当代中国公共行政价值取向的变革分析

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【内容提要】本文认为，以九届全国人大四次会议为标志，在新的时代情境下，当代中国公共行政价值取向发生了意义深远的重大变革，主要表现在：（1）公开性：从“暗箱行政”到“阳光行政”；（2）责任：从非完全责任到完全责任；（3）施政：从规制到治理；（4）反腐：从遏制到标本兼治；（5）治国：从法治到法德并举。同时，本文对上述价值取向的变革分别作了具体的阐释和思考。

【关键词】九届全国人大四次会议；公共行政；价值取向

【作者简介】黄仁宗(1979-)，男，山东菏泽人，北京大学政治学与行政管理系硕士研究生，主要研究公共行政学、公共政策分析。E-mail：hrz2001@，Tel：010-62762849.Add:北京大学政治学与行政管理系47#2102室（100871）。

九届全国人大四次会议围绕我国即将进入全面建设小康社会、加速推进现代化新的发展阶段所面临的重大战略性、宏观性和政策性问题，审议通过了“十五”计划。作为中国新世纪的第一个五年计划，它不仅是中国启动现代化建设第三步战略部署的第一个五年计划，也是中国初步建立社会主义市场经济体制后的第一个中长期规划。从此，中国告别计划经济到市场经济的转型期，初步建立起社会主义市场经济体制。因此，九届全国人大四次会议实际构成了当代中国计划经济和市场经济的分水岭。相应地，当代中国公共行政也面临着转变政府职能和增强政府能力的现实需求。

本文认为，以九届全国人大四次会议为标志，当代中国公共行政价值取向发生了意义深远的重大变革，它不仅包括公共行政理念的转变，还包括公共政策选择、公共权力定位和政府治道范式的变革。与以往诸次价值取向变革相比，本次变革具有崭新的社会背景和时代特征。

首先，以“九五”计划的胜利完成为标志，我国已经实现了现代化建设的前两步战略目标，经济和社会全面发展，人民生活总体达到了小康水平；作为行政体制改革的经济基础，社会主义市场经济初步建立；我国即将正式启动第三步战略部署，进入全面建设小康社会、加速推进现代化的新的发展阶段。

其次，我国加入WTO已是“大势所趋，大局已定”。中国入世谈判已经进入了最后阶段，我国同所有要求与中国进行双边谈判的成员基本上都达成了协议，正在与WTO中国工作组就中国入世的法律文件的起草进行多边谈判。

具体说来，当代中国公共行政价值取向的重大变革主要体现在以下五个方面，它们交相策动，共同引致了当代中国公共行政的价值变革，对于未来中国的行政发展和制度构建，具有重要的先导意义。

一公开性：从“暗箱行政”到“阳光行政”

所谓“暗箱行政”，亦即主要依靠政府官员的暗箱操作和双面手段来进行施政的一种行政理念和行政范式，它带有明显的马基亚维利主义色彩，主要适用于大众传媒和公民社会不发达的传统社会。暗箱行政往往是滋生腐败寻租等丑恶现象的温床。长期以来，我国法律很少规定行政机关有公开其文件、权力内容的义务和责任，逐渐形成了内部行政、秘密行政的习惯做法，客观上为行政机关公务人员贪赃枉法、幕后交易提供了“天然屏障”，起到了推波助澜的不良作用。前不久频频曝光的九江防洪“豆腐渣”工程，长江三峡水库移民安置款项挪用事件，其中很重要的一个原因就是招标过程和运作过程的暗箱操作。

暗箱行政是与现代民主政治背道而驰的。列宁指出：“‘广泛民主原则’要包含两个必要条件：第一，完全的公开性；第二，一切职务经过选举。没有公开性而来谈民主是很可笑的。”[1]（p448）因此，现代民主政治必然要求政务公开。没有政务公开，没有公众对权力运行情况的知晓，所谓公民最大限度地参与国家事务就无从谈起。

近年来，随着互联网络的诞生和扩张，暗箱行政的技术基础和社会基础被逐渐颠覆。美国未来学家尼古拉·尼葛洛庞帝在其著名的《数字化生存》一书中指出：“一个个信息包各自独立，其中包含了大量的讯息，每个信息包都可以经由不同的传输路径，从甲地传送到乙地。……正是这种分散式体系结构令互联网络能像今天这样三头六臂。无论是通过法律还是炸弹，政客都没有办法控制这个网络。讯息还是传送出去了，不是经由这条路，就是走另外一条路出去。”[2](p274)在这个数字化的空间中，政府通过信息的专有权对公众进行控制已成昨日黄花，信息的传播与交流日益呈现出多元化、多中心态势。

从技术基础来看，网络化简化了监督信息反馈的传输通道，避免了信息反馈过程中的失真，从而使政府得以更便利、更广泛地收集社会各阶层的意见和偏好，获得及时准确的信息反馈。网络的快速信息传递大大加快了公众的信息反馈速度和政府对问题的回应速度，实现了公民和政府之间没有中间环节的直接沟通。

从社会基础来看，网络化扩大了公民的政治参与，促进了公民社会的发育和壮大。在民主宪政社会中，每个公民都有权获得与自己利益攸关的政府信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其它相关的政治信息。这就要求上述政治信息能够通过传媒及时为公民知晓，以便公民有效地参与公共决策和监督公共管理。

因此，从暗箱行政到阳光行政的转变是大势所趋。所谓“阳光行政”，又作透明行政，亦即政府和公共部门的一举一动都放在阳光下，无时无刻不在受到公众的审视和评判这么一种行政理念和行政范式，它带有明显的现代民主主义色彩，随着大众传媒尤其是电视机的普及和网络的扩张以及公民社会的壮大应运而生。

阳光行政是克服腐败的良方。美国大法官布兰代斯指出，“宣传正是纠正社会和工业弊端的良好方法。据说阳光是最好的消毒剂，电光是最好的警察。”[3]（p151）近年来，很多国家制定了严格的确保阳光行政的法律，如美国的《情报自由法》和《阳光下的政府法》等，要求行政机关向社会公开其除机密以外的文件，接受社会监督。同时建立财产申报制，公开公务员的财产收入，增加行政工作透明度，保证每个公务员时刻处于严密的社会和舆论监督之下。这些做法在事前防腐方面收到了良好成效，值得借鉴。

在中国，从暗箱行政到阳光行政的价值取向转变集中体现在九届全国人大四次会议通过的“十五”计划的制订上。本次制定“十五”计划，政府不再采取以往由计划部门提出框架，社会参与修改的做法，而是面向全国启动了为“十五”计划献计献策活动，用征文形式向社会公开征集对“十五”计划的意见和建议，吸收国内外各界人士，共同参与，反复讨论，形成建议，鲜明地体现出了参与性、透明性、公开性和包容性的价值取向。但是，关于五年计划由全社会公开参与制订，由于缺乏配套的制度平台，因而它更多的是一种政策选择而非成熟的制度规范。

我国即将加入WTO，尤其需要法律法规较高的透明度和可预见性，在涉外经济活动中，所有相关政策法规都要在媒体上公布，同时还要提高制定与执行政策程序的透明度。统一对外解释法律与政策的具体内涵，保证各社会主体能够随时了解政策法规的立改废。在这方面，中国政府以司法公开为突破口，正式开始了从暗箱操作到政务公开的全面制度变革。在九届人大四次会议上，最高人民法院院长肖扬在高法工作报告中明确宣告：“最高人民法院的裁判文书，已逐步在媒体和网络上公布。”在报告中并不太起眼的这一小句话，却意味着中国在维护司法公正，推动司法公开的进程中向前跨进了一大步。公布裁判文书，就意味着不能有黑箱操作，意味着把案件的每一个细节，包括案件判决的内在逻辑关系、审理人员思路的明晰水平、适用法律的恰当、量刑的准确程度等，都放在阳光下。

从暗箱行政走向阳光行政，对于中国公共行政的未来发展具有极其重要的作用和意义。具体说来，阳光行政至少有以下意义：（1）政府如政绩突出，可以展示政府绩效，增强政府合法性；（2）政府如遇到问题或施政不当，可以借此袒露政府的苦衷和难处，获得公民的谅解；（3）利于公民监督和公民参与，实现公民的知情权，是现代民主宪政的标志；（4）自我加压，促进政府廉洁增效；（5）信息公开，利于理顺部门关系。

二责任：从非完全责任到完全责任

现代民主宪政政府必然是责任政府，而责任政府必然要求责任行政。我国宪法规定：人民是国家一切权力的所有者，人民通过人民代表大会形式国家权力；国家行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。还规定：一切国家机关和国家工作人员都必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。这就从根本上规定了政府对国民负责的法政原则。可见，我国关于责任行政的宪法原则是明确的和完全的。

然而，“执行一部宪法变得比制订一部宪法更要困难的多。”[4]（p4）尽管已经颁布了《行政诉讼法》和《国家赔偿法》，但我国至今仍缺乏确保责任行政的系统完整的法律体系；又由于我国在行政理念上“常常混淆社会主义的正当的公民权利与崇高的共产主义精神之间的界线，用国家至上、集体至上否定个人的合法的利益与要求”，[5]（p496）仍然带有“国王不能为非”的国家豁免主义色彩，因此，从实证的角度看，我国公共行政仍然是非完全责任的行政。以政治责任为例，在我国，政府官员承担政治责任，并无一套系统完备的制度体系。习惯做法往往是轻者受到群众或者上级的批评，做出检讨，被责成更改政策或纠正行为；重者自请辞职，或被免职、罢免。追究责任的形式，大都仅限于上级党政领导对下级人员做出行政处分，极少由人大来监控实施。

近一年来，我国公共行政开始注入完全责任理念，政府责任意识不断加强。自2000年以来，国务院建立了重大事故问责制，相继组织了四起重大事故调查组，处理了3-24江西萍乡烟花爆竹、上栗县爆炸事故，武汉空难，9-27贵州水城矿务局木冲沟煤矿瓦斯煤尘爆炸事故和11-24山东省烟台海难事故。

今年3月27日，重庆市颁布了《重庆市人民政府关于开展安全生产大宣传、大检查、大整顿工作的通知》，规定：对于一年内发生一次性死亡10人以上事故两次或发生死亡30人以上事故一次的地区、部门和单位的分管领导要引咎辞职，对党政领导也要给予相应的行政处分；因管理不到位，严重的官僚主义或失职、渎职而酿成社会影响大、性质恶劣的事故的地区、部门和单位行政一把手也要引咎辞职。[6]这是中国第一个提出“引咎辞职”的省级政府政令，表明中国政府正在告别集体负责但实际上谁都不负责的状况，其意义无疑是深远的。但是，正如北京大学张国庆教授所言，由于缺乏配套的制度平台，现在的引咎辞职“从某种意义上说只是一种政策，而不能说是规范意义上的制度”。[7]

在九届人大四次会议上，最高人民法院院长肖扬在高法工作报告中提出要“全面推行领导干部引咎辞职制度，对发生重大违法案件负有直接责任的领导干部，除给予相应的纪律处分外，其本人应主动提出辞职，本人不提出辞职的，建议同级人大及其常委会罢免或撤换”。这是我国法院对人民做出的勇于承担政治责任的庄严承诺，表明我国政府的责任理念已经开始从政策取向的选择转向制度平台的配套。

官员的政治责任就是要对选出他的民意机关负责，这种责任是宽泛的、不特定的，在某种程度上，它较法律责任更能对官员加压和制约，使之克尽职守。当然，法律责任也是不可或缺。它要求官员要依法行政，否则就要承担行政责任、民事责任和刑事责任。政治责任代替不了法律责任，法律责任也代替不了政治责任，二者并行才能实现对官员的有效制约与监督。长期以来，我国对于违法乱纪的官员，依法追究其法律责任已属常事，但使其承担政治责任的却少有耳闻。

此次法院系统主动提出要承担政治责任，其可贵之处不仅在于表明了中国政府惩治司法腐败、确保公正廉洁的决心，而且唤醒了宪法中沉睡已久的政治责任制度。让官员承担政治责任，是强化人民监督的一种有效机制。多一份责任和监督，自然会多一份廉洁和尽职。3月15日在就江西万载芳林小学爆炸事件答记者问时，朱镕基总理强调：“绝对不能允许学生和未成年的儿童进行有生命危险的劳动。如果因此导致危害他们的生命安全，一定会把县长、乡长、镇长立即撤职，并且依法追究他们的刑事责任，对于省长也应该给予行政处分。我们一定会实现对人民的承诺。”这是我国政府对各级政府官员就其辖区内所发生的重大事件承担法律、政治责任的郑重声明。它同时也昭示：建立以引咎辞职为核心的政治责任制度，不仅是人民法院的事，也是人民政府、人民检察院的事。这必将成为中国公共行政全面走向责任行政的重要标志。

三施政：从规制到治理

学界多持日本学者植草益的观点，认为规制是指“社会公共机构按照一定的规则对企业的活动进行限制的行为。”[8]（p2）这个定义侧重的是一种经济性规制。在笔者看来，似应对规制做更广泛的理解。所谓规制，亦即公共权威对一切社会活动主体的行为实施的微观规定和具体限制，其理论预设是：公共权威居于社会支配地位。中国传统行政带有浓厚的规制色彩，主要表现为全能主义（totalism）的施政方式。全能主义政府就是“一个在某种崇高意识形态的指导下，实行大规模干预以图彻底改造和重塑社会的大政府。”[9]（p17）在规制盛行的全能主义行政体制中，政府职能极度膨胀，微观管理过多，宏观治理则过少，最终侵蚀了公民社会的成长基础，导致了社会的泛政治化和公众的萎靡不振。

在建国后长期的计划经济体制下，政府“看得见的手”渗入社会的各个层面，公民的居住、迁徙、偏好、择业甚至恋爱婚姻的自由权都被户籍、各种票证、组织生活、行政禁令或许可令严格地规制，这种规制在十年“”浩劫中发挥到了极致。

改革开放以后，随着放权让利政策的实施，政府逐步从社会经济领域退出，泛政治化和过度规制的现象开始改观。尤其是近年来，中国市场经济战略和基层民主自治的推进更是加快了国家与社会、政府与公民的二元分化，公民社会的自治能力有了较大增强。在这种背景下，公共行政的施政理念逐步由规制转变为治理。

所谓治理，是指充分尊重和相信公民社会的自组织和自管理能力，依靠国家与社会、政府与公民的良好合作来施政的一种施政理念，其目的在于公共利益的最大化。具体说来，从规制到治理的转变体现在：

（1）从指令到引导。

这种转变突出体现在我国21世纪开局五年的发展纲领——“十五”计划中。与以前相比，“十五”计划不再提生产刚性指标，少有政府的发号施令，注重让企业和市场在资源配置中发挥基础性作用，国家只提长远设想，进行产业政策引导。同时，“十五”计划中指标本身的变化也颇能体现政府理念从指令到引导的转变。这种变化可概括为“少”、“软”、“新”。“十五”计划的指标设置从上一个五年计划的105个减少到近40个；新的五年计划首先考虑市场的需要，重视经济增长的质量和效益，而不是像过去那样追求高速度。这些变化集中反映了中国经济发展的主题和结构调整的主线。

（2）从审批到备案。

朱镕基总理在“十五”计划纲要的报告中指出，要“进一步实行政企分开，切实转变政府职能，减少行政性审批”，引起了与会代表和社会舆论的强烈共鸣。

行政审批是权力作用于经济的表现。尽管随着市场经济的发展，我国审批制度有所变化，但仍有不少突出问题，直接阻碍着改革的深入和经济的发展。有关统计表明，现在省级政府部门实际承担的审批事项多达2000余项，企业登记注册前审批事项仍然超过300项。一个建设项目从立项到开工，要经过一、二十个部门审批，盖上几十个、上百个公章，一年半载办不成一件事，一些部门还暗箱操作，成了花钱的“无底洞”，人为的障碍依然太多。

因此，行政审批制度改革是我国加入WTO，建立统一、公平、规范、有序的市场体系的需要，也是打破计划经济条件下全能政府模式，减少政府权力寻租机会的需要。改革行政审批制度，就是要减少行政审批，变审批为备案；改革行政审批制度，就是政府从“越位”之处“退位”，从而达到“适位”。传统体制下，政府部门习惯于行政干预、暗箱操作，现在不得不放弃某些权力，清理并公开行政审批依据，减少行政审批许可事项，改革审批方式，这是一个“自我革命”的过程，但这个痛苦的过程必须经历，只有脱胎换骨，才能焕发生机。

但是，目前审批制度改革尚处于探索阶段，应结合各地实际，逐步进行，而不可一哄而上，全面取消所有的审批项目。然而，从审批行政到备案行政的制度变革，却是一个正确的宏观思路和发展趋向，应该坚持推进。