评西方的“新公共管理”范式（下）

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第三,“新公共管理”建立起一个更加全面、综合的知识框架。传统的公共行政学的理论框架形成于本世纪20、30年代,建立起以官僚体制、组织原理、人事行政、财务行政、行政法规、行政效率以及行政执行为基本主题的理论框架。“新公共管理”突破了传统公共行政学的学科界限,把当代西方经济学、工商管理学(私人部门管理学)、政策科学(政策分析)、政治学、社会学等学科的理论、原则、方法及技术融合进公共部门管理的研究之中。例如,它直接将现代西方经济学的基本假定、理论和方法论作为自己的学科基础,从当代西方经济学思想尤其公共选择理论和新制度学派借用了不少基本概念和理论;它直接利用了当代私人部门管理领域(工商管理)所发展起来的许多理论、原则、方法和技术以及管理经验和管理模式(战略管理、结果控制、成本核算、合同雇佣制、业绩工资制、组织发展、顾客至上、人力资源开发、激励与诱因等主题均主要来自于工商管理领域);它将60年代末70年代初兴起的政策科学(政策分析)对于公共政策的性质、原因、结果和政策过程(政策制定、执行、评估、监控和终结等)的研究成果以及政策分析的方法与技术融合到公共部门管理的研究之中。“新公共管理”以公共物品及服务的有效供给或“良好的治理”作为核心主题,汇集了来自于当代科学技术尤其是社会科学各学科的理论和方法,因而是一个更广泛、综合的知识框架。

第四,“新公共管理”提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。这种新模式就是奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中所描述的“企业化政府”的十大特征:“大多数企业化的政府都促进在服务提供者之间展开竞争;它们把控制权从官僚机构那里转移到社区,从而授权给公民;它们衡量各部门的实绩,把焦点放在后果而不是投入上;它们行为的动力不是来自于规章条文,而是来自自己的目标、自己的使命;它们把服务的对象重新界定为顾客,让顾客有所选择,选择学校,选择培训计划,选择住房;它们防患于未然,而且不是在问题成堆以后才来提供各种服务;它们把精力集中于挣钱而不单单是花钱;它们下放权力,积极采取参与式的管理;它们宁可要市场机制而不是官僚主义机制;它们关注的中心并不简单是提供公共服务,而且也向公营、私人和志愿服务各部分提供催化剂,使之行动起来解决自己社区的问题。”①有的学者进一步将“新公共管理”的实践模式细分为各种类型,例如,彼得斯在《治理的未来:四种正在出现的模式》中将新的公共管理模式(治理模式)分成四种类型:市场化政府、参与型政府、灵活性政府和解除规制政府,并从结构、管理、政策制定和公共利益四个方面对这几种模式加以分析比较②。

①②SeeBGuyPeters,TheFutureofGoverning:FourEmergingModels.UniversityPressofKassas,Lawreme,KS.1996,pp.16—20.〔美〕戴维·奥斯本、特德·盖布勒:《改革政府:企业精神如何改革着政府》,上海译文出版社1996年版,第21页。

然而,“新公共管理”也非一种成熟的范式,而是一种尚处在发展中的理论框架,它并未获得普遍一致的认可。由于它的不成熟以及所存在的内在缺陷,而受到了来自各个方面的批评。这些批评涉及它的理论基础、意识形态倾向、管理原则、管理方法与技术以及实践模式等等。概括起来,对于“新公共管理”的批评主要集中在如下几个方面:

一是批评“新公共管理”的保守主义倾向,说它是披着科学外衣的意识形态。例如阿什伯纳(LAshberner)说“新公共管理”是一种以新的形式来表达的、强调公共服务核心价值的管理杂种;波立特明确地将“新公共管理”看做一种意识形态的思想体系,它以强调将私人部门领域中产生的思想应用于公共部门组织的重要性为特征。更有学者认定,“新公共管理”是右派政府的公共管理哲学,是保守主义在公共管理领域的具体体现。

二是批评“新公共管理”的经济学基础,说它滥用经济学的假设、理论和方法,是一种经济学的帝国主义。这种批评有一般和特殊两个层次:一般层次的批评是说,经济学本身是一门有缺点的社会科学,所以将它应用到公共部门以及政府的管理上同样有缺点。特殊层次的批评是说,虽然经济学对经济系统和私人部门具有一定的成效,但将它应用到公共部门及政府上的理由则是不充分的。例如波立特认为,公共服务中的“提供者/消费者”明显地比一般市场中的消费者面临更复杂的交易;公共服务的消费者不仅仅是“消费者”,他们更重要的是公民,这对于交易有一系列独特的内涵。因此,将经济学作为公共管理理论基础的理由不充分①。

三是批评“新公共管理”的管理主义倾向,说它忽视了私人部门与公共部门的基本差别,照搬私人部门的管理经验、原则、方法及模式,是一种“新泰勒主义”。批评者强调私人部门与公共部门的区别,认为这是两种不同的组织类型,它们在不重要的方面是相似的,而在重要的方面则是不同的。例如,私人部门管理过程是由决定战略、确立目标、设计方案、确定组织结构、项目预算、衡量绩效和评价成就等前后相续的环节所构成的。如果目标能具体化,那么后续的环节就可以进行;如果目标难以确定和具体化,那么后面的环节就难以展开。而在公共部门管理的实践中,明确、有限的目标,固定和清楚的优先性是少有的,结果也往往是难以测定的。这就决定了私人部门的管理原则、方法及模式难以在公共部门管理中加以应用。

四是批评“新公共管理”的政治化倾向,认为在新公共管理体制下,政治领导人有可能选择那些认同其政治目标或具有相同、相似政治立场的高层文官担任各部门及机构的头头。这种高层文官的政治任命违背了文官制度的基本精神,破坏了文官在政治上保持中立的传统,从而导致政治腐败以及权力的滥用。

五是批评“新公共管理”的实践模式特别是以市场为基础、公共部门私有化、产出控制、顾客至上等改革措施,说这些改革是放弃政府的公共服务职能,逃避政府责任,破坏了政府与公民社会的关系,背离了民主社会的基本价值。例如,有批评者认为,“新公共管理”带来了公共责任制方面的严重问题。通过引入市场竞争机制,把公共服务交给私人部门或其他非营利组织,意味着政府放弃了部分社会职能,也不可避免地削弱了政府的责任感。又如,有批评者指出,“新公共管理”的顾客至上原则,将公民降低为顾客或消费者,忽视了公民与顾客的内在差别。还有批评者认为,“新公共管理”的这些改革取向,以“三E”(经济、效率和效益)为追求目标,而民主社会的基本价值(自由、民主、平等、公正等)则被抛在一边。

显而易见,这些对“新公共管理”的批评有不少偏颇之处。但是,批评者们的确指出了

①ChristopherPollitt,ManagerialismandPublicService:TheAnglo

AmericanExperience.Oxford:BasicBlackwell,1990,p.121.

“新公共管理”存在的某些内在缺陷和问题,有的批判是击中要害的。“新公共管理”确实具有明显的意识形态的倾向性,或多或少地体现了当代自由主义和保守主义思潮的某些基本精神,特别是主张放任自流、限制政府干预的立场;它过分依赖于经济学的途径尤其是经济人假说和市场机制以及交换范式,忽视了政治过程与市场过程的本质差别;它过分强调用私人部门管理的模式或企业家精神来重塑政府及公共管理,忽视了公共部门与私人部门之间存在着的重要差别,有照搬私人部门管理模式之嫌。“新公共管理”所采取的市场导向、私有化、分权、放松管制、企业化的管理方式等也产生了一系列的实践问题。例如,分权有利于增强自主性、积极性和灵活性以及提高效率,但也带来了分散主义、本位主义和保护主义以及公共开支的增加;私有化缩小了公共机构的规模,增强了活力,但也损害了公民参与、妨碍政治导向,并产生公共责任方面的问题;企业化的管理方式提高了管理的科学化,但也产生了如何与公共职能有机结合的问题。同时,“新公共管理”在一系列重大的理论问题上,如公共组织的类型、体制与特征,公共管理者的角色地位及与政治家和公民的关系,公共管理的过程及环节,公共管理与社会环境,公共利益与公共责任,“良好的治理”及其标准等问题的研究上还比较薄弱,需要加以进一步深入的探讨。它还存在着下列必须解决的理念性矛盾:

“从‘企业家政府’和‘企业化政府’引出的公共机构与私人企业之间的异同比较;小政府和缩小了的福利国家怎样满足公众日益增长的对公共服务的期望;作为改革对象的政府和文官体系怎样发挥出更大的创造力;在实行政党政治的前提下,怎样把打破政治与行政相分离同坚持政策制定与执行相分离这两个原则统一起来;不再中立的文官怎样有效地履行自身的职责,并保持公共政策和管理的连续性;在政治家与高级文官签订业绩合同及其评估过程中,怎样避免政治和价值观的影响;以‘三E’———经济、效率、效益或有效性为政府绩效评估标准,怎样协调这三者之间的内在矛盾;它比照以公平替换经济政策评估的‘三E’标准孰优孰劣;在崇尚自由至上主义的同时怎样与进步的自由主义保持相对的平衡?”①

总之,作为一种正在成长着的政府及公共部门管理的新途径,一种与传统的公共行政学相比较而存在、相竞争而发展的学说,“新公共管理”范式及理论的成熟仍有相当长的路要走。

三

从西方的“新公共管理”运动中,我们能得到什么借鉴与启示呢?这可以从理论与实践两个方面来加以分析。

从实践上看,我国目前面临着与西方国家相同的国际背景,处于经济全球化、信息化、市场化的大趋势以及世界性的政府改革浪潮之中。更重要的是,我国正处在由计划向市场的转轨时期,市场经济的发展要求建立起一套与之相适应的政府宏观调控机制,要求政府转变职能,处理好政府与市场、企业与社会的关系,建立起一个灵活、高效、廉洁的政府,形成新的管理模式。现阶段所进行的行政体制改革以及机构改革的目的也正在于此。要达成这一目的,当然首先要靠我国市场经济和政府改革实践的探索,逐步积累经验。但是向别国学习,无疑是一个不可忽视的重要方面(这甚至是一条捷径),特别是通过借鉴发达市场经济国家在公共管理及政府改革方面所取得的成功经验,我们可以发挥“后发优势”。因此,在现阶段,紧密跟踪国外尤其是发达市场经济国家的公共管理以及政府改革实践的新趋势,分析西方“新公共管理”运动的经验教训,借鉴其理论、方法及模式中的合理因素,其实践意义是不言而喻的。我们着重指出下列几点:

①国家行政学院国际合作交流部编译《西方国家行政改革述评》“序”(方克定作),国家行政学院出版社1998年版,第11—12页。

——必须加大政府体制创新的力度,切实转变政府职能,尽快改变政府垄断公共物品的供给(或公共物品基本上由政府提供)的局面。我国原有的政府管理体制是建立在计划经济基础之上的,具有科层制的一般特征,而且权力集中、政企不分。我国的行政体制改革的一个主要目标是建立起一个与市场经济发展相适应的灵活、高效的政府管理体制;而以往机构改革的主要着眼点是机构的撤并和人员的裁减,体制创新的力度不大;传统的政府体制以及政府与社会关系的旧模式并未彻底打破,政府职能并未根本转变,政府仍然垄断着公共物品及服务的供给,政府机构膨胀,包揽过多的社会公共事务,行政效率低下以及资源浪费的问题仍然相当突出。因此,在新一轮的机构改革以及推进行政体制改革的过程中,应借鉴西方“新公共管理”运动在这方面所取得的经验,加快政府体制创新的步伐,彻底打破政企不分、权力过分集中的传统政府管理体制,打破政府垄断公共物品供给的局面,将部分公共服务职能转交给社会和企业,即让其他公共机构、中介组织、社会团体和企业参与公共物品及服务的提供。政府甚至可以不直接提供公共物品,只起指导作用,即政府充当“掌舵”而非“划桨”的角色。这是改革政府体制、转变政府职能的一个现实的、可供选择的途径。

———充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段,引入竞争机制,用市场的力量改造政府,提高政府的工作效率。这是当代西方“新公共管理”运动以及政府改革的一个基本精神。新公共管理者的一个基本信念是,既然政府的力量可以弥补市场缺陷,纠正市场的失灵,那么,反过来也一样,即市场力量可以弥补政府的不足,防止政府的失败。他们认为,以往人们只注重用政府来改善市场的作用,却忽视了相反的做法,用市场的力量改善政府的作用。在实践上,“新公共管理”运动注重用市场机制来改造政府或用企业家精神重塑政府,在公共物品和服务的提供上采用市场的方法(合同承包、、拍卖、招标等)或准市场的办法,并在公共机构以及政府组织中确立节约成本和提高效益的激励机制。这有积极的借鉴意义,因为市场机制的确是改善政府功能的一个基本手段,通过在政府管理中注入一些市场的因素,可以缩小政府缺陷的影响范围,使政府体制更灵活,并提高政府的工作效率。这也正是我国传统的政府管理中最缺乏的因素之一。公共管理尤其是行政管理在许多方面可以利用市场机制。例如,政府的某些活动(如许可证、执照的发放)可以采用拍卖的方式;政府的办公用品可以通过招标的方式购买;公共工程可以承包给私人公司企业;同一种公共物品或服务可以由几个机构同时提供(形成竞争)等。实际上,近年来,随着市场化进程的加速,我国政府管理的某些部门、领域或方面已经尝试利用市场机制,如政府机关和其他公共部门(如医院)的物品的集中采购、公共工程的招标投标、土地的有偿使用、营业执照的拍卖、公共服务如环境保护和治安的委托承包等都是将市场机制引入公共部门的具体体现。此外,国家公务员的公开考试录用、领导干部的公开选拔等也是引入竞争机制的突出表现。

———必须增强政府公务员的“管理”和“服务”意识,重塑政府与社会的关系。“新公共管理”运动在处理政府与社会关系方面也有可供借鉴之处。它要求政府官员及其他公共部门服务人员由“官僚”转变为“管理者”,由传统的“行政”向“管理”和“治理”转变,提倡顾客导向、政府提供回应性服务,满足公众(顾客)的要求和愿望,提高服务质量,改善政府与社会的关系。这对于转轨时期我国政府与社会关系的重构,提高公共服务水平有值得借鉴之处。我国的政府(国家)与社会的关系是在长期的计划经济基础上形成和发展起来的,政府凌驾于社会之上,(市民)社会不发达、社会自治能力差;现阶段公共管理中存在的官僚主义、腐败、公共责任制薄弱、官员及工作人员遇事对上不对下、对官不对民负责等消极现象与政府机构及其人员没有摆正自身的位置、没有处理好政府与社会的关系有密切关系。我国的行政体制改革应根据市场经济的要求,着力于建立一种新型的政府与社会的关系,克服目前在这种关系中存在的种种弊端,大力发展和培育社会力量,增强社会自治能力;政府组织及公共部门必须由过去的“官僚机构”转变成公共服务的“管理机构”,公共服务人员尤其是政府官员应更多地是管理者、服务者,必须有强烈的服务意识和公共责任感,必须改善政府与社会的关系,努力提高管理水平和服务质量。

———注意研究借鉴当代工商管理(企业管理)领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术,实现由传统的行政管理模式向当代(新)公共管理模式的转变。如前所述,“新公共管理”作为一种“管理主义”纲领,与它直接采用当代工商管理实践的管理理论、方法及模式有直接的关系。尽管它有照搬私人部门管理经验,忽视公共部门与私人部门存在着的基本差别的倾向,但是,作为人类社会管理的两个基本领域,公共管理(政府管理)与私人管理(工商管理)两者有共同之处,都属于一般组织与管理理论研究的范围。因此,某些私人部门管理经验、原则、方法、技术及模式同样适应于公共部门,可以相互借鉴和应用。目前我国公共管理或政府管理水平不高的一个重要原因,就是管理手段单一,管理方式陈旧,管理方法落后。这就迫切需要一整套与市场机制相适应的公共管理的理论、原则、方法及技术,并构筑起新的公共管理新模式,而这套新理论、原则、方法技术和模式的一个重要来源正是当代工商管理实践及其经验。“新公共管理”在这方面的做法是有其理由的。因此,必须充分注意工商管理的示范性影响。

从理论上看,作为政府管理领域研究的新范式,“新公共管理”对于我国行政学以及公共管理学研究的发展有重要的启示和借鉴意义。80年代中期,我国恢复了公共行政学的教学与研究。经过十多年的发展,我国行政学的学术研究、教学培训和理论应用都取得了显著的进展,已成为我国社会科学和管理科学的教学与研究的一个重要领域。但是,中国行政学及公共管理学在其发展进程中也存在一些突出的问题:一是对于当代国外的公共部门管理特别是政府管理研究领域的新发展、新趋势及新成就跟踪不够,对国外这一领域的新理论、新方法和新技术的引进、消化和吸收亟待加强;现有的国内行政学的学科理论体系(特别是教学体系)较为陈旧、单一和狭窄,大部分教科书的理论体系及内容基本上停留在西方70年代以前的水平上,未能充分体现和吸收当代国外公共管理领域所取得的新成就。二是行政学的研究缺乏开阔的视野,学术基础不牢,既未能反映政府管理领域的新变化,将其他国家机关(立法、司法机关)和非政府公共部门的公共管理活动纳入自己的范围,又未能顺应当代科学技术尤其是社会科学发展的交叉、综合和整体化趋势,充分吸收相近学科尤其是当代经济学、工商管理学、政治学和政策分析等学科的新理论和方法成果。它不能突破以往的眼界,在主题上创新,在范围上拓宽和在基础上打牢。三是行政学的理论研究落后于现实的政府管理实践,尤其是缺乏对市场经济条件下政府管理的重大实践问题以及当代国外公共管理的实践加以深入的研究,行政学的应用性、现实性和生命力不强。西方“新公共管理”范式为公共部门管理所提供的更广泛坚实的理论基础、宽阔的视野和主题创新、更全面综合的知识框架以及所取得的新理论(方法)成就,可以为我国的政府管理及公共部门管理研究领域的知识创新提供借鉴和参考①。

①关于当代公共管理学的研究情况,可参看拙作《公共管理学:转轨时期我国政府管理的理论与实践》,中国人民大学出版社1999年版