城市社区信息化建设探索

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一、问题的提出

2006年是我国“十一五”的开局之年，党的十六届六中全会做出了构建社会主义和谐社会的重大决定，这一决定赋予了信息化更加丰富的内涵和新的历史使命，构建社会主义和谐社会成为中国信息化建设的重要战略任务。作为信息化的重要内容，社区信息化在便利居民生活、提升社会生活水平、加强政府与居民互动、加快构建服务型政府等方面具有不可替代的关键作用，因此，推进社区信息化作为构建社会主义和谐社会过程中不可或缺的重要环节，越来越受到中央和地方各级政府的重视。

城市社区是城市管理的基础，随着市场经济的发展和城镇化进程的加快，社区承担的社会管理事务越来越多，居民需求也越来越多，社区成了城市各种社会矛盾、各种需求的交汇点。为了提高城市社区管理水平、不断满足居民需求，社区信息化日益成为推进和谐社区建设的重要支撑手段。

首先，社区信息化是实现社区管理的优质和高效的基础。社区管理是政府公共管理的基础，是和谐社区建设的重要保障。随着政府职能转变，管理重心下移，社区成为政府实施公共管理的重要平台和基础环节，政府许多社会管理与社会服务功能如社会就业、社会保险、社会救助、社会治安、医疗卫生等需要在社区得到落实。要完成繁重的社区管理任务，传统的管理手段显然不能满足需求，必须利用信息化手段来实现。

其次，社区信息化是优质高效满足居民各种需求的重要手段。根据居民的不同需求，提供相应的服务，是社区的基本功能，也是政府、企业和社区组织的重要职责。要满足居民不同层次、不同性质的服务需求，这就需要服务提供者采取更加方便、快捷、高质高效的服务方式，而社区信息化就成为最现实、最有效的服务方式。

再次，社区信息化是城镇居民分享信息化发展成果的有效途径。社区信息化关注与居民个人相关的公共服务，把民生问题放在首位，把居民最关心的助老、助残、青少年教育、生命急救等列为首选开发项目，以方便居民生活，体现社会公平。同时，通过社区信息平台建设，加强社会对话，消除矛盾冲突，提高居民参与能力，实现以居民知情权、参与权、监督权为核心的基层民主建设和社会共治。

二、我国城市社区信息化建设的发展

社区信息化，是一个具有中国特色的概念。从20世纪90年代开始，信息技术和互联网发展迅速，各地普遍开始以信息技术为手段创新社区管理，社区信息化开始崭露头角，成为我国信息化建设的一个独特的内容。2007年，民政部和国务院信息化工作办公室共同起草的《关于推进社区信息化工作的指导意见(征求意见稿)》中，明确提出满足政府、公众、企业与社会多重需求的社区信息化定位，这是现阶段其他国家所没有的。

社区信息化建设的内容包括三部分即网络平台建设、管理平台建设、服务平台建设。具体来说，社区信息化是指运用各种信息技术和手段，在社区范围内为政府、居委会、居民和包括企业在内的各种中介组织和机构搭建互动网络平台，建立沟通服务渠道，从而使管理更加高效，服务更加优质，最终使居民满意，进而不断提升居民的生活质量。所以，在我国社区信息化既是电子政务的延伸，也是一种便民利民的服务。

民政部是社区建设和管理的职能部门，2001年制定的《全国民政系统信息化2001-2005发展规划纲要》中提出“以社区建设为中心，以信息技术为手段，以社区服务为切入点，为社区居民提供全方位的信息和服务”。2006年年初国家信息化领导小组第五次会议通过了《国家信息化发展战略2006-2020》，社区信息化工作被提上日程。2007年4月，社区信息化标准研究起草小组正式成立，主要任务是开展社区信息化标准的研究和起草工作。目前，按照《国务院关于加强和改进社区服务的指导意见》、《2006—2020年国家信息化发展战略》、《国家信息化领导小组2006年工作要点》的部署，已形成了由民政部牵头、国信办协调、相关部委协同的联合工作机制，正为推进社区信息化营造宏观政策环境。

目前，我国社区信息化的营运模式主要有三种。第一种叫“政府客户模式”，社区信息化建设与各级政府或当地民政部门紧密合作，通过政府各级组织的渠道将电信业务渗透到社区、居民以及周边商家。北京社区信息化建设最大的特点是实行政府从上到下，统一投资，统一规划，统一建设，统一管理；第二种是“企业客户模式”，社区信息化建设与各小区的物业公司合作，围绕物业公司及社区业主的需求开发或整合业务。杭州社区信息化建设走的就是一条政府搭台、企业投资并运作管理的商业化道路；第三种则是与政府的“松散合作模式”，其中松散并不是指其与当地政府的合作关系松散，而是指当地政府基本上将社区信息化委托给当地运营商运作，并不进行太多干涉，形成政府调控与社区自治结合互补的新格局。

就社区信息化的功能，目前有四种模式：侧重管理的模式，社区的信息化着眼于使政府更好行驶管理职能；强化商业服务的模式，其落脚点是保护企业的利益、规范商业服务；强化居民自我管理和服务的模式，以社区信息化为手段，来实现居民对社区的管理和建设；着眼公众服务的模式，利用社区综合管理应用平台，对自然人、法人在消防安全、环境保护、社会治安、安全生产、社会事务、城市综合管理需求等方面提供综合性的一站式服务。

经过几年的努力，我国城市社区信息化建设取得了一定的成就。比如，北京市社区公共服务信息网依托首都公用信息平台(CPIP)开展社区公共服务，该平台由网络系统、网站系统、热线呼叫系统(特服号96156)组成，在市、区、街、居设有170个网站，形成了全市社区公共服务网站群；上海实现了市、区、街“三级联通”和社区服务信息网、热线电话网、实体服务网“三网联动”；重庆初步构建起区、街、社区三级服务网络；福建的福州、厦门、泉州等地正逐步建立健全市、区、街、社区四级信息化服务网络，福州市鼓楼区现有76个社区建立社区门户网站、莆田市有30%的社区建立了社区门户网站。目前，我国社区信息化建设已经跨越盲目的摸索阶段，开始进入理论与实践相结合、政策引路、借助社会力量共同研究、探索发展之路的新阶段。

三、城市社区信息化建设的现状——以湖南省为例

为了解目前湖南城市社区信息化建设的整体情况，为促进湖南城市社区信息化进一步发展提供第一手资料，为湖南的城市社区信息化建设提炼相关发展思路和制定政策法规提供有力的数据支持和事实归纳。我们采取问卷与实地走访相结合的调研方式，对长沙、湘潭、常德等地的社区的日常管理、党建工作、就业工作、社保工作、文教为工作、安保以及人口管理等内容的信息化建设情况进行了调查。累计发放调研问卷80份，10余个街道，20余个居民社区，有效回收问卷63份，有效回收率为78.5%。

根据调研统计结果，68%的居委会和街道配备了基本的信息化硬件设备，电话、电脑、打印机等大大便利了居委会的日常工作；居委会已经利用互联网或内部局域网办公、相关信息的比例为1.1%；在社区党建思政工作方面，社区利用社区管理系统和互联网开展相关工作的基本没有；38%的社区安装了社区信息管理系统来管理社区相关事务，但是建立相关就业、救助信息系统，或者利用互联网支持社区就业、救助工作实施的社区比例也非常底；开通求助热线或呼叫系统的社区只占2.4%；

（一）湖南城市社区信息化建设的取得成绩

1、湖南省城市社区信息化建设的条件基本成熟

从1986年开始进行社区建设以来，经过20多年的发展，湖南推进社区信息化建设的条件基本形成。

首先，调查统计结果显示，目前湖南城市社区的规模已经调整得比较合理，56%的社区在1000到3000户之间，辖区面积也比较适中；社区居委会工作人员的年龄年轻化，90%以上的社区工作人员年龄在20到50岁之间，学历大多是高中、大专，具备了城市社区信息化建设的能力条件。

其次，社区信息化基础设施建设日趋完善。2007湖南省固定电话普及率为19.4户/百人，移动电话普及率为27.8户/百人，年末互联网宽带用户达213.20万户，全省长途光缆线路长度3多万公里。2007年年末长沙移动电话用户377．92万户，人均程控电话、移动电话拥有数居全国省会城市前6位；调查显示，我省城市居委会和街道基本配备了电话、电脑、打印机等基本的信息化硬件设备；在长沙市，95%以上的街道居委会能利用互联网，湘潭、常德等地居委会能利用互联网的比例达到33%以上。

第三，电子政务的建设社区信息化提供了基础条件。湖南省政府网站得到进一步普及，2006年湖南省直部门政府网站普及率达到93.7%，市州政府门户网站普及率达到100％，县（市、区）政府门户网站普及率达到86.8％。政务信息化的发展为社区信息化建设提供了推力。

2、各地的社区信息化建设工作逐步开展，部分地区成绩显著。

湖南各地社区信息化建设均有不同程度的展开，特别是长沙市根据“政府引导，部门指导，街道主导，社区参入”的原则，社区信息化取得了一定成绩。

2004年底，长沙市各社区都安装了长沙社区事务管理系统，涵盖了社区概况、社区服务、社区卫生、社区文化、社区环境等功能模块，初步实现了社区事务管理的信息化，实现无纸化办公，提高了办事效率，促进了社区居委会工作的标准化和规范化；部分社区建立了民政公众服务信息呼叫中心，开通了便民呼叫热线1609890。呼叫中心通过整合社会服务资源，建立了统一为社区居民服务的信息平台，成为了连接社区服务商与市民之间的纽带和桥梁。

2007年6月，集信息查询和、在线支付、传统综合服务和民政服务等功能为一体的首批20个长沙市社区信息亭全面投入使用。居民在社区就可以得到电子社区、电子政务和电子商务等便捷服务。社区信息亭能提供所在社区的独有信息，公共信息平台的23个一级栏目，能提供141个二级栏目的服务。2008年城区将建成200个信息服务亭，3年内完成城区500个社区信息服务亭的建设。社区信息服务亭的启动，标志着长沙市社区信息化建设迈出了关键的一步。

（二）湖南城市社区信息化建设的问题

1、对社区信息化建设的性质和地位认识不足。

社区信息化建设是一个新事物，必须有政府、社会组织、社区居民共同努力。在调查中发现，我省一些市县的领导和职能部门对发展社区信息化的重要性、必要性和紧迫性还认识不够，对社区信息化建设在构建和谐社会以及整个信息化建设当中的特殊地位和作用还缺乏足够的认识，相关主要部门对于资金、技术、人才等多方投入的不确定性心存疑虑；对社区信息化建设的宣传力度不够，不仅社会各界对其感到生疏，有些地方就是从事社区服务的有关部门和从业人员对社区信息化也是知之甚少，尚未形成多方关心、支持社区信息化建设的良好氛围。一些干部对社区信息化的概念及其所提供的基本功能模糊不清，一些部门和社会组织认为事不关己，而社区居民基本不了解社区信息化，居民的关注度与参与率非常低。这样严重影响了社区信息化建设的进程。

2、资金投入不足，投资主体单一

社区信息化需要大量的投入，比如宽带入户的建设、社区服务呼叫系统、社区应用系统的建设以及网站的制作与维护等。由于缺少资金，有能力开发自己网站、建立社区服务呼叫系统的街道、社区不多，无法实现社区与居民之间实现网上互动、网上服务。目前，我省长沙市社区信息化建设取得了一定成绩，但是投资主体较单一，很难快速开展大范围的社区信息化建设；其他市县的社区信息化建设速度很慢，缺少资金支持是主要的原因。除了政府的财政资金，社区信息化建设还需要社会其他资金的支持。

3、社区信息化的实用性有待加强

社区信息化的生命力在于应用，要让社区管理和服务百姓工作变得便利实惠，这就要求信息资源的开发必须不断满足管理社区、服务群众的需要。我省社区信息化资源开发虽然从无到有，取得了一定的成效，但是离便民利民的目标还差得很远。目前长沙有些社区的信息化建设重系统，轻整合；重建设，轻应用；重技术，轻数据；有的社区虽然网络建好了，但网站的信息很长时间不更新，点击率很低，应用跟不上，没能真正发挥社区信息化的作用。

4、社区信息化建设缺乏统一规划，信息的整合度不强

社区信息化建设是一项复杂的社会系统工程，无论是医药卫生、家政服务，还是劳动就业、生活保障，各个部门的服务对象都是社区基本居民。因此，社区信息化建设不单纯是一个技术问题，它需要协调全社会方方面面的力量，统筹规划和管理。目前，我省在社区信息化建设中还缺乏统一规划和有效的管理，各部门各自为政，分散作战，不同部门的信息系统彼此独立运行，数据重复录入，形成了一个个信息孤岛，造成数据重复且不一致、数据不完整等诸多弊端，浪费街道与社区有限的人力、物力资源，制约了社区信息化的发展，同时也影响了社区综合管理信息系统的精确度和社区公共服务信息系统的灵活性。

5、社区信息化各地发展不平衡

就目前湖南省的信息化程度来看，由于各地政府的重视程度与经济发展水平不同，发展非常不平衡。条块部门之间、地区之间社区信息化投入不均衡，也缺乏科学合理的社区信息化建设长效投入机制。目前长沙城市社区信息化水平进入了全国较为先进的行列，而其他市县的城市社区信息化建设的进度十分缓慢，个别社区甚至基本的信息化硬件设备都没有。

6、人才基础薄弱，社区信息化人才短缺

在社区信息化建设过程中，无论是开发系统还是应用系统不仅需要网络管理、系统安全、软件编程的专业高级人员，还需要大量的掌握基本信息网络应用知识的一般工作人员。目前，我省部分社区居委会工作人员的年龄在30---40多岁居多，初中以及初中以下学历的人还占相当比例，基本的计算机知识都不懂；社区用户的信息化知识也达不到社区信息化普及的要求；在县区级层面整体上也缺乏一套适应社区信息化需要的信息化人才培养、培训机制，这些必然阻碍了社区信息化的发展。

四、城市社区信息化发展的建议

信息化为我们提供一种新的沟通手段，社区信息化绝不是居委会电子化，也不是基层政府工作电子化，社区信息化主要着重于解决政府与居民、企业与居民之间的关系。所以，社区信息化要坚持以人为本，关注民生和服务，贴近老百姓的需求，从社区居民的根本利益出发，提高主动服务的能力。根据上述分析，对于我省社区信息化建设提出如下建议。

1、增强信息观念，加大宣传力度

提高各级领导对社区信息化建设的责任感、使命感，各级政府领导认识到社区信息化建设与政府、街道、居委会的日常管理工作相结合的重要性；将社区建设和社区信息化建设工作有机结合起来，加大社区信息化建设的力度，充分利用广播、电视、报刊、互联网等大众媒体以及社区的板报、宣传栏等进行深入宣传，在普及信息化基本知识的同时，使人们了解社区信息化发展将给居民生活带来的便利，让社区信息化的建设者和消费者都能充分认识到社区信息化发展的巨大潜力，自觉地从思想观念、管理方式、工作机制等方面适应社区信息化发展的要求，形成全社会共同关注、支持、参与社区信息化工作的浓厚氛围。

2、形成多元化投资体制，拓宽资金筹措渠道

各级政府应把社区信息化工作的经费纳入预算管理。加大财政向欠发达地区的社区、公共基础设施较薄弱的社区的倾斜力度，以缩小不同市县、不同社区之间信息技术应用水平的差距；学习兄弟省份以及国外的经验，吸引多种经济成分，逐步参与和投资信息化建设，依法进行信息产业的开发、建设和经营。随着社区信息化的不断发展，政府应该由投资主体转变为社区信息化的有效管理者，系统的开发、维护、技术咨询等工作应该留给企业去做。

3、围绕社区居民的需求开展社区信息化建设

社区信息化是社会信息化的重要组成部分，正在成为城市现代化建设的一个新亮点。各地在社区信息化的规划过程中，要着重于社区居民的需求，不管是信息基础设施建设，还是软件的开发必须要有全面、系统、科学的规划；要重视社区居民以及社区发展的需求；要为社区服务(医疗、物业管理、家政服务等)和电子商务搭建应用平台，为城市社区居民提供各种服务信息，完善社区功能，改进社区服务方式，提高居民的生活质量。为此，各地借鉴长沙经验，加快社区信息亭的建设与推广。

4、加强领导统一规划，强化资源的整合度

社区信息化系统是政府所有业务系统的最前端，并根据各业务部门的需要为其提供最底层、最基础的数据。由于各条条业务系统都需要输入管理对象的基础数据，所以社区信息化系统的使用应该实现跨部门、跨行业、跨区域的整合，既有条条之间的整合，又有块块的整合，还有条块之间的整合。充分实现资源的共享。可以借鉴国内外先进的经验，建立社区信息化建设的领导机构，统一领导、组织社区信息化建设。深圳市的社区信息化建设由主管部门牵头，30多个相关职能部门共同参与，共同研发出了一套社区服务与综合管理统一平台，为有效整合社区资源、实现互联互通与资源共享、创新基层社区管理与服务模式做了有益的尝试。

5、建立政府推动、企业运作、社区管理的社区信息化机制。

政府推动反映在三个方面：一是要把社区信息化建设纳入城市建设的总体规划，纳入信息化建设的总体规划，予以强有力的行政推动和必要的基础投资，二是责成有关部门尽快制定社区服务信息网络的技术规范及相关管理办法；三是明确统一、高效的管理部门，负责建设中的协调工作及建成后的管理工作，划定明确的职权范围；所谓企业运作，就是要把社区信息网络建设从一开始就办成像有线电视那样的企业行为，通过提供信息服务收取必要的费用，维持系统的正常运行。所谓社区管理，就是系统的日常维护必须紧密联系社区的管理需求，社区安排必要的人员从事系统管理，人员经费由经营系统的企业支出，也可以由社区运作，每年支付给建设单位一定费用。尽管目前国内尚成功经验，但发展前景十分可观。

6、大力培育社区信息化人才队伍。

重视社区信息化人才的开发，各地应该按照“保住关键人才、留住现有人才、引进外来人才、培训未来人才”的社区信息化建设人才观念，对社区在职人员及相关技术人员进行有计划的培训，或者逐步为街道、社区配备专业的信息化操作人员；面向居民开展多种形式的社区信息化宣传教育，普及社区信息化知识，提高居民的信息运用能力。

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