和谐社区建设的途径和方式研究

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摘要：和谐社区是构建社会主义和谐社会的重要基础，社区社会组织是谐社区建设中的重要社会力量。为贯彻和谐社区建设“共建共享”理念，促进社会和谐人人有责、和谐社会人人共享生动局面的形成，本研究以和谐社区建设为视角，在广泛调查了解各地和谐社区建设现状的基础上，总结了社区社会组织参与和谐社区建设的具体途径、作用和方式，分析了当前社区社会组织参与和谐社区建设中存在的主要问题，并提出了改进和完善的对策建议。

关键词：社区社会组织和谐社区建设途径方式

党的十七大报告指出：和谐社会要靠全社会共同建设。我们要依靠人民，调动一切积极因素，努力形成社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面。构建社会主义和谐社会，必须重视和谐社区建设，要将“共建共享”理念贯穿于和谐社区建设的始终，调动一切社会力量参与和谐社区建设，让广大人民群众在共建中共享改革开放成果。社区社会组织作为我国社会组织的一部分，在构建社会主义和谐社会背景下，是组织居民参与和谐社区建设、创新社会管理体制、整合社会管理资源、建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”社会管理格局的重要力量。研究和探讨社区社会组织参与和谐社区建设的具体途径和方式，对于大力推进和加快和谐社区建设的进程，具有重大的现实意义。

一、我国和谐社区建设的现状

和谐社区建设作为和谐社会建设的切入点之一，已普遍成为社会各界的共识。社区作为居民聚集居住的基本区域单元。它的和谐与否，事关居民是否安居乐业，事关城市是否有序发展，事关党的执政基础是否稳固。

我国社区建设经历了以社区服务为主的社区建设阶段到构建和谐社区阶段。从20世纪90年代开始，全国部分大中城市开展了社区建设探索，形成了比较典型的社区建设模式，如上海模式、武汉（江汉）模式、青岛模式和苏州模式等。党的十六届四中全会后，全国各地开始了和谐社区创建工作，进行了许多有益探索，积累了许多经验，社区建设模式得到了进一步发展和完善,并呈现出多样化格局，比较典型的有北京、上海、南京、深圳、成都、青岛、大连、武汉等。在此，仅介绍下列模式。

（一）上海模式

上海市率先在全国提出并建立了“两级政府，三级管理，四级落实”的城市管理新机制，实现了管理重心下移，即通过社区自治，使市民公众参与和管理城市的现代化建设。其和谐社区建设的主要特点是——实施网格化管理。即一是社区全覆盖，二是强化整合，三是数字化管理，四是快捷反应机制。网格本身具有相互连接、彼此联动的特点，便于调控力量的有效、集中投放。近几年上海和谐社区建设按照“社区党建全覆盖，社区建设实体化，社区管理网格化”的要求，着力推进“三大体制创新”：即推进社区治理结构体制创新；推进民间非营利组织培育发展体制创新；推进社区服务和保障体制创新。上海的做法被誉为管理创优型模式。

（二）南京模式

作为全国社区建设的发源地之一，也是全国首批社区建设示范市，南京走出了一条具有南京特色的社区建设之路，使和谐社区建设取得了新的成就，初步形成了具有一定特色的做法与经验。主要经验有三：一是率先创设和谐社区评价标准。二是创建“社区议事园”。“社区议事园”是建立在以全体社区居民为主体，以议事会、议事箱、议事厅、议事栏为载体的社区议事机制，针对群众关心的热点难点问题，定期集中社区相关居民代表进行讨论。三是构建社区服务综合平台。

（三）深圳模式

深圳市在和谐社区建设中，进行了社区组织创新——设立社区工作站。即在原有社区居委会之外新设社区工作站，采用“社区居委会与社区工作站并行”的模式对社区进行管理。同时，深圳市南山区和谐社区建设的经验和特点非常典型，形成了独具特色的“南山模式”，其主要做法是，着重抓好“六个一”工作：确定“一个目标”，创建“六好十无两满意”平安和谐社区；建立“一个体系”，初步建立和谐社区建设工作体系；强化“一个核心”，推进社区党建工作创新；开展“一个行动”，即“十百千万行动”，树立推广十类社区组织典型；找寻“一个平台”，开展“唱响和谐之歌”系列活动；社区“一个特色”，打造“特色文化社区”。

（四）成都模式

近年来，成都市积极探索构建和谐社区的途径，在社区模式探索和创新方面，创建了“四化一加强”社区管理服务模式和社区“3+1”工作模式。“四化一加强”的管理模式主要内容是“社区管理网络化、社区服务项目化、居民自治规范化、基础设施标准化，加强党对社区建设的领导”，努力建设居民自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和的和谐社区。社区“3+1”工作模式的主要内容是“社区居民代表常任化，社区居委会议事民主化，社区服务多元化的运行体系，加上社区工作服务站”。

（五）青岛模式

在城市化进程中，“城中村”现象是许多地方普遍面临的一个新课题。青岛开发区（黄岛区）通过管理型、自治型、物化型、服务型、文明型、平安型“六型社区”的建设，逐步构建了机制完善、环境优美、服务周到、文教发达、家园平安、关系和谐的和谐社区。之后，这个区又开创性地制定了建设和谐社区的具体标准。青岛的做法被民政部概括为“黄岛模式”，并在全国推广。

（六）武汉模式

在和谐社区建设中，武汉市制定了“社区建设883行动计划”，创造性提出了“就业和社会保障到社区、城市管理到社区、社会治安到社区、社会服务到社区”，较好地依托社区这个平台推进城市基层管理工作，取得了较好的成效，形成了活动创建型社区建设模式。

以上各地和谐社区建设的经验启示：构建和谐社区，除了坚持党组织的领导作用外，因地制宜，创新社会管理体制，充分调动和发挥社区各类组织的积极性和作用，努力为社区各类组织，特别是社区社会组织参与和谐社区建设搭建平台。

二、社区社会组织参与和谐社区建设的途径和方式

（一）社区社会组织的界定

目前国内外对非政府组织或社会组织并没有一个统一的、普遍认可的定义，因此对社区社会组织也没有一致的观点。一般认为，社区社会组织，是指以社区为活动范围，以满足社区居民的不同需求为目的，由社区居民自主成立的非营利性群众团体或组织。社区社会组织分类方法很多，按其职责和功能，分为公益类、服务类、维权类、文体类和保健类五类社区社会组织；按是否注册登记，可分为经正式登记有法人资格的社区社会组织、在街道或居委会备案的“准社区社会组织”和未登记备案、但又事实上存在并在社区开展各类活动的社区“草根组织”。

（二）社区社会组织参与和谐社区建设的主要途径和方式

社区社会组织是社区组织体系的重要细胞，是和谐社区建设的具体实施主体，通过开展各种活动和服务，弥补政府功能的不足，化解各种社区矛盾，推动和谐社区建设。据调查，目前社区社会组织参与和谐社区建设主要集中在社会管理、社区服务、社会事务等领域，主要途径包括参与社区社会管理和社区公共服务，具体参与社区社会保障、社区就业、社区卫生、社区文化、社区环境、社区治安等各项服务工作以及承接社区评估、社区调查、社区培训、社区调解、社区维权等事务性工作。归纳起来，社区社会组织参与和谐社区建设的主要途径和作用有：

1、参与社区社会管理，促进社区居民自治和基层民主。扩大基层民主，实行居民自治，是建设新型和谐社区的重要目标。全国许多城市在社区层面设置“社区工作站”承担政府部门下达的行政工作，使社区居委会真正回归其本来面目，成为扩大基层民主、实现居民自治的重要平台。业主委员会，以及老年人、残疾人、妇女、儿童等社会团体，通过制度建设和各种活动，激发了成员的民主意识，培训了成员民主的技巧，提高了成员民主自治的能力。这些社区社会组织，也日益成为社区居民争取和维护自身利益的重要途径。

2、提供各种社区服务，拓宽社区服务领域。社区服务中心提供各种生活服务，及时有效地解决了社区居民的急、难、愁事；社区空巢老人服务站、残疾人康复站、托养中心等社区服务社会组织，为老年人、残疾人、无家可归者、妇女儿童和失业者等提供了保护和支持，弥补政府和市场在提供公共物品方面存在的缺陷，为需求较高的人提供额外的公共物品，为需求特殊的人提供特殊的公共物品。

3、开展社区文化活动，促进社区人文建设。各种社区文化社会组织利用社区内的各种文化设施开展文化、教育、科普、体育、娱乐等活动，增进社区人与人，人与社会的融合，形成了“我为人人、人人为我”的社区氛围和社区居民相互关爱、相互信任、相互帮助的和谐人际关系，并逐渐形成和谐的社区文化。许多社区创造了一批群众喜闻乐见、琅琅上口的社区之歌、邻里之歌、道德公约等社区歌谣，设立了社区邻里节、社区运动会、社区升旗日等社区的节假日。通过社区文化社会组织的努力，“诚信友爱、亲善和睦、尊重理解、包容互助”的社区人文精神正在逐步形成。

4、承担社区事务性工作，促进基层政府职能转变。社区事务社会组织，通过承接社区评估、调查、培训、鉴定、调解、维权等社区工作，使基层政府在社区管理中的职能角色获得了重新定位，从“怎样把居民管得住”，向“怎样使居民过得好”的方向转变，减少了基层政府压力，促进政府职能转变，方便社区群众。

5、化解社区矛盾，维护社区稳定。当前我国处于矛盾凸显期，各种各样的矛盾都在社区中出现。社区调解社会组织协助政府相关部门有效地把矛盾化解在基层，成为维护社会稳定的减压阀和安全阀。如社区帮教小组、温馨家庭、心理咨询机构等，配合街道、社区，关心帮助失足的青少年、刑满释放人员等一些社会边缘人群，促使他们转化；社区的人民调解组织，进行居民纠纷调解，解决分歧和冲突；社区组建的老人活动室、图书室、医疗站、残疾人服务中心等一批社区服务社会组织，在整合社区资源的同时，提供了不少就业岗位，拓宽了就业渠道，减轻了政府解决就业的压力，促进了社区居民安居乐业和社会稳定。

6、动员社区成员参与，整合社区资源。在当今急剧的社会变迁过程中，人们的社会价值观发生了嬗变，社会成员的疏离感加深，导致对政府、对市场、对他人的信任衰减。社区社会组织作为中介，加强了社会成员的参与，重建了社会资本和社会规范，形成了互惠、信任、合作等规范；社区服务团体、社区福利委员会、业主管理委员会、居民委员会、老年协会、妇女自治组织和各类旨趣性组织等社区社会组织，通过统筹规划社区资源，开展各种社会服务，发动社区群众参与，从而达到整合社区资源，满足社区成员多样化需求的目的。

7、拓宽社区资金来源，促进社区和谐发展。政府包办的和谐社区建设模式，不但加重政府的财政负担，还会因为政府用于和谐社区建设的资金有限而导致社区发展滞后。从国外的社区建设的实践看，社区发展资金主要来源于政府资助、社会赞助和社区非营利组织募集三方面。资金使用类社区社会组织的资金除政府扶持外，一般通过服务收入和社会捐赠来补充，各地社区民办非企业单位运作基本属于这一情况。资金来源的多元化不仅加强了社区社会组织的实力，也为其积极参与和谐社区建设创造了有利条件。社区资金筹集类社区社会组织，如社区文化、教育、卫生、体育、环境等发展基金会，运用筹集的资金进行和谐社区建设，一定程度弥补了政府在人力、财力和组织资源的不足。

8、沟通政府与居民，影响政府社区发展政策的制定。社区社会组织是沟通政府与居民的一座重要桥梁，一方面把政府的意图和对相关问题的处理意见转达给社区成员，同时把居民的要求、愿望、建议、批评及时转达给政府，从而影响政府社区发展政策的制定，达到政府与居民之间的沟通。在和谐社区建设中，各种社区社会组织并不是机械地执行政府的所有政策，当政府政策明显有违或有损社区居民利益时，社区社会组织可以代表社区居民同政府协商，以促使政府考虑重新决策。

（三）社区社会组织参与和谐社区建设的主要方式

社区社会组织参与和谐社区建设方式多样化，当前主要有以下四种：

1、志愿服务。在全国很多社区，环境保护协会、志愿者协会、书法协会、围棋协会、健身协会、业主委员会、社区学校、社区卫生服务中心等社区社会组织经常组织成员向和谐社区建设相关内容提供志愿服务。志愿服务内容涉及社区居民生活的各个方面，如社区文化、体育、娱乐、教育、生活服务，以及为社区失足少年、老年人和残疾人等弱势群体提供照顾或辅导服务等。许多社区公益类社会组织鼓励成员积极参与和谐社区建设，有的甚至规定所有的成员每年必须提供一定量的志愿服务，作为成员考核的必备条件，每年举行优秀志愿者评选并表彰大会等。社区社会组织志愿服务，有利于建立一个关怀互助的社会，有利于充分利用社会的人力资源，有利于改善社区服务的质量，也有利于培养团队精神、建立社区社会组织良好的形象，是一种助人自助的活动。因此志愿服务是社区社会组织参与和谐社区建设的一种很好的方式。

2、机构服务。社区社会组织在社区建立小型的、专业的服务机构，发展以社区为基础的治疗与服务设施、技术和计划，使所提供的福利服务更贴近人们的正常生活和真实需求，如建立社区活动中心、老人之家、青少年之家、日间照顾中心等，为老人、残疾人、不需住院治疗的精神病、慢性病患者、有越轨行为的青少年及父母无法照顾的儿童提供照顾、治疗和教育等方面的服务。这是社区社会组织参与社区福利服务的主要方式。

3、政社合作。包括政府补助、（政府）购买服务、项目分包等。随着公共事务治理边界的开放，政府改变原来一家垄断的治理格局，采取邀请、授权、委托等方式与社区社会组织建立起“联带”关系。具体形式有“民办公助”、“公办民营”、“公私合营”等，即政府与社区社会组织合作进行公共服务和社会管理，对群众急需的社区社会组织提供的服务，政府给予一定的资金补助、政策扶持甚至购买其服务。如北京朝阳区确定了社区绿化养护、清扫保洁、文体活动、互助救济、居家养老、就业培训等六类公共服务项目，作为首批交由社会组织运作的项目，以招标、委托或政府购买服务等方式，逐步从街道转移给社会组织。上海将政府投资建设的社区服务中心─罗山会馆承租给社区社会组织经营；深圳在公共服务领域实行“管办分开”，成立一个专司政府投资公共服务事业的部门，统一管理公共服务领域政府投资及相关的人财物管理，鼓励民间资金投资于公共服务事业，实现公共服务主体多元化，对于政府投资不足的基本公共服务，实行政府向社区社会组织公共服务机构采购的方式提供给市民，完善基本公共服务体系。

4、组织建设。我国深圳、北京、上海等城市通过建立社区社会组织管理机构，创新社会管理体制，探索政府与社会协同工作机制，使社区社会组织制度化地参与当地和谐社区建设。如北京朝阳区在区一级建立社区社会组织联合会、街道建立社区社会组织协会、社区建立社区社会组织分会三级社会组织平台，重点培育规范社区文体协会、社区互助协会、社会经济协会、社会工作者协会和社区服务小行业协会五个方面协会组织等。采取通过组织建设，创新社会管理机制，让社区社会组织参与到和谐社区建设。？

三、社区社会组织参与和谐社区建设中存在的主要问题

社区社会组织通过志愿服务、机构服务、政社合作、组织建设等方式参与社区社会管理和公共服务，在发展社区居民民主，创新社会管理体制，促进政府职能转变，满足社区居民各种需求，提高社区凝聚力，推动和谐社区建设与发展等方面都发挥着极为重要的作用。但应当看到，社区社会组织参与和谐社区建设还存在许多具体阻碍，主要表现：

（一）一些政府部门没有转变观念，对社区社会组织及其参与和谐社区建设的作用和重要性认识不足，许多地方缺乏培育、扶持社区社会组织发展的有效政策，缺少鼓励、扶持社区社会组织参与和谐社区建设的相应制度，社区社会组织参与和谐社区建设的积极性不高。

（二）社区社会组织相关法律法规不太合理，可操作性不强，社区社会组织注册难；社区社会组织性质、职能、作用等规范不明确，在和谐社区建设中定位不清晰。

（三）社区社会组织结构数量少，结构不合理，社会公益类组织偏少，与政府以及与同属社区社会组织的社区居委会的关系没有理顺。

（四）社区社会组织资金短缺，基础条件薄弱，成员素质不高，自身能力建设亟待加强，参与和谐社区建设的能力弱，难以发挥作用。

（五）社区社会组织的社会信任度低，社会动员能力有限。由于法制不健全，内部和外部的监督机制不完善，一些社区社会组织缺乏自身能力建设，内部管理混乱，有的甚至违背其服务宗旨，追求经济效益，降低服务质量，忽视社会责任和社会信誉和，导致其社会影响力降低，难以吸引社区居民参与，不能有效发挥整合社会资源的功能。

四、改进和完善社区社会组织参与和谐社区建设的对策建议

（一）政府有关部门要转变观念，充分认识社区社会组织在和谐社区建设中的地位和作用，认识到社区社会组织介入和谐社区建设是社会管理机制的创新，它能及时反映民众诉求，化解社会矛盾，实现社会自治。

（二）完善相关法律、法规，为社区社会组织参与和谐社区建设营造良好环境。对不同类别的社区社会组织实行不同管理。对找不到业务主管部门的社区社会团体，可以实行登记管理，不强调业务主管部门审核；对于民办非企业单位和基金会，则进一步明确和规范业务主管单位的职责，强化双重管理体制。通过完善相关法律法规，确定民办非企业单位和基金会的业务主管单位，使业务主管单位的职责、权限制度化，确保其履行对该领域社会组织的监管职责。

（三）理顺机制，突出对社区社会组织的培育发展。建立政府与社会组织合作伙伴关系，扩大社会组织的发展空间。包括优化社区社会组织结构布局，建立政府对社会组织的资助机制，制定促进社会组织发展的扶持或鼓励性政策，完善社会组织税收及从业人员的人事、工资、福利、职称、医疗、养老等社会保障措施，增强社会组织对优秀人才的吸引力，提高社会组织的发展能力。同时，通过采取促进专业化与职业化、推进社区慈善和志愿行动、公益资助和合同购买、税收优惠和费用减免等一系列措施，鼓励、引导、支持社区社会组织参与和谐社区建设。

（四）积极引导，协助社区社会组织加强自身能力建设和诚信建设，加强自律，提高公信力。包括建立制度激励机制，鼓励社区社会组织优胜劣汰，对不同类型社区社会组织实行分类指导和管理；建立专业化的社会工作者队伍。无论是社区居委会工作人员还是社区社会组织负责人及其聘用工作人员，都应该接受专业的社会工作培训，获得相关任职资格证书，才能够正式上岗工作。另外，建议政府出资对选举产生的社区社会组织负责人进行必要的管理知识培训，提高社区社会组织负责人的素质和管理水平。

（五）完善相关监督管理机制，促进社区社会组织健康发展。对社区社会组织的监督管理是使社区社会组织健康发展、有效地发挥其应有作用的关键。一方面，政府应积极主动承担宏观引导、政策制定、监督协调、资源调控等职能。通过制定法规来确认社区服务组织的社会地位、社会功能以及所承担的社会责任；通过建立健全监督与评估社区服务组织的法律法规，对社区社会组织以政府补助、购买服务等方式承担的社会服务的全过程实行严格的监督和评估。另一方面，聘请专门从事监督与评估的非营利机构进行客观公正的评估，并鼓励新闻媒体客观、公正地报道社区社会组织的参与和谐社区建设的状况。再者，要发挥社区居民对社区社会组织的民主监督和民主管理的作用，建立相应的政府、社区社会组织、社区居民间的沟通管道与沟通机制。

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