我国公共物品多元化供给问题探析

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我国现行的公共物品供给制度是从计划经济体制沿袭而来的。尽管渐进式的制度变迁已经取得了明显的成效，但计划经济体制几十年的积弊不可能在短期内完全清除。在市场机制不完善与政府职能转变滞后的条件下，我国公共物品供给制度依然存在着许多缺陷：一是市场进入壁垒。在我国，从中央到地方各级政府的行政审批制度，几乎覆盖了全国性与地方性各种公共物品的生产、分配与消费，而且其主要功能是保护公共物品生产领域里的国有企业和事业单位.阻止私人部门和外国资本的进入。二是产权结构单一。公共物品生产的进入壁垒，造成了资源在公共物品与私人物品之间、公共部门与私人部门之间以及各自内部难以自由流动和优化组合。民间资本和外国资本难以进入公共物品生产领域，导致了公共物品生产领域的产权过于集中在政府及其它公共部门，产权结构单一，竞争机制难以形成。三是政府生产与提供不分。在公共物品领域，我国政府既是提供主体也是生产主体，即政府部门提供公共物品。政府所有的企业和所属的事业单位生产公共物品。这种政府既是运动员又是裁判员的制度安排，使得公共物品供给效率难以提高。

一、公共物品多元化供给的前提：提供与生产的分离

公共物品中有三个基本的参与者：消费者、生产者和提供者。消费者直接获得或接受服务，他们可以是个人、特定区域的所有人、公共机构、私人组织等。公共物品的生产者直接组织生产，或直接向消费者提供服务，它可能是政府机构、志愿组织、私人企业或非营利组织，有时甚至是消费者自身。公共物品的提供者指派生产者给消费者，或指派消费者给生产者，它通常是政府机构，也可以是志愿组织、消费者自己等。

在对公共物品的三个参与者进行了界定之后，“政府提供”与“政府生产”这两个概念的区别就是显而易见的了。在私人物品市场上，一般来说由私人部门予以提供和生产；在公共物品的“市场”上，或是政府建立的企业，亲力亲为，进行“政府生产”，或者由政府委托、安排私人企业生产。称之为“政府提供”。政府提供与生产的分离是公共物品多元化供给的核心概念，是政府角色界定的基础。政府供给等于政府生产是一种传统的观点。就公共物品而言，政府可以是供给的主体或最终责任人，但却可以将不同的环节分配给非政府的私人组织。著名学者萨瓦斯（Savas）曾说：“‘政府’这个词的词根来自希腊文，意思是‘操舵’。政府的职责是掌舵而不是划桨。直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长于划桨。”在公共物品的供给中。政府只需要做好“掌舵”工作，而“划桨”的工作则应交给其他组织来完成。公共物品市场化的反对者容易忽视公共物品的提供者与生产者之间的区别，进而错误地认为。如果政府放弃了公共物品生产者的职能，它自然就放弃了公共物品提供者的角色。其实，公共物品的市场化供给并不否定政府的作用，政府仍然保留了提供的责任（当市场提供不足时，政府仍然承担着责任）并为此支付成本，只不过不再直接从事生产，而是调控生产。即从划桨到掌舵。

二、在公共物品供给中引入市场机制

政府提供与生产的分离意味着市场可以在公共物品领域发挥作用。在公共物品供给中引入市场机制，主要有三种方案可供选择：

1.在公共物品供给中解放市场。解放市场就是把原来由市场供给却被收归国有的公共物品的生产再转向市场。解放市场主要针对准公共物品，尤其是那些自然垄断性产品（如交通、电力、通讯、水电油气等）。由于它们不具有完全的非排他性和非竞争性，在许多环节都可以实行收费或排他。因此，政府的主要角色就应该是提供者而不是生产者。这类产品初始投入很大、规模效应明显、边际成本远远低于平均成本，先进入者很容易形成垄断。所以应该由政府来安排.由市场在竞争的环境中生产。对这类公共物品，特许经营是比较好的制度安排。所谓特许经营，是指由政府授予企业在一定时间和范围内生产经营某种公共物品的权力。并允许企业向消费者收取一定的费用。以实现投资回报并获取利润。

2.在公共物品供给中推动市场。如果一个市场以前并不存在，那么谈论解放市场就没有意义，但可以创造或引入某种机制。来推进建立一个有作用市场的过程。在公共物品供给的某些环节推动市场已被实践证明是可行的。例如，在环境保护中，排污权交易是一个在很多国家都被广泛运用的市场机制。所谓排污权交易是指政府先根据环境质量的要求和环境能够吸纳的排污量，在一定年度内为某一污染物设置一个总的排放标准，然后根据企业的生产规模为每个企业核准一个排污量，企业从政府购买这一定量的排污权后，就可以在此范围内排放污染物了。当一个企业的排污量已经用完并需要继续排污时，它就只能高价从排污权没有用完的企业那里购买，否则就不能继续排污。

3.在公共物品供给中模拟市场。在有效的市场无法运行的情况下，也许能够模拟市场过程。公共物品供给实践中常用的模拟市场的方式主要有：一是拍卖供应物品的权力，如对有线电视的经营权进行拍卖、对公有自然资源开采权进行拍卖等。二是凭单制。凭单制主要应用于优效物品的供给中。所谓优效物品是指那些对所有人都有价值，所有人对其都有消费需求的产品，如基础教育、医疗保健、社会保障等，但单靠政府或市场很难完全满足所有公民的消费需求。凭单制就是政府向所有符合条件的消费者发放一张凭单即代金券，消费者则根据自己的消费偏好在政府和市场提供的各种产品中自主选择。三是政府间协议，即一个政府可以雇用或付费给其他政府以提供公共物品。中央政府可以与地方政府签订合同，付费给后者以维护穿越地方的国家道路，省政府也可以与县政府签订合同，以提供某些社会服务。这样，在公共物品供给中就形成了“政府间市场”。其中一个政府是服务的生产者，另一个政府则是提供者。这种在政府问模拟市场的做法，有利于公共物品在不同行政区域间重新配置和调整，并能更好地解决地区性问题并应付日益上升的成本。

三、非营利组织是公共物品供给的社会力量

随着经济的发展及生活水平的不断提高，人民群众对于公共物品的数量、品种和质量等都提出了更高的要求。但是，由于政府财政能力的限制及其他原因.只有那些进入了政府供给系统和程序的社会公共需要才会转化为政府公共物品的序列。从基本属性来看，这些社会公共需求大都具有公共物品的性质，或称准公共物品，社会应该予以满足。政府不可能也不应该供给所有的公共物品，政府提供的公共物品应该是公共性程度高，不宜或不应由其他组织供给的纯公共物品和部分准公共物品。在那些不宜由政府生产的公共物品中，一部分具有盈利性。可由私人企业来生产，而另一些则具有非盈利性，应该由非营利组织来生产和供给。

非营利组织（Non－profitorganization），也称为非政府组织、第三部门等，世界银行对非营利组织的界定是：在特定的法律系统下，不被视为政府部门的非营利性的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人。非营利组织在提供准公共物品方面比政府、市场更有优势。非营利组织不以利润最大化为目标，而是以某种特定的“宗旨”为导向。这种宗旨代表一种理念，往往具有很强的公益色彩，从而使非营利组织成为使命感最强的组织。从结构特性看.非营利组织独立于政府官僚体系，且不同于政府官僚体系，是公民志愿参与的自治性组织，它也不同于政府运作的等级制权力原则，而是多样的、灵活的、平等的、参与式的组织结构，因而在提供某些公共物品时比政府更具低成本、高效率的优势。从非营利组织的运行机制看，它能够把市场机制和社会组织的力量有效地结合起来。现代经济学既揭示了公共物品领域中市场失灵的存在，也指出了“政府失灵”的不可避免。解决公共物品领域的双重失灵，既不是抛弃市场机制，也不是排斥政府的作用，而是将二者有机地结合起来，非营利组织恰恰能够以多样化的方式把二者很好地结合起来。

四、我国公共物品多元化供给格局的建构

公共物品的供给模式是随着经济发展状况而逐步演变的。改革开放以来，我国经济、社会发展水平不断提高，已经建立的市场经济体制和逐渐崛起的社会力量为公共物品供给体制改革奠定了初步的基础。据此，我国应逐步建构“政府－市场－社会”三位一体的公共物品多元化供给格局。

1.转变政府职能。政府是公共物品供给多元化改革的主导力量，如果政府没有改革的意愿和行动，多元化进程就难以推进，因此政府要主动推进职能转变，给自己进行明确定位。政府职能转变是多元化格局建立的前提条件，因为公共物品多元化供给格局的目的就是要打破政府垄断公共物品供给的模式，改变政府角色的“错位”和“越位”状态，在政府和市场、社会之间划分各自的“势力范围”，把政府的公共物品供给权力向市场和社会转移。如果没有政府职能的转变，这是不可能实现的。

2.吸纳多元主体。为了解决日益增长的社会公共需求与政府有限的公共物品供给能力之间的矛盾，就要吸收政府以外的力量参与公共物品供给，使各种公共的和私人的机构都可以成为不同层次上、不同领域中的公共物品供给主体。在这个步骤中，政府应当注意三个问题：一是营造有利于公共物品供给多元化改革的环境，如通过政策法规允许国内外各种资本参与公共物品供给项目。二是选择适于改革的领域，加大力度推进公共物品供给多元化改革。例如，在那些规模经济特征不明显、进入障碍较低的公共物品供给领域，在保留政府监管权力的前提下，尽可能全部放开，完全以民营化的方式运作。三是控制好市场与社会参与公共物品供给的进程。比如在经济相对发达的东部地区，可加大公共物品供给多元化改革的速度和力度.

而在经济、社会条件比较落后的地区，政府从某些领域中退出的进程不宜太快，重点应当放在培育新的社会供给主体上，以免引发社会转型期的政府、市场同步失灵和公共物品供给的“真空”地带。

3.发挥合作对话机制。引进多元主体，就为公共物品供给多元化网络提供了组织基础，而网络得以维持和发挥作用的原因。是多元的主体之间基于交换资源及相互协商等共同目的而形成的持续互动，这种互动的基础是互惠和合作。“如果说价格竞争是市场的核心协调机制、行政命令是等级制的核心机制的话，那么信任与合作则是网络的核心机制”。据此，政府、市场和社会作为公共物品合作供给网络的三个组成部分，它们之间的关系己经不是统治与被统治的关系.也不是竞争与对立的关系，而应当是在合理分工基础上的伙伴式合作关系。

总之，多元化供给是我国公共物品供给制度改革的必然方向，市场、非营利组织和政府将是公共物品供给的三大主体。一个完善的公共物品多元化供给格局应该是：凡是可以由市场来生产的公共物品就应让位于市场，凡是可以由非营利组织担负的公共物品供给任务就应由非营利组织来完成，而市场和非营利组织都不能生产或提供的，就应该由政府来负责。