国内外社区志愿服务发展研究

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摘要：志愿服务是指任何人自愿贡献个人时间和精力，在不为物质报酬的前提下，为推动人类发展、社会进步和社会福利事业而提供服务的活动，是社会公众参与社会生活的一种重要的方式，也是人类社会性的一种直接表现。在各种资源均可以成为交换的市场经济阶段，志愿服务及志愿服务提供者所表现的是一种在不计报酬或收入条件下参与推动人类发展、提高人类素质、追求人类共同价值观、促进社会进步的一种精神，这也是志愿服务的核心价值观。本文所要探讨的主要问题，是在对比国内外志愿服务发展差异的条件下，青海省志愿服务的现状、问题及促进开展志愿服务的对策。

一、国际志愿者行动和国际志愿服务

在国际社会，志愿服务源于对战争的人道主义援助。它以尊重人的生命价值和追求人类平等为核心理念，抵制对生命和人类和平生存环境的破坏做出了重要贡献。在和平年代，志愿者帮助弱者、消除贫困、保护环境、为维护社会秩序和世界和平作出了巨大努力，在建立良好的人际关系、提升人的整体素质等方面发挥了积极作用。欧美国家的志愿服务已有数十年的历史，形成了比较完善的志愿服务制度和体系，建立了跨地区、跨国界、跨洲界的服务网络，积累了非常丰富的经验。它们的志愿服务组织和制度基本上是以满足和适应市场经济原则和要求为标准的。1970年，联合国大会通过决议，组建从属于联合国开发计划署（UNDP）的“联合国志愿者（UNV）”（组织）。该组织是联合国系统内一个独特的机构，负责管理与国际志愿者事业相关的各类事物。联合国志愿者组织鼓励志愿者为本国和国际间的发展与和平尽其所能，努力促进国家经济与社会进步并使之得到持续发展。

当前国际志愿服务的突出特点有：一是专业性强。参加志愿服务的人员大多加入专业的志愿者组织，定期参加培训和活动，从而具备一定的专业技能，从事符合自身特点的专业志愿服务。二是注重项目管理。其所从事的志愿服务大多不是凭空臆造的活动，而是往往经过科学的可行性分析与论证，在实施中也注意加强项目的监督和管理，及时修正项目运行中可能出现的偏差，以期达到预期目标。三是规范化、法制化。法国、德国等国已把志愿服务与“国家服务”联系在一起，一般地讲，青年或者需服民役，或者需服兵役，民役包含参与一定量的公益服务。不少国家已把志愿服务纳入其社会保障体系和法律体系，从而使志愿服务工作成为越来越多公民的自觉行为。四是向国际化发展。一些国家的志愿服务工作是在联合国国际志愿服务协调委员会等机构协调和指导下开展的，不少项目是跨地区、跨国界的，志愿人员常常被派往世界各地从事一定时间的志愿服务，因而具有较大的国际影响。联合国还把每年的12月5日定为“国际志愿者日”，目的是鼓励世界各国的政府及团体，于当天发起宣传志愿服务的统一行动，表彰志愿者对社会所作的贡献，并藉此动员社会人士积极支持及参与义务服务。

二、发达国家的志愿服务与社区建设

社区是社会的基本单位和社会结构的基本环节。通常人们所说的社区是指居住于某一地理区域、具有共同关系、社会互助及服务的一类人群，它具有以下特征：居住在法定地区边界内的人口；这群人口具有共同经济利益或共同文化传统；他们共有、共享、相同、认可或共同参与；社区具有地方性自治、自决的功能。社区有大有小，没有人口规模的限制。发达国家所谓“社区发展”这一概念，其内涵和外延与我国的“社区建设”基本相同。

发达国家注重社区发展的传统源远流长。它们的社区组织从20世纪20年代开始初步构建，到60年代已经基本成形，至今已经有80多年的历史。这种发展与西方国家强调公民社会的原则和基督教普世主义有很密切的联系，即强调经济的自由化、政治的民主化和社会的自治，强调个人独立主义、社区自治。在一些市场和政府机制“双失灵”的情况下，必须由介于两者之间的非政府组织和社区组织出面解决一些特定的社会问题。他们强调国家、地方和社区各种服务机构的协调和联合，社区资源和人的需求之间的平衡。发达国家社区发展是一个提高社会意识的过程，通过居民的广泛参与，了解自身的需求，并采取积极的改进行动。时至今日，更好地组织社区福利服务仍然是“社会干预”的一个主要目标，这种“社会干预”包括对贫穷、失业、犯罪和环境污染进行的干预。在公私机构的协助下，动员社区内的一切资源，解决社区内的各种问题，如福利、就业、环境污染等，提高全社区居民的福利和生活质量。发达国家的社区组织的作用可以划分为三种，即制定社区计划，推动地方发展，实行社区行动。同时，社区还同服务对象直接接触，了解问题，协助个人解决困难。随着社区的发展，“社区组织”又从传统的福利服务协调、合作以及维持的目标迈向集中解决社会问题。这样，社区工作就和社区志愿服务结合得越来越密切。可以确定地说，发达国家建立在社区发展基础上的社区志愿服务，是一种促进社区发展的重要力量，两者相互依存、相互促进。

三、中西方志愿服务比较

在相当长的一个时期，社区在我国一直作为一个学术概念被用于社会学和人类学的研究，即对于村落和城市街道的研究，虽然它在20世纪20年代才由美国社会学家罗伯特•帕克引入中国。中国真正从理论上开始使用社区建设的概念和在实际中开展社区建设始于20世纪90年代中期。1994年国务院召开全国社会发展工作会议，把社区服务列入了《全国社会发展纲要》，提出“加强城乡福利设施与社区服务建设，大力建设城乡福利和社区服务业”的发展目标。从而把社区建设纳入社会发展规划，纳入国民经济计划。此后，在民政部门的指导下，社区建设作为城市基层政权组织建设、社会建设、社会管理等城市基层工作的重要组成部分在城市发展中得到了重视。20世纪90年代以来，我国的志愿服务有了长足发展，这不但表现为志愿服务队伍的扩大，而且表现为志愿服务领域的扩展和服务效果的增强。随着我国进入社会快速转型期，社会问题大量显现，研究社会问题，解决社会问题被提上了议事日程。与此相适应，志愿服务特别是社区志愿服务在服务居民和社区、解决社会问题方面发挥着越来重要的作用。在社区志愿服务发展的初期，它与社区服务密切结合，并在其中扮演了重要的角色。在大力推进社区建设的过程中，社区志愿服务又成为一支在解决居民困难、解决社区问题、促进社区整合方面的生力军，在促进社区建设方面发挥了积极的促进作用。可以认为，社区志愿服务的发展不但推动了社区建设，而且是社区建设成果的最突出表现，因为正是志愿精神、社会互助、社会团结构成了社区最基本的内涵。但是毋庸讳言，我国的社区志愿服务在发展理念、活动规模、社会影响、法制建设等方面与西方成熟的社区志愿服务之间还有比较大的差距。

1、中国志愿服务的参与人数与其人口规模比较所占比例还较小。在一些西方发达国家，志愿者占国民的30%，有的高达60%。在以色列，其全部人口中的20%，经常参加志愿活动，平均每个月服务16个小时，而中国，目前以国家民政部的统计数字看，中国全国目前有志愿者1500万人，占全国总人口的1.2%，远远低于以色列和其他发达国家。（资料来源：KellyLau,1999）。

再以中国大陆的深圳与中国香港地区比较。香港的调查表明：在香港地区，参加志愿活动的市民占香港总人口的20%，大约在120万人左右。深圳市的常住人口为100万人，目前拥有志愿者2万人左右，仅占常住人口的2%。如果考虑暂住人口（深圳有人口300万），深圳市的志愿者占该市人口的0.5%（谭建光和梁毅1998年，第20—22页）。

所以，从总体上来说，中国的志愿活动还不甚发达，还处于初期阶段。同时也说明，中国的志愿活动还有广阔的发展空间。

2、国内外志愿服务影响力有较大差距。基督教，特别是新教各派的教会是国外志愿服务事业的主要力量，“平等博爱”理念和社会义务感一直是国外志愿服务事业的精神支柱。国外基督教教会的慈善事业在其历史发展的进程中，形成了自己的志愿主义传统，不仅扶弱济贫，而且推动参与社会改革，在一定程度上形成“公众权利”，成为国外社会中一个不可忽视的政治力量。美国是基督教国家，国内多为新教，也可谓新教国家。据1989年统计，教会和与教会有关的慈善团体控制了捐赠的2/3和志愿者人员的34%。美国从事慈善工作的志愿者达1040万人，每月平均有10小时为教会的计划项目工作，其中有52%志愿从事宗教工作，48%志愿从事教会的其他项目，诸如小学、中学和高等院校的志愿工作。志愿者有85%是宗教教徒。估计教会志愿者所贡献的志愿工作时间的价值1986年为131亿美元，其中68亿美元（52%）贡献给宗教计划项目，65亿美元（48%）贡献给教会的其他慈善计划项目（朱传一1999年，第55—57页）。

3、西方的慈善事业、志愿者活动具有民办的性质，特别是由宗教团体来办，这与中国传统的“官办”是有所区别的。

志愿者组织在社会进步和社会福利方面的努力，可以弥补社区政治的不足，对于社区政治和经济发展都具有积极的意义。同时，民间活动范围广、涉及人群多，活动方式多样，可以补充政府的不足。社会事业更多是在政府的指导下靠公众参与和公众支持来进行。国外一些民间团体和民间社会在公共部门和私人部门之间、贫困群体与富裕群体、贫困社区与发达社区之间发挥沟通的作用，通过公民社会组织的活动，可以使私人部门强化他们对于社会问题的责任，强化公众对于社会、环境、犯罪、老年人、家庭、文化等问题的认识和责任。

中国的志愿服务活动大部分是为配合政府的工作展开的，如社区服务志愿者、青年志愿者、巾帼志愿者等，分属不同的政府机构或群众团体。社区志愿者主要配合街道办事处和居委会开展工作，其内容与目前中国正在开展的社会福利和社会保障制度建设密切相关。自从政府关注下岗职工再就业问题以来，社区志愿者又把注意力投放到帮助下岗职工的再就业方面。这一方面说明，中国的志愿者活动与政府政策导向关系密切，同时也反映中国志愿活动与现实的经济社会发展状况密切结合。近年来，随着的经济社会的发展，我国也出现了一些“民间”志愿者，开始在一些以环境、生态保护为关注点的非政府组织行动中开展活动。但这些组织也或多或少与政府机构保持某种程度的联系，配合政府的工作开展，例如，1999年“国际保护臭氧层日”，北京市环保局组织“让我们共同行动，还京城碧水蓝天--公众参与环境保护百日行动”，在北京的各家环境保护非政府组织和他们的志愿者都参与了这项活动。

4、在西方，特别是在美国，企业支持慈善事业是天经地义的事情，是非常普遍的现象。一般来说，在西方有社会影响的大企业，都按传统的方式创办基金来支持慈善事业。中小企业对于慈善事业也极为关心，多以少量资金和物资来支持慈善事业。不少企业对于所在社区的慈善事业给予积极的支持。在美国，非政府组织的资金来源如下：公共部门：43%、私人部门：47%、私人捐赠：10%，私人部门超过公共部门的资金投入。（kellylau,1999）

中国企业目前对于志愿活动的资助还不十分明显，也不构成中国志愿者活动资金来源的主要部分，这主要缘于企业自身的经济效益、长期发展战略的影响，还有社会的整体志愿服务意识的影响，志愿活动欠缺法律规范的影响等。

5、有些国家政府对于志愿者提供税收方面的优惠和支持，保证其建立合理的资金筹措方式和渠道。马来西亚政府通过社会福利部，每年拨出一笔基金，鼓励志愿者参与老人、儿童、青少年和残疾人进行的各类计划。1993年马来西亚政府拨给136个志愿团体共计折合人民币690万元补助金。志愿服务得到马来西亚政府的充分认可。

我国对于志愿者提供税收方面的优惠和支持还没有形成法规，也没有设立专项资金支持志愿者活动。中国志愿者在资金问题上面临极大的困难，资金问题成为制约中国志愿服务发展的的最大问题之一。

6、在发达国家，志愿者组织和民间团体往往和政府一道工作，形成伙伴关系，共同来解决和面对社会问题。主要合作形式是“民办、官协、商协，或官商共协”等等（朱传一，1999年）。当然，这种“民办、官协、商协，或官商共协”的伙伴关系并不意味着对于公民社会组织的放任自流，政府可以通过财政和税收等经济手段来调节公民社会组织的发展及其方向。英美发达国家对于非政府组织的活动、社会地位都有明确的法律规定，这些组织也因此得到法律的保护。例如在筹集资金方面，国外对于非政府组织、民间团体、志愿人员组织的规定都非常明确，这些组织可以依法进行资金筹措、参与法律规定的经营活动。

我国对于社会团体管理、民间非企业单位管理做出过法律定位，但是对志愿服务立法还不完善。

7、国外的志愿活动领域扩展到社会福利活动之外的其他领域。比如学龄前儿童日托、老人日托、学龄前儿童课余活动、保护妇女、移民难民安置、社会义举、民权、社会正义、消除贫困、文化和艺术、农业开发、国际救济、有计划地支持残疾人、艾滋病患者等。中国目前的志愿者活动领域基本限于文化、体育、娱乐、个人社会服务、国际志愿者、卫生和环境保护、就业和扶贫等领域。

四、青海的社区志愿服务

近年来，青海省社区志愿服务工作发展迅速，尤其是2006年12月民政部召开全国社区志愿服务工作信息暨社区志愿者注册登记情况分析会以来，全省各级民政部门认真贯彻会议精神，不断开发和整合社区志愿服务资源，努力推进社区志愿服务，通过进一步加强对社区志愿服务的指导，促进了社区志愿服务行为向规范化、经常化方向发展。社区志愿者组织建设逐步完善。全省各地普遍建立了以社区党组织、居委会干部为骨干，社区专职工作者和社区志愿者为补充的社区志愿者组织537个，各类社区志愿服务者达6万余人，约占城市居民总数的3%。开展了社区志愿者统一注册登记工作，社区志愿服务的形式和内容不断得到改进，社区志愿服务的宣传推广工作初见成效。但就目前而言，我省社区志愿者队伍建设仍处于起步阶段，社区志愿者队伍建设还存在一些突出的问题。

1、社区志愿者队伍及人员数量少，成员结构相对单一。在全省社区志愿者服务的频率调查中，全省参与志愿服务活动的人群中，一次或偶尔参与的不到10%，一年中特定时间或节日参与占2.1%，每周一次或双周一次占0.6%，每月一次或每两月一次占0.8%，只有单位组织才参加占18.7%，经常参加的占0.1%，根本不参加的高达67.7%。社区志愿者中多数为退休的老年人，中青年居少，结构过于单一。

2、社区志愿者队伍及人员的技能水平低。志愿者良好的服务技能与服务水平，决定着社区服务工作的质量。目前，青海省社区志愿者队伍整体技能水平不高，文化层次相对不高。相关调查表明，就全省社区志愿者队伍的教育水平而言，小学或小学以下学历的占9.8%，初中学历的占31.5%，高中学历的占33.2%，大学学历的占23.2%，研究生学历占2.3%。造成整体技能水平差的深层次原因主要是，部分地区受形式主义的影响，社区志愿者队伍建设过分追求数量和速度，社区志愿者队伍建设存在未培训上岗、不具专业技能等问题。另外，随着经济社会发展，人们日益多元化需求与社区志愿者服务结构单一、水平有限之间的矛盾日益突出，制约了社区志愿服务的有效供给。

3、社区志愿服务的项目领域不宽。这主要体现在两个方面：一是社区志愿服务的现有项目领域过于单一化。一方面，政府背景的志愿团体习惯围绕“中心工作”寻求项目，习惯于“一声令下，万马奔腾”，制约了小型志愿团队的活力。另一方面，民间背景志愿团队，对于外国引进的新方式“一哄而起”，互相模仿，最后走向极端、走向反面，“一哄而散”。二是项目创新活力有限。社区志愿工作项目创新能力不足；单纯追求项目创新效益，社区环境维护注重不够；志愿工作创新过分独立化，团体之间、内部工作融合、适应性差。

4、志愿服务管理体制不健全，运行效能低。一是多头管理体制。志愿者队伍中，青年志愿者由团委负责，巾帼志愿者由妇联负责，社区志愿者由民政部门负责，从市区到州县，志愿者队伍管理体制出现出多头管理状态，缺乏统一的管理体制。二是登记性质不同。由于目前相关规定没有区分不同形式和性质的志愿者组织，不少机构在无章可循的情况下采取了方便自己的注册形式，因而形成了性质不同的志愿组织。三是管理方式混乱。有的采取行政管理机制，机构的领导由所挂靠的上级部门任命；有的则采取会员制的管理方式。

5、志愿服务的可持续发展能力弱。首先，政府行政化干预过多，志愿服务组织自主性弱。长期受计划经济体制影响，政府习惯于把社区志愿组织当作自己的一条腿。社区志愿服务组织开展的活动很多都是配合上级政府的任务要求或配合社会性的大型活动开展的，以社区为本位的、日常性活动相对较少。其次，社区志愿者队伍不稳定，人才流失尤其是骨干人才流失严重。

存在上述问题，其主要原因是：

一是社区志愿服务意识不强。广大居民对于志愿者和志愿活动的了解不深刻，还主要停留在“听说”或者“认知”的层次。同时，人们对志愿服务者的权利与义务关系理解不清。有的服务对象将志愿者视为无偿劳动力滥用，让志愿者超时服务，有的志愿者则是把志愿服务当作是对服务对象的施舍。更深层次的原因则是，首先，没有成为普遍的价值观。我国守望相助、扶危济困、助人为乐和见义勇为的优良传统并没有作为公民的普遍价值观传承下来；其次，舆论宣传力度不够，人们对社区志愿服务的认知程度不足；再次，学校缺乏相应的课程教育，知识储备不足；最后，社会信任结构失调，人们对社区志愿服务存在不同程度的质疑与担心。

二是社区志愿服务缺乏相应的资金保障。青海社区志愿服务事业刚刚起步，各方面制度、措施还有待完善，尤其是社区志愿服务活动面临的资金短缺问题逐渐成为制约社区志愿服务发展的“瓶颈”。由于资金不足，社区志愿者队伍的招募、培训、管理、志愿者基本社会保障等不得不流于形式。社区志愿者队伍建设的资金短缺，主要是由两个因素造成的。一是政府投入不足，财政支持没有制度化；二是税收制度限制了工商企业、个人对志愿事业的捐赠，社区志愿者组织未能建立起一套有效的多渠道融资机制。

三是社区志愿服务缺乏制度保障。青海省目前还没有志愿服务相关法规的立法计划，也没有形成比较完善的志愿者招聘、培训、流动管理制度。成员的随意性较大，管理体制缺乏统一性，政府督导体制力度不够，登记注册制度才刚刚起步，志愿者权益保护工作都处于空白状态，也没有形成比较完善的志愿服务激励机制。

五、推进青海社区志愿服务的对策

当前和今后一个时期,青海省社区志愿服务工作要认真贯彻落实党的十七大精神,进一步坚持和实践科学发展观,继续加强社区志愿者队伍建设,不断完善和规范社区志愿服务制度,依托社区服务,努力促进社区志愿服务与社区建设相结合，与社区精神文明建设相结合，与社区公益服务相结合，建设好管理有序、服务完善、治安良好、生活便利、环境优美、人际关系和谐的新型现代化和谐社区。

1、进一步加强指导，完善机制。政府有关部门要进一步加强社区志愿服务工作的指导，整合社区志愿服务资源，形成推动社区志愿者活动发展的合力，不断理顺工作关系，规范社区志愿服务制度，健全社区志愿服务网络。通过对社区内现有的志愿者或者义工组织进行整合，将其统一规范为社区志愿者组织，志愿者或者义工统一称为中国社区志愿者。实现市、区、街道分别有独立注册登记的社区志愿者组织，社区有志愿者工作站和相应的社区志愿服务队的组织建设目标。同时积极争取党委、政府支持，尽快建立起党委政府统一领导、民政部门业务指导、依照章程独立开展活动的社区志愿服务组织领导机制。

2、规范社区志愿者工作制度，加强培训工作。这方面所要开展的主要工作，一是继续规范和完善社区志愿者工作制度。全省将逐步建立完善社区志愿者登记注册、持证上岗、服务记录、行为规范、学习培训、表彰奖励等制度，以加强社区志愿者队伍管理，促进社区志愿服务规范发展。依托区、街道社区服务中心以及社区综合服务站建立志愿者登记站，特别注重发掘和培养志愿服务骨干并加强对注册志愿者的信息管理。将全面建立志愿者信息档案，根据本地实际情况，登记志愿者的专业、特长、服务意向、服务领域等，并进行分类管理和配对服务，进一步提高社区志愿服务的针对性和有效性，使服务需求和服务意向得到同时满足。二是大力开展注册社区志愿者培训活动。把社区志愿者初次培训、阶段性培训和临时性技能培训结合起来，不断提高社区志愿者的服务技能和服务水平。同时要加强对社区志愿者组织工作人员的培训，使其熟练掌握社区志愿者注册证号编制规则、知识和技能等内容的培训，充分发挥社区志愿者组织在组织动员社区居民开展志愿服务、反映志愿者诉求等方面的作用。

3、大力开展社区志愿服务活动，深入推进社区服务。继续开展好“志愿中国，爱在社区”活动，依托社区服务推动社区志愿者服务工作。要把服务社区居民、提高社区居民生活水平和质量放在首位,强化服务意识,突出服务重点,扩大服务领域,完善服务网络,健全服务设施,改善服务手段,培育服务亮点。以面向老年人、未成年人、外来务工人员、下岗失业人员、残疾人和低收入家庭等社会弱势群体的志愿者服务工作为重点对象，继续加强以社区就业、社区社会保障、社区救助、社区卫生和计划生育、社区文化、教育、体育、社区流动人口管理和服务、社区安全等公共服务重点领域的社区志愿服务工作,不断创新服务形式，提高服务水平。

4、做好社区志愿服务推进规划。一是广泛开展宣传动员工作，建立和完善优秀志愿者褒奖和回报制度，对社区志愿服务活动中贡献突出的志愿者组织、志愿者及相关单位，要通过适当的方式予以表彰奖励，形成良好的社会舆论氛围，促进社区志愿服务快速发展。二是制订全省社区志愿者服务发展规划，积极培育发展各类社区志愿者服务组织，为开展形式多样、行之有效的社区志愿服务提供支持。不断壮大社区志愿服务队伍，进一步健全社区志愿服务组织。三是加强社区志愿服务站点的布局规划，加大对社区志愿服务硬件设施的资金投入。争取把社区志愿服务基础设施建设纳入经济和社会发展的总体规划。每年继续安排一定数量社区活动服务用房和配套设施，完善社区志愿服务平台。四是要争取逐步将指导社区志愿服务工作的经费列入社区建设工作年度经费预算。积极探索政府购买服务、志愿项目申报等有效途径，推动社区志愿服务持续、深入发展。

5、加强和改善党对社区志愿者队伍建设的领导，为社区志愿者队伍建设提供有力政治保证。进一步提高各级政府和领导干部对于加强社区志愿者队伍建设的认识，不断提升对社区志愿者队伍建设的督导能力。各级党委和政府都应将发展社区志愿者服务事业纳入议事日程，建立科学高效的社区志愿者队伍建设领导机制和工作机制，明确分工，各司其职。要协调各类志愿者队伍的领导，设立统一的主管部门与一定数量的志愿服务岗位。按照因地制宜、统一管理、保持相对独立的原则，创造条件建立统一的志愿者服务主管部门，改变目前政出多门、缺乏管理的混乱状况，集中管理与协调。各级财政部门应积极配合，建立相应的公共财政体制，加强对社区志愿者队伍建设所需的财政支撑。要围绕“奉献、友爱、互助、进步”的志愿精神，充分利用大众传媒和社区文化宣传设施，广泛宣传社区志愿服务的知识、技能、意义以及在实践中涌现出来的先进经验与典型，使志愿服务的价值得到认同，劳动得到肯定，精神得到弘扬，人的综合素质得到提高