社区服务内涵社区工作者研究

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一、问题的提出

中国大陆最初提出“社区服务”的概念始于上世纪80年代中期，最早承担中国社区服务工作的是社区居委会干部。这种状况一直维系到2000年11月中共中央办公厅、国务院办公厅转发民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》，全国各地为优化社区工作者队伍进行了有益的改革探索。

近年来，学术界对社区工作者的研究主要集中在对社区工作者现状中具体问题的描述。政府部门对社区工作者的构成、现状及运行状况有较清楚的认识，并出台了许多相关政策，很大程度上解决了社区工作者所存在的各类具体问题。但是，综合迄今所有针对社区工作者的理论研究和实践状况，多数的研究和实践都仅仅限于对社区工作者基本自然状况、工作环境和工资待遇、运行过程中存在的问题以及针对这些问题就事论事地提出了一些改革举措等，均未涉及到社区工作者深层次的问题。同时，经过深入的实践调查和理论思考，我们发现，现阶段,学术界和政府部门所研究的社区工作者的所有问题，都存在于一个深层次的原因，即当前社区工作者的定位与当前社区服务的内涵严重脱节。

中国的社区建设经历了20多年的发展历程，跨越了三个重要阶段，社区服务的界定和内涵已然发生重大变化。社区居民对社区服务的要求也已经从当初单纯的福利服务发展到便民服务、互助服务、公共服务甚至更深层次的健康保健、心理卫生等在内的综合服务，这就对社区工作者提出了更高的要求，需要面对新形势发展的需要，对社区工作者进行重新定位。然而无论是政府部门还是学术界，缺乏对社区工作者定位问题的研究。我们对社区工作者的定义和职能规定还在沿用1990年颁布的《城市居民委员会组织法》中的相关内容，学术界虽然对新形势下的社区工作者的定义、职能分工等有了一些新的探讨，但并不统一，各持一词。政界和学界对社区工作者定位的不一致，给社区建设的实践者带来了无穷的困惑，也造就了一系列的现实问题。我们调查发现，当前社区工作人员构成复杂，既有通过选举产生的社区居委会干部，也有政府部门通过公开招聘的“专干”，还有政府及其街道办事处下派的人员和事业单位分流人员，还有社区志愿者。这些人员进入社区以后，并没有明确的身份定位和职能分工，往往在日常的社区工作运行过程中，采取“一帮哄”的用人机制，造成了人员和人才的极大浪费。这些来源不同的社区工作人员隶属部门不同，在日常工作中互相攀比，人心不稳，管理不顺。更严重的是，受计划经济体制的影响，一些政府的职能部门在管理上往往“政出多门”导致一些社区工作人员“各为其主”、“各行其事”，“专干”往往变成了“单干”，无法形成共同推进社区建设的整体合力，严重影响了社区工作的日常运行。

2005年，民政部在长春召开了全国社区建设工作会议，提出了建设居民自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和的和谐社区的奋斗目标，这次会议，标志着中国的社区建设进入一个崭新的阶段。社区工作者是社区建设工作的主体，是构建和谐社区的实践者，肩负着协调利益、化解矛盾、排忧解难、服务居民的重要责任，所以加强社区工作者队伍的建设是构建和谐社区的关键所在。因此，在构建社会主义和谐社会的大背景下，在构建和谐社区的进程中，研究社区工作者的定位问题，对于明确各类社区工作人员的部门归属和职能分工，理顺各类社区工作人员的工作关系，形成共同建设和谐社区的整体合力，具有重要的理论意义和实践价值。

二、调查样本基本情况

为摸清新时期社区居民对社区服务的基本需求，理清当前社区服务的基本内涵，从而探索社区工作者的定位，推动长春市社区建设的深入开展，我局与吉林大学合作，组成课题组，于2008年6月至9月在长春市城区范围内进行了一次大型社会调查活动。

本次社会调查采取座谈、访谈和问卷调查相结合的方式进行。于2008年6月13日正式启动，先后召开各个层面的代表座谈会10余次，包括各城区民政局主要领导、街道和社区负责人、社区居委会工作人员、公益岗人员和社区居民。深入访谈50余人，获得了大量第一手资料。并于8月9日至10日，在城区范围内进行大型问卷调查。

本次问卷调查依据严格的抽样办法在5个老城区、4个开发区中抽取了40个社区。调查方式采取集中填答的方式进行，由社区居委会依照我们抽样获取的样本名单，事先将调查对象集中，调查员到场发放问卷，指导问卷填答。我们事先对调查员进行了严格的培训。针对不同的调查对象，本次问卷调查对每个社区都采用了2套有针对性的问卷，分别为社区居民问卷和社区工作人员问卷。一共发放问卷2600份，回收问卷2420份，回收率为93.8%，其中有效问卷1663份，有效问卷率为68.8%。具体样本情况见下表：

图表1问卷基本情况

类别

回收问卷（份）

回收率（%）

有效问卷（份）

有效问卷率（%）

社区居民

1900

95.0

1229

64.7

社区工作人员

520

86.7

434

83.5

总计

2420

1663

（一）社区居民问卷基本情况

本次调查共抽取40个社区，每个社区抽取社区居民50人作为调查对象，共发放社区居民问卷2000份，回收问卷1900份，回收率为95%，其中有效问卷1229份，有效问卷率为64.7%。样本基本情况见图表2：

图表2社区居民问卷调查对象基本情况

类别

特征

频数(人)

比重(%)

类别

特征

频数(人)

比重(%)

性别

男

女

526

685

43.0

56.1

职业状况

国家机关工作人员

国有企业管理人员

国有企业一般员工

服务业工作人员

教师等专业技术人员

民营、私营企业主

民营、私营企业职工

个体户

目前下岗待业人员

离退休人员

无职业人员

62

53

63

119

57

20

48

70

281

140

284

5.1

4.4

5.2

9.9

4.7

1.7

4.0

5.8

23.3

11.6

23.5

政治面貌

中共党员

共青团员

派

群众

218

272

10

703

18.1

22.6

0.8

58.3

文化程度

小学及以下

初中

高中或中专

大专或本科

研究生

101

256

551

297

14

8.3

20.9

45.1

24.3

1.1

居住区域

单位型社区

新建商品房

拆迁回迁社区

村改居社区

老城区旧居住区

混合型社区

其他

372

128

353

20

146

171

19

30.7

10.6

29.2

1.7

12.1

14.1

1.6

年龄

18岁以下

18-30岁

31-40岁

41-50岁

51-60岁

60岁以上

37

219

259

382

180

135

3.1

18.1

21.4

31.5

14.9

11.0

从数据结果看来，本次接受问卷调查的社区居民男女比率比较接近，分别为43.0%和56.1%。文化程度偏低，其中高中（中专）及以下文化程度的占74.3%，大专或本科及以上的仅占25.4%。职业分布集中在下岗待业人员、无职业人员及离退休人员，分别占23.3%、23.5%和11.6%，其他各种职业的比例都在10%以内。政治面貌上以群众居多，约占58.3%。年龄分布相对比较均衡，各年龄段比例相差不是很大，其中41-50岁年龄段调查对象相对较多，约占31.5%。居住区域以单位型社区、拆迁回迁社区和混合型社区等为主体，各个不同的居住社区类型均有一定的比例。

（二）社区工作人员问卷基本情况

本次调查共抽取40个社区，每个社区抽取社区工作人员15人作为调查对象，共发放社区居民问卷600份，回收问卷520份，回收率为86.7%，其中有效问卷434份，有效问卷率为83.5%。样本基本情况见图表3：

图表3社区工作人员问卷调查对象基本情况

类别

特征

频数(人)

比重(%)

类别

特征

频数(人)

比重(%)

性别

男

女

59

367

13.8

86.2

职业状况

国家机关工作人员

国有企业管理人员

国有企业一般员工

服务业工作人员

教师等专业技术人员

民营、私营企业主

民营私营企业管理人员

民营、私营企业职工

个体户

目前下岗待业人员

无职业人员

离退休人员

大中专毕业生

15

40

76

27

12

3

2

9

8

167

30

9

18

3.5

9.5

18.0

6.4

2.8

0.7

0.5

2.1

1.9

39.5

7.1

2.1

4.3

政治面貌

中共党员

共青团员

派

群众

93

9

52

269

21.9

2.1

12.3

63.4

文化程度

小学及以下

初中

高中或中专

大专或本科

研究生

2

57

215

151

1

0.5

13.4

50.5

35.4

0.2

居住区域

单位型社区

新建商品房

拆迁回迁社区

村改居社区

老城区旧居住区

混合型社区

其他

129

32

73

8

88

92

1

30.4

7.5

17.2

1.9

20.7

21.6

0.2

职位获得方式

选举

聘任

上级任命

其他

101

226

14

73

24.3

54.5

3.4

17.6

年龄

18岁以下

18-30岁

31-40岁

41-50岁

51-60岁

60岁以上

40

109

208

52

4

0.0

9.7

26.4

50.4

12.5

1.0

数据显示，在社区工作人员中，女性所占比重明显比男性更大，约占86.2%。年龄以中年人为主，41-50岁的有208人，约占50.4%；31-40岁的有109人，约占26.4%；50岁以上仅有56人，约占13.5%，说明我市的社区工作人员年龄结构比较合理，基本上摆脱了社区工作人员“老大妈”占主体的尴尬局面。文化程度以高中（中专）和大学本、专科为主，其中大学本专科学历的占35.4%，高中（中专）学历的占50.5%，甚至有研究生在社区工作，其他学历层次的仅占13.9%，这说明当前全市从事社区工作人员的总体文化素质有了较大提高。居住区域以单位型社区、拆迁回迁社区、老城区旧居住区和混合型社区等为主体。在政治面貌上，只有21.9%的是中共党员，在这方面需要加强。同时，数据还表明，我市目前的社区工作人员中，有46.6%的原来属于下岗待业人员和无职业人员。

三、当前社区服务内涵的扩展

自80年代中期以来，社区服务历经20余年的发展，社区服务作为社区建设的基础和核心内容，在全国各大中城市蓬勃发展，各种服务设施和项目较好地满足了居民的多种需求。国务院国发[2006]14号文件《关于加强和改进社区服务工作的意见》（以下简称《意见》）指出，做好社区服务工作对于提高居民生活质量、扩大就业、化解社会矛盾、促进和谐社会建设都具有重要意义。《意见》集中反映了我国政府加强和改进社区服务工作的最新认识，标志着我们国家对以人为本、服务居民的发展规律认识得更加深刻，把握得更加具体。这个《意见》为新时期开展社区服务指明了方向，同时，对社区服务政策做出了重大调整和突破。现阶段社区服务内涵的变化主要表现在以下几个方面：

（一）社区服务内容的扩展

我国社区服务的内容主要是指四个面向，即：面向困难群众、弱势群体的社会救助服务；面向下岗职工的再就业服务和社会保障社会化服务；面向居民的便民利民服务；面向社区单位的社会化服务。这种方式通过区分不同的服务对象认定其服务内容，但没有包括对社区居民重要的、必不可少的生活需求如医疗卫生服务、安全服务、文化教育服务等，但是，当前各地在社区服务实践中，这些服务项目已经开展。新时期社区服务概念适应这一变化趋势，包括了社区就业服务、社区社会保障服务、社区救助服务、社区卫生和计划生育服务、社区文化、教育、体育服务、社区流动人口管理和服务、社区安全服务等多方面内容，拓展了社区服务的范围。

当前社区居民的服务需求反映了这种社区服务内容的扩展。在我们的社区居民调查问卷里，社区居民最需要提供的社区服务项目排在首位的主要有就业指导服务（44.2%）、家居清洁服务（16.4%）、保姆服务（14.1%）和法律咨询服务（11.8%）。

社区居委会在开展社区服务的过程中已经顺应了新时期社区服务内容的要求，调查数据显示，目前开展的社区服务主要有老年人服务、残疾人服务、劳动就业服务、文化娱乐服务、家庭邻里协调服务、法律援助服务、医疗保健服务和家政服务等，这些服务项目既包括了传统社区服务的内容，也包括了新时期社区服务的新内容。

（二）社区服务提供主体的增多

当前社区建设要求社区服务的提供主体由政府为主转变为服务主体多元。新形势下的社区服务是一个政府、社区居委会、社区志愿者、企事业单位和居民共同参与的过程。新时期的社区服务既要坚持社会化原则，发挥政府、社区居委会、社区志愿者、驻社区单位、企业及个人在社区服务中的作用，又要明确不同主体在社区服务中的地位与角色，使各类组织既分工明确，又功能互补，共同完成社区服务目标。政府除承担宏观规划、组织保障、管理监督外，还负责提供公共服务、为其他主体开展社区服务提供支持、指导。社区居委会协助基层政府提供社区公共服务、组织社区成员开展自助和互助服务，为发展社区服务提供便利条件。社区志愿者组织被纳入社区服务兴办主体之一，成立形式多样的服务类民间组织。鼓励各企事业单位和个人开展社区服务项目。力图突出政府提供公共服务的责任，加强公共财政对公共服务的支撑。表现出以政府为主导、充分发挥社会力量共同开展社区服务的取向。

我们的调查显示，社区志愿者在社区服务过程中承担重要角色。开展的活动主要有爱心捐助活动、大型活动的志愿工作、公益宣传、社区居民的家政服务以及面对社区弱势群体的助扶活动等。

驻区单位也积极参与社区服务，主要表现为与社区联合开展活动（69.9%）、单位负责人参与社区组织工作（45.5%）、向社区居民开放各项设施（30.9%）、参加社区各种会议（28.8%）、为社区提供经费等（14.7%）等。

（三）社区服务指导原则的变化

新时期的社区服务内容和提供主体的变化，要求在社区建设实践中区别对待不同性质的社区服务，针对不同性质的社区服务，给予分类指导。

针对不同性质的社区服务，提出不同的政策取向，对社区组织开展的互助性服务、志愿服务和民办非企业单位及社会团体提供的服务给予政策和资金扶持；对社区营利性商业服务要积极引导向产业化、市场化发展。这既有利于保障弱势群体的基本生存权利，体现社会的公平和公正，又有利于满足居民多层次的需求。同时，分类指导还有助于澄清长期以来关于社区服务应是福利性还是经营性的争论，即要根据社区服务活动的具体内容，划定其性质，实行不同的政策导向和要求。坚持分类指导原则，既可以使社区服务有广泛的包容性，又避免了由于社区服务的多重定位而引起的困惑和混乱。

明确区分以政府为责任主体的公共服务和以市场为责任主体的商业化社区服务，还有助于与国际社会接轨。西方的社区服务中，很少涉及商业化的社区服务，一般称之为社会服务或社会福利服务，这种社会服务在相当大的程度上同样依赖政府的资助，只是政府的资助绝大部分是提供给非营利机构和组织。因此，把提供公共服务作为各级政府的一项重要职能，并不一定要由政府亲力亲为。

美国经济学家斯蒂格利茨在《政府的经济角色》中认为，要区分清楚“政府生产”和“政府供给”这两个概念。政府生产，是指政府创办企业，亲力亲为，直接提供公共物品。政府供给，则是由私人生产，政府通过采购、制定法律、政策等，以满足人们的需要。只是社会服务由于其明确的非营利性，更多地由富有专业工作方法和助人理念的非营利机构担负，而不是由以追求利润为目标的企业担当。当前我国的社区公共服务政策已接近于西方的社会服务理念。《意见》指出，要不断改进政府公共服务方式，积极探索通过政府“购买服务”、项目管理等多种形式，调动社会组织参与社区服务的积极性，促进公共服务社会化。这些都是我国社区服务借鉴西方先进经验的结果，是学术界的理论研究与实际部门的具体实践相结合的产物，是西方当代公共管理理论及社会服务理论在我国社会政策和实践中的体现。

四、社区服务内涵扩展下的社区工作者定位

和谐社区建设阶段社区服务内涵的扩展使原有的社区工作者队伍和定位不再适应新形势发展的需要，社区服务的深入开展迫切需要加强社区工作者队伍的建设。通过我们的调查研究认为，社区服务内涵的扩展赋予了社区工作者新的定位和工作职责，主要表现在以下几个方面：

（一）关于社区工作者概念的界定问题

目前，我国社区建设的理论界和实践界对社区工作者的概念界定分为广义和狭义两个层次。广义概念指从事社区建设和服务的专职和兼职人员。狭义概念专指社区居委会工作人员。大部分人都认为在市场经济体制下，应当从广义的概念入手讨论社区工作者队伍，只有这样才能适应新的形势需要，也才符合我国社区建设和发展的实际情况。

我们认为，社区工作者概念的界定应根据社区建设的实践、结合社区服务工作开展的需要进行。和谐社区建设阶段社区工作者的界定应采取广义概念，泛指在特定社区内从事社区管理和社区服务，并以社区或居民群众为服务对象的工作人员，包括社区工作者和准社区工作者。社区工作者由社区居委会成员、政府各职能部门下派人员、街道下派干部、事业单位分流人员、社区公益岗位人员共同组成。准社区工作者由专职社会工作者、社区志愿者组成。

社区居委会工作人员指按照《城市居民委员会组织法》(1990年)相关规定由社区居民选举产生，人数有严格限制。

政府各职能部门下派人员是指从属于政府机构，根据政府相关部门的要求下派到社区，落实本部门在社区的服务职能，由部门承担相应开支。

街道下派干部和事业单位分流人员是按照要求，下派到社区，充实基层工作力量，承担社区居委会的相关工作。

社区公益岗位人员指政府根据社区工作需要，通过面向社会公开招聘的方式产生的人员，主要来缘于“4050”人员，其日常管理由社区负责，具体业务接受上级部门指导。

专职社会工作者特指从社会公开招聘产生，拥有社会工作者从业资格认证，具有较高专业水平，能为社区居民提供专业化服务的专业人员，没有地域限制，人数根据工作的需要而定。

社区志愿者是指自愿从事社区某一方面工作的人，社区志愿者主要由社区内开展互助行为的居民、离退休老干部及社区内中小学校（主要是中学）的老师和学生构成，人数不限。

这样，社区工作者每一部分的组成人员在进驻方式、职能分工、编制安排以及经费承担等各方面都明确规定，相互协调，力图形成社区建设的整体合力，承担社区建设的各项任务，真正实现政府行政管理和社区自我管理的有效衔接、政府依法行政和居民依法自治的良性互动，共同为建设居民自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和的和谐社区而努力。

（二）关于社区工作者队伍的管理问题

根据上述对和谐社区建设阶段社区工作者的重新界定，社区工作者队伍的管理应采取分类管理的方式。针对五种不同类型的社区工作者，应制定不同的管理办法。

社区居委会工作人员应按照《城市居民委员会组织法》(1990年)中相关规定进行管理。根据《城市居民委员会组织法》(1990年)第8条规定：居民委员会主任、副主任和委员，由本居住区全体有选举权的居民或由每户派代表选举产生；第7条规定：居民委员会由主任、副主任和委员共五至九人组成。这表明，社区居委会干部具有如下几个特点：1、社区居委会的成员是经民主选举产生的。2、有严格的属地性，一定是本地居民。3、人数有限制，一般为5一9人。4、一般领取政府补贴。在传统计划体制下，居委会干部是我国社区工作者的主力军，在今天市场经济条件下他们仍然是一支强大的社区管理生力军。居委会工作人员的组成是按照自治原则确定和设计的，是社区建设的主体，主要职责在于引导社区居民开展社区自治。

街道下派干部、事业单位分流人员和社区公益岗位服务人员要按照岗位职责要求，对他们进行定期培训、定期考核和民主评议，自觉接受居民群众的监督

专职社会工作者是在市场经济条件下，为适应我国社区建设和发展的新形势应运而生的一支新兴社区工作者队伍。从未来我国社区发展趋势以及与国际接轨看，这支队伍将会成为我国社区工作者队伍中极为重要的组成部分。专职社会工作者较之社区居委会干部而言，具有以下几个特点：l、经社会公开招聘产生。2、突破居住属地限制。3、人数无法定限制，根据工作需要确定。3、具有一定的专业知识或水平，拥有国家职业资格认证。4、领取受聘工资。社区建设需要大批的专业化、高素质的专职社会工作者队伍，对他们的管理应采取专业化、职业化的方式进行，并可探讨政府“购买服务”的运作模式。

社区志愿者队伍来自于志愿者组织，志愿者组织是指由企业、事业单位、社会团体、城市基层组织所组织的从事志愿服务的非营利的公益性组织(含其下属组织)，它必须进行社团注册。志愿者是指在某一志愿者组织、并参加志愿服务的16周岁以上具有本市户口或有效暂住证件的人员。志愿服务是志愿者为社区居民的工作、生活提供无偿及其他有利于社会发展和稳定的行为。志愿者服务的主要对象是社区内孤、老、残、幼、烈军属、贫困家庭、下岗、失业职工及其他需要帮助的居民。作为以助人和互助为目标的志愿者组织，其行为方式应是自主、自治的。但是，我国的社区志愿者组织是在政府的直接引导下发展起来的，一直存在行政化倾向，难以发挥民间组织灵活、创新的优势。在今后的社区工作者管理上，要逐步剥离志愿者的政治性、行政化倾向，还原其非政治性、群众自发的性质，帮助其加入社会工作者协会，进行专业化的管理。

政府各职能部门下派人员协助分管各职能部门的工作，具有一定的专业性，所以对于这种分工较明确的岗位，可以采取类似“政府雇员”的做法，建立比较灵活的雇佣关系。雇佣程序可以参照政府雇员的程序即“拟定用人计划——提出人选(可由中介推荐或面向社会公开招聘)——社区审定——办理手续”由区人事部门及用人社区共同实现人岗匹配，这部分人员的日常考核管理由社区居委会负责。

对社区居委会工作人员的管理要按照“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的要求，实行自我管理与居民监督的有机结合；对专职社会工作者的管理要坚持日常工作由社区管理，具体业务接受上级部门指导的原则；对社区志愿者队伍的管理要以引导教育为主，建立社区志愿者注册登记制度；对政府各职能部门下派人员、街道下派干部、事业单位分流人员和公益岗位人员等的管理要坚持由社区进行日常考核，政府职能部门定期考核的原则。

（三）关于社区工作者人才资源整合问题

社区服务范围扩展之后，涉及到劳动保障、民政、卫生、计划生育、文化、体育、教育、公安、司法等众多部门，几乎囊括了政府对城市进行社会管理和服务的所有方面。由于各部门对社区服务认识不同，工作重点不同，容易形成政出多门、各自为战的局面，如果部门之间缺乏统一的协调机制和发展规划，社区服务有限的资源就得不到有效合理的配置，因此，迫切需要建立健全政府统一领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会广泛参与的社区服务管理体制和工作机制。

所以，建设一支高素质、职业化的社区工作者队伍，不仅仅是要对现有的社区工作人员实施科学管理，保证社区工作者积极性和创造性的发挥，更重要的是要加强社区工作者队伍的整合，通过充满生机和活力的服务方式，最大限度地开发人才资源，吸引更多的优秀人才加入到社区工作者队伍中来。从我国的实际来看，政府应尽快设计和出台社区人事人才管理与服务法律法规和政策制度，建立社区工作者队伍建设的保障支持体系，以规范和推动社会工作者人才资源开发与服务活动的开展。