案、网络提案、信箱提案等方式，扩大群众参与面。通过实行周六代表接待日制度、市民议事会、项目听证会、民事协调会等形式，调动社区代表、社区群众参与社区事务共商共治的积极性，方便群众就近反映诉求，为民释疑解惑。如妙栏路菜场的平稳取谛、华夏一路、城丰路的有效整治、社区文化广场的建设、社区医疗卫生服务点的设立等服务项目，都经过群众共商共决，取得舆论支持。

3、社会培育开始受到重视

共商共治平台建立的一个内在诉求就是通过政府与社会合作实现对社会管理的创新，而要实现这一诉求其中就蕴含着这么一个前提条件，那就是需要有一个相对成熟的社会，而各类社团是一个很重要的组成部分。但是，由于华夏社区是处于城乡结合部，是近年来城市发展后成长起来的一个社区，虽然有若干成规模的居民区，但是整体社会发育相当不成熟，其中一个重要表现就是各类社会团体较少。针对这一现象，社区委员会加大各类社团的培育工作，积极组建、培育华夏义工协会、慈善超市等公益组织，发挥社会服务作用。华夏义工协会建立了协会家园、开设了“义工网站”，并定点、定时、定项目地开展社区服务活动。目前有注册义工近465名。通过慈善超市平台，建立了社区爱心帮扶信息库，常年开展实物义卖、爱心物资配送等活动，开展了“同一蓝天下、携手关爱你我他”慈善关爱系列活动。目前，华夏社区共有37支特色团队。

（三）社区委员会在发展过程中显现出的不足

自成立以来，虽然华夏社区委员会在上级党组织和政府部门的领导和指导下，在社会各方支持下，通过自身努力，取得了许多成就。但是，由于社区委员会是一个在全新理念基础上建立起来的政社合作平台组织，因此，社区委员会建设也存在着许多不足之处。主要体现在以下几个方面：

1、在社区管理方面的职责定位还不够清晰

管理层之间的条块关系尚待理顺，某些机构、部门之间还存在着职能交叉和空白的地方，如功能区域处室与社区的关系，事业单位与社区的关系（特别是社区服务中心与社区的关系），居（村）委与社区的职责界面需要进一步分清。另外，社区内的市、区属机关和企事业单位，由于分别受各自条线的领导，按条线的指令行事，与社区之间的关系缺乏有效的政策和法律依据，往往造成社区事务相互推托或相互扯皮。

2、对社区委员会的认识仍存在误区

社区委员会“初来乍到”，为数不少的群众仍把社区委员会看作政府的一个工作部门。人们常会发现这样的事：某一个老百姓在与社区委员会打交道的过程中有意见，他就会错误地以为这是政府的责任，并进而对政府心怀不满。反之，他则会对政府心怀感激。这种错误观念的本身也恰恰反映出社区本身发展的不成熟。因此，在理论和规制上界清社区委员会的性质、地位、职能、活动空间，在实践中促进其发展、完善其管理，并优化其进一步发展的环境，是浦东今后深化改革的重要任务之一。

3、共商共决机制有待进一步完善

共商共决机制不仅要维护现代民主制度,并使其得以巩固,而且要维护个体的利益,使其既能从公共权利中获得保护,而又能避免对公共权利的危害。目前，区域没有一套统一的共商共决规范，各社区自行制定的《关于实行社区重大事务共商共决制度的暂行办法》都缺乏与个体利益问题的衔接。而大多数情况下，共商共决的“多数原则”必然会损害一部分群众的合理利益，抓紧建立有效的补偿机制，规范补偿制度势在必行。

4、社区自治水平有待进一步提高

川沙模式下的居（村）民自治是“大政府”（新区和新镇政府）支撑下的自治，还没有完全过渡到“大社会”主导的自治阶段。社区委员会成立不久，大部分精力忙于应付政府事项。在日常时间中，完成镇政府交办的各项行政事务所花费的时间约占总的工作时间的40%以上，只有不到60%时间是用来从事发展社区的事务。这种局面难以吸引其他社会力量和资源进入社区。

三、地方治理理论、共商共治平台与构建社区共同体：社区委员会建设的理念基础与现实定位

调研中我们发现，在华夏社区委员会具体运行过程中之所以存在上述一些不足之处与发展瓶颈，很重要一个原因就是对创建共商共治平台所依据的相关理念不了解，从而对社区委员会建设的现实定位产生了模糊认识所导致。因此，我们有必要对作为社会管理体制创新的，以社区委员会为核心的共商共治平台创建的理论依据进行研究，并在此基础上明确社区委员会的定位。

（一）地方治理理论与社会管理体制创新：社区委员会建设的理论依据

浦东综合配套改革试点是中国发展处于第三阶段中的一个具有前瞻性的改革，将对全国下一阶段改革起到示范性和引领性作用。作为第三阶段改革先行者，浦东综合配套改革试点已经不是简单的经济发展问题了，而是必须综合考虑经济、政治和社会协同发展的问题了，同时，也已经不是简单的在封闭的国内空间中进行，而是必须考虑整个全球化背景。这就决定了作为综合配套改革试点的一个组成部分的社区委员会创建工作，也应该体现全球化条件下解决社会管理体制创新的最新思路。在对以社区委员会核心的共商共决平台创建工作的调研中，我们发现该工作不论是在理念上还是在机制上，都符合国际上最新的社会管理理论之一——地方治理理论。为了使社区委员会定位进一步明确和机制进一步完善获得相应理论支持，以下我们将对当代地方治理问题提出和理论的基本内容进行介绍。

在传统的国家治理中，人们更多是将视角集中在政府之间关系以及政府产生的方式上，因此，作为国家政治生活的重要组成部分，地方制度设计一直与国家结构、中央与地方关系、政府间关系的构建与演变联系在一起；作为国家权力和利益的主体之一，地方组织的作用与发展也始终取决于中央与地方间的集权与分权、控制与自治等关系结构中。从20世纪80、90年代的地方治理的实践与理论出现之后，人们关于国家与社会治理的视角与思维开始发生了较大变化，即：开始从政府间关系格局为主导转变为府际关系、政府与社会间合作的新型发展道路上。

所谓地方治理是指，在一定的贴近公民生活的多层次复合的地理空间内，依托政府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等各种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革与发展过程。其目的在于，达成以公民发展为中心，面向公民需要的、积极回应外部环境变化的、促进地方富有发展活力的新型社会与公共事务管理体系。当代地方治理思想和实践首先发源于20世纪80年代初中期的英国，紧接着向欧洲大陆国家、北美国家和大洋洲国家扩展，逐渐成为80年代以后发达国家政治与行政改革的一个重要方向，并成为全球范围内引导政治与行政改革潮流的一支不可忽视的力量。90年代中期以后，在联合国、世界银行等国际组织的推动下，作为一种改善国家政治与行政管理的手段，地方治理的观念及其实践逐渐输入到亚洲、非洲、中南美洲等一些发展中国家。总结学者研究和各地实践的情况，当代地方治理理论可以概括为以下四个要点：

第一、地方治理是具有弹性的地方制度与组织结构安排。地方治理涉及多元治理主体的参与和投入。作为制度安排，地方治理主要体现为地方政府及其他组织权力分配关系、动力机制和利益结构，这是地方治理实践得以进行的基础。其中最重要的权力关系和体制包括：政府间的各类权力的划分；地方选举制度或领导人的产生方式；地方政府或社区管理机构的组织与体制；公民参与管理的权力空间；企业或公民参与公共事务管理的动力机制与利益结构；各种利益相关者进入地方公共政策过程的途径和方式等。以地方或社区公共问题或管理事务的性质为导向产生的多中心、多样化、弹性化的治理结构成为当代地方治理实践的最显著特征。

第二、地方治理是地方政府改革和自主选择可持续发展道路的行动过程。不论是发达国家还是在发展中国家，地方治理运动无非要实现两大根本目标：一是依靠治理机制，调动整个社会的资源，发挥各种社会有生力量的作用，共同解决地方的公共问题，改善或提高公民生活的质量，形成地方可持续发展的能力。二是通过治理，改革地方政府的现有管理体制，重新定位地方政府的管理功能，调整政府与社会的关系，建立政府与企业、公民组织之间的战略合作的伙伴关系，提升地方政府组织管理社会公共事务的能力。

第三、地方治理运作依靠的是在地方形成的应对公共问题的公共政策和公民参与网络。在特定的公共政策问题上，由于涉及相关的利益关系人参与进入公共政策过程中，从而形成了关注、影响这一公共政策的网络体系，而公共政策的选择是网络中利益关系人互动、平衡的结果。因此，地方治理依赖于为解决公共问题而形成或聚集起来的功能性网络。这就决定了当代地方治理主体构成的特性。同时，对于发展中国家来说，公民社会相对来说较不发展，通过地方治理模式的不但能够使公民能够参与地方公共政策的形成过程，而且在此过程中还能够达到培育各类社会组织，从而推进公民社会的成长。

第四、地方治理极其关注环境的变化和挑战，它的视野始终放在地方的战略发展的前景上。当代地方治理发展的一个重要目标就是要形成开放、应对变化的治理制度和机制。因此，在地方治理的体制建设、组织构造、政策过程设计、新型官民关系形成等重大问题上，无不突出开放性和对环境的回应性、适应性的特点。

（二）共商共治平台与社会管理体制创新：社区委员会建设的现实定位

作为地方治理模式在中国社会中的一种实践，我们可以在地方治理理论指导下，根据上海浦东的实际对社区委员会的现实定位做出以下几个方面的判断和认识：

第一、社区委员会是浦东新区政府为了适应全球化和市场化条件下社会发展趋势的要求，通过创新社会管理体制，推进地方政府改革的一个重要举措的成果。在调研中，在了解人们对是否要创建社区委员会之一社会管理模式时，我们了解到其中有相当一部分观点认为，社区委员会只是一种作秀，没有实质意义，理由二：一是目前社区委员会要做的工作，政府自身也可以做，而按照社区委员会的工作机制来看，效率还不如由政府处理来得快，并且许多工作最后还要由政府来完成；二是目前公民社会并不发达，并且居民们也不关心社区事务，因此，社区委员会的理念太超前，在中国目前不适合。上述观点是传统观念导致的，而作为浦东综合配套改革试点的内容之一，社区委员会建设本身就是要立足于全球化条件下社会发展总体趋势要求，为全国社会管理体制创新创造经验。因此，浦东新区政府决定创建社区委员会，就是要扭转传统社会管理的观念，改变那种社会问题由政府包办的方式，通过创新管理机构的组织形态和运作模式，使社区居民等社会各方面力量参与对社区公共事务的决策与管理，来培育居民公共意识，培育各类社会组织成长，在政府与社会合作过程中，促进政府职能转型。因此，社区委员会创建工作本身就是转变观念过程，同时，创建工作本身就是推动社会成长的一条重要途径，而不能等待社会成长之后再来改革，这也是后发国家的一项重要经验。

第二、社区委员会是浦东新区政府在推进政府改革过程中，根据社会发展趋势的要求，围绕社区公共事务与管理为中心，探索在党的领导下政府与社会合作的一种新型社会管理模式。地方治理模式与传统社会管理模式的最大区别在于，地方治理跳出了政府部门之间权力的此消彼涨，或局限于中央与地方逐渐的纵向权力分配上，它更注重在政府、市场与公民社会的三维关系中，寻求广泛的治理力量支持，发展更为有效的公共事务治理道路。从其本质来说，地方治理强调的是政府与社会的合作。落实到具体操作层面，地方治理模式所强调的政府与社会合作体现在以下两个方面：一是在具体治理组织机构中的政府与社会合作；二是在具体治理过程中的政府与社会合作。这两方面的内容也同样体现在社区委员会的运作机制和组织性质上，即以社区委员会为核心的新型社会管理体系作为一种地方治理的具体模式，它实质上是一种以实现社区公共事务治理为目标而形成的政府与社会合作的组织机构，也可称之为共商共治平台。因此，我们这里所说的社区委员会与传统的街道办事处有着本质差别，与目前普遍实行的由街道办事处建立的“社区委员会”也存在着重大差异。街道办事处是区政府的派出机构，履行的是政府的职能，而社区委员会是共商共治平台，是政府与社会互动合作的机构，它不履行政府职能。目前由街道建立的“社区委员会”，其最终目标也是希望经过一段时间过渡，最终成为一个政府与社会共商共治的平台，但是目前处于过渡阶段，在具体运作过程中，还只是增加了一些社区共治的内容，街道的政府职能尚未退出。因此，川沙地区所实行的社区委员会与上述的由街道建立的“社区委员会”，虽然在组织发展的最终目标上将会是一致的，但是在目前这一阶段却存在着重大差异。从这一角度来说，川沙地区进行的社区委员会的试点工作具有现实的前瞻性。

第三、社区委员会是在党的领导下，通过组织创新，使社区民众、社区单位、社区组织等社区建设中的利益相关者，制度化地参与社区公共事务决策与管理，从而推进社区共同体形成的制度和组织基础。地方治理模式之所以能够兴起，很重要的一个原因，就是多元社会发展内在要求政府必须在处理与民众关系最为密切的地方事务时，不但要听取利益相关者的意见，而且还必须让这些力量参与决策和管理，这样可以整合各方面资源用于这些事务的解决，同时还能够减少政府管理社会的成本。另外，对于发展中国家来说，地方治理模式还具有两方面意义：一是能够在基层事务方面释放出一定的政治空间，从而减轻社会对整个政治体系的民主化压力；二是通过制度化方式让民众参与社区事务处理，从而培养其理性的公共意识和责任，并在此过程中增加所在社区的社会资本，从而推进社区共同体的形成。因此，社区委员会模式的建立在社会管理成本、推进基层民主政治和构建社区共同体等方面都具有重要作用。

四、在规范与创新之间：突破发展瓶颈，实现社区委员会建设的跨跃

目前，华夏社区委员会建设工作，不论是使框架搭建，还是与社会互动，都已经按照相关要求基本到位了。针对在当前发展阶段呈现出的不足，我们应该从体制机制等深层次角度，去突破其进一步发展的瓶颈，促进社区委员会建设的跨跃式发展

（一）转变政府职能，规范政社职能分工

作为政社合作的一个平台和组织载体，社区委员会的建立标志着政府治理社会的一种全新模式的诞生，同时也意味政府和社会之间将在一个制度性平台上进行互动。新型治理社会模式的出现，代表着政府管理社会方式的变化，从微观管理角度来看，作为基层政府的职能及其运作方式需要转变。面对新型社会治理模式，作为基层政府的川沙新镇政府，在职能和工作机制需要转变的内容涉及到方方面面，但从推动社区委员会发展角度来看，应重点在以下四个方面寻求突破：

1、规范政社职能分工，剥离并收回下放到社区委员会中的行政职能。之所以在社区委员会设置之初，会将许多行政性职能嵌入其整体职能之中，根据我们分析，主要是对社区委员会的性质认识不到位造成，即，从理论上认同社区委员会是政社合作的平台，而在实际认识上，还是将之认同为管理性机构，从而把社区委员会与其工作区域内的各类组织之间关系定位为管理与被管理的关系，而不是本质上的平等关系。因此，要规范政府与社区委员会之间职能，政府及其职能部门首先要从观念上认识到社区委员会不是一个政府派出机构，它们与社区中其他组织之间关系是平等合作关系，只是起到协调和整合作用，要逐步将一些属于政府的职能自然就必须从社区委员会的整体职能中剥离出去。

当然，相关行政性职能从社区委员会整体职能中剥离之后，并非意味着社区委员会对相关领域内的事务不作为，而是意味着社区委员会不履行涉及这些领域的行政性事务，社区委员会可以从政社合作角度或是从整合社会力量来推动等角度和方式来推进相关领域的工作。以社区委员会与居村委工作之间关系为例，社区委员会不负责对居村委的换届以及日常工作指导，但是可以通过帮助居村委培育社区内团队建设等工作，以及将各居村委会负责人纳入社区委员会的居村委专业委员会平台中，通过这一平台与政府相关职能部门进行互动，共商居村委建设中的相关问题以及社区建设中的相关问题。

2、建立新型政府运行机制，杜绝将大量行政事务“漏斗式”下放到社区委员会以及居、村委会的现象。第一、必须充分认识到社区委员会和居、村委会虽然是政府推动的社会组织，但是它们毕竟不是政府派出的行政机构，其职责分别是政社合作平台和群众自治组织。从根本上来说，是通过它们使社会治理能力得以加强，并起到了在社区内部主导了各类社会组织，从而有利于政府减少社会管理成本以及增强政权在社会中的合法性。第二、进行分类管理，将下放给社区委员会以及居、村委会的行政事务，通过政府购买的方式交给相关中介组织来完成，从而达到以下两方面目的：一是促进社区委员会和居村委会的发展。二是提高行政事务的质量。长期以来大量行政事务都下放到社区委员会以及居村委会来完成，俗话说“上面千条线，下面一根针”，由于时间和精力不足，相当部分工作也只能是应付。如果通过政府购买方式交由相关中介组织来完成的话，政府可以通过契约方式来制约，从而保证了这些事务的质量。

3、推进政府职能到位，保证政府力量“条条到底”。政府必须切实推动政府职能到位，保证行政力量的“条条到底”。既要改变将行政事务下放给社区委员会的做法，也要改变行政不作为或行政效率低下的现象，使社区委员会不要将大部分时间用在直接履行或代替履行行政事务上，从而有足够时间来完成政社合作事宜和推动社会发展的事务。

4、完善社区委员会与政府之间互动机制，保证政府职能转变到位。社区委员会作为政府与社会合作的共商共治平台，内在要求在具体机制设计上必须具备政府与社会互动的机制。这些机制既包括双方协商、沟通机制，又包括双方监督的机制。在目前强政府弱社会条件下，对于社区委员会来说，这些机制不但是其具体运作的内在要求，而且也是保障其健康成长的现实需要。具体来说，政社互动机制可以包括：以社区委员会为平台的政府决策听证、情况反馈制度；社区委员会对管委会各职能部门的评议制度。功能区域管委会对社区委员会的评议制度等。

（二）加强平台建设，推进社区共商共治

构建以社区委员会为核心的共商共治平台，其中很重要一个方面意图就是要通过制度化方式，对社区中各方面利益相关者的意见进行整合，使社区公共事务的决策与管理能够体现政府与民众两方面的意志。因此，社区委员会要起到社区利益整合平台作用，就要让共商共治机制能够充分容纳各方面利益表达，并设计能够让民众充分参与和社会协同的制度体系。从目前情况来看，民众参与和社会协同的制度体系框架在华夏社区委员会中已经基本具备，但是，还需要进一步完善，具体有三个方面：

第一，完善专业工作委员会制度。一是改变专业工作委员会的办事机构的性质，严格实行委员会制度，从而使专业工作委员会成为整合民意和社会协同的次级共商共决的平台。二是增加专业工作委员会成员数量，并调整成员组成结构。目前大部分专业工作委员会成员中没有社区相关组织和单位的代表，更多的是由政府职能部门成员和专职工作人员组成，因此建议增加社区相关单位和组织代表。三是要切实运行专业工作委员会的共商共决次级平台功能，使大部分事务能够首先在此平台中获得协商、研究、听证和提出初步意见，其次在执行社区委员会决定时也能够发挥其次级整合平台中的统一思想和商议对策的功能，使执行过程能够走群众路线，减少执行成本。

第二，成立咨询委员会。在社区委员会或专业工作委员会层面下成立若干咨询委员会，该委员会主要由社区内或社区外某一领域中拥有较高专业技能或有较高威望的人员组成。社区委员会或专业工作委员会在进行某一事项决策之前，可以请咨询委员会进行研究，咨询委员会通过调研而后召开会议提出咨询意见和相应对策。如果说社区委员会和专业工作委员会具有决策权和部分决策权，那么咨询委员会就不具备决策，但是具有建议权。由于咨询委员会不具有决策权，并且咨询委员会成员都是兼职人员，因此，在数量上和人员上可以多一点，从而为社区委员会整合各方面人才和民意奠定制度性和组织性的基础。

第三，推行听证会制度。具体来说，听证会制度应包含三个层面的听证：一是政府决策前，在社区委员会层面上的听证；二是社区委员会决策前，在专业工作委员会层面的听证；三是社区中各类矛盾需要进行听证的其他事务。

（三）构建新型组织，加大社会培育力度

社会组织是社区委员会履行社会职能的载体，是服务群众、组织群众的抓手。要在制度层面重视社团组织的作用，进一步培育社区各类社会组织特别是各类社区团队。

第一，开发传统政治组织的社会功能。虽然，随着社会转型的加快，许多传统政治组织如共青团组织在基层开始出现边缘化现象，其整合社会功能开始弱化。但是，近些年来许多地方通过推进这些组织的转型，使其不断适应转型后社会的要求，从而使这些组织在新的社会条件下重新发挥其应有的功能和新的作用，成为推动社会和谐的重要力量之一。比如，上海市南京东路街道厦门居民区团委，在全市范围内率先推进社区团组织的直选工作，从而激活了社区团组织，使社区内的200多名团员和青年经常成为社区内部团结的重要力量。因此，我们可以充分发挥社区中的共青团组织等传统组织的作用，使之成为社区建设的一支重要力量。

第二，通过传统政治、社会组织来培育新的社会组织。各类社会组织创建与成长主要有两种途径：一是在一些利益或兴趣相同或相近的个人推动下自发诞生与成长；二是通过政府或既有的政治、社会组织来推动而诞生和成长的。相对后者来说，前者需要更多社会等条件，而后者由于有相对强大的推动力，条件更容易具备，但是后者需要推动者有现代意识和培育组织的技能，否则可能导致所培育的社会组织过度依赖推动者，反而不利于其成长。因此，培育社会组织就成为社区工作的一项重要内容。落实到具体层面，该工作主要应该由社区中的各类既有政治和社会组织来承担，具体来说主要是由居民区的党组织和居委会以及共青团等组织来承担。

第三，由社区委员会推动社会组织的生成和发展。一是从面上进行业务上对居民区的社会组织培育工作予以指导和培训。二是在初期，可以直接培育若干社会组织，起到示范作用。三是对于涉及跨居民区的社区创建工作，需要由社区委员会来推进。四是待到社区内各种社会组织发展到一定程度时，社区委员会应该将这些组织中的相同或相似组织，进一步整合起来，推动它们成立社区层面的联合会性质的组织。

第四，探索由各类社会组织来推动社区民众参与社区公共事务的新途径。目前，社区内各类活动主要是由社区委员会或居委会等来组织以及推动民众参加，但是由于精力有限以及其他原因，导致活动数量和吸引力等都存在着许多不尽人意之处。因此，我们应该探索组织和推动社区民众参与社区各类活动的新的途径，其中一个做法就是通过发挥各类社团等社会组织作用达到上述目标，具体做法有三：一是由各类社团组织本社团成员经常性开展活动；二是由社区委员会或居委会来举办某项活动，由相关社团来承办；三是社区委员会建立社区发展基金，由各类社团申报需要开展的活动，而后由社区委员会进行筛选后，以资金方式予以支持。

五、结论

川沙地区的社区委员会是浦东新区为了顺应社会发展要求，推进政府职能改革，探索政府与社会合作、完善基层群众自治制度的一种组织创新和制度创新的成果。自2006年4月先后创建以来，在各级党组织领导下和各级政府的指导下，各社区委员会在构建共商共治平台方面做了大量工作，并为其他社区委员会创造了大量经验。通过调研，我们也发现在制度创建和具体运行中，社区委员会还存在着一系列问题，这些问题有的是由于组织初创，制度与机制尚未获得完善的结果，有的是人员观念尚未及时得以更新导致。我们认为，要进一步完善社区委员会建设，必须做好以下两方面工作：首先必须在地方治理理论指导下，更新相关人员的观念，明确社区委员会定位，并通过培训使相关人员能够理解、接受这些理念和相应操作知识。其次要在构建政社互动机制、完善共商共治机制、培育社会组织等方面下功夫。同时，我们还必须清醒地意识到，任何组织和制度创新都必须经过不断调整的过程，因此，社区委员会建设任务不可能是一劳永逸的，今后还应该根据新的情况变化而不断进行创新。